國(guó)內(nèi)外耕地非農(nóng)化研究進(jìn)展及展望

關(guān)潔琳

（廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，廣東 廣州 510520）

耕地是土地資源的精華部分，是支撐人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一種重要基礎(chǔ)資源。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，人類(lèi)對(duì)土地資源的需求不斷擴(kuò)大，大量耕地被用于從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，各地出現(xiàn)了不同程度的耕地非農(nóng)化現(xiàn)象。第三次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)耕地19.18億畝，越來(lái)越接近于我國(guó)嚴(yán)守的18億畝耕地紅線，且耕地面積呈逐年減少的趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)耕地資源面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，因此，對(duì)耕地非農(nóng)化現(xiàn)象實(shí)行及時(shí)有效的管控尤為重要。耕地非農(nóng)化問(wèn)題一直以來(lái)受到學(xué)術(shù)界與社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞耕地非農(nóng)化的空間分布特征、耕地非農(nóng)化帶來(lái)的影響、耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)力機(jī)制以及應(yīng)對(duì)措施等方面進(jìn)行了大量探討和分析，取得了豐碩的研究成果。

1 耕地非農(nóng)化概念辨析

關(guān)于耕地非農(nóng)化，學(xué)術(shù)界尚未有權(quán)威的定義。國(guó)外對(duì)耕地非農(nóng)化的提法主要有農(nóng)地流轉(zhuǎn)（farmland conversion）和農(nóng)業(yè)用地城市化（urbanization of agricultural land）等。1982年，美國(guó)學(xué)者伊利和莫爾豪斯開(kāi)展了對(duì)耕地非農(nóng)化本質(zhì)的探討，提出了耕地非農(nóng)化的三個(gè)決定性因素，分別是：土地資源的地理位置固定性、土地資源數(shù)量有限導(dǎo)致的稀缺性和邊際報(bào)酬遞減規(guī)律[1]?；诖耍胤寝r(nóng)化可以描述為城市擴(kuò)張為獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益而向城市之外索取土地資源進(jìn)而導(dǎo)致的一種耕地占用現(xiàn)象。

國(guó)內(nèi)對(duì)耕地非農(nóng)化的定義有廣義和狹義之分[2]。廣義的非農(nóng)化含義指的是耕地資源從農(nóng)業(yè)部門(mén)向非農(nóng)業(yè)部門(mén)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，即耕地轉(zhuǎn)化為城市住宅以及商業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的過(guò)程。狹義的非農(nóng)化含義主要指耕地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，伴隨城市化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求擴(kuò)張而發(fā)生。

2 國(guó)外耕地非農(nóng)化的研究進(jìn)展

國(guó)外對(duì)于耕地非農(nóng)化的研究起步較早，早在20世紀(jì)50年代，國(guó)外學(xué)者便開(kāi)始對(duì)耕地非農(nóng)化問(wèn)題展開(kāi)研究，研究主要圍繞著耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)因素、耕地非農(nóng)化帶來(lái)的影響、耕地非農(nóng)化的調(diào)控手段等方面展開(kāi)。

2.1 耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)因素研究

國(guó)外學(xué)者對(duì)于耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)因素的研究，最先是在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，圍繞經(jīng)濟(jì)因素展開(kāi)。學(xué)者們主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，研究耕地從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)所帶來(lái)的需求和利潤(rùn)差異，來(lái)探討耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)力[3-4]。此外，經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型和空間數(shù)據(jù)分析模型也較為常見(jiàn)地運(yùn)用于耕地非農(nóng)化區(qū)域差異的驅(qū)動(dòng)因素研究。例如，Pandey等[5]選取計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型探討了印度城市化對(duì)耕地減少的負(fù)面效應(yīng)，證實(shí)收入、人口及農(nóng)業(yè)租金是耕地非農(nóng)化的主要驅(qū)動(dòng)因素。

2.2 耕地非農(nóng)化的影響研究

國(guó)外學(xué)者對(duì)于耕地非農(nóng)化的影響研究可以劃分為兩類(lèi)，一類(lèi)是耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)關(guān)系[6-7]，另一類(lèi)是耕地非農(nóng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響[8-9]。大量耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性研究證實(shí)了耕地非農(nóng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠帶來(lái)正向作用，創(chuàng)造出穩(wěn)定、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收益。此外，隨著西方國(guó)家城市化和工業(yè)化發(fā)展成熟，耕地非農(nóng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率降低，西方學(xué)者開(kāi)始關(guān)注耕地非農(nóng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。其中，美國(guó)由于國(guó)土面積廣闊，人均耕地面積大，對(duì)耕地非農(nóng)化利用的需求并不十分突出，因此對(duì)耕地非農(nóng)化的影響研究較早地從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境方面。而地理國(guó)情與美國(guó)不同的其他發(fā)展中國(guó)家，由于人地矛盾一直比較突出，因此較少關(guān)注耕地非農(nóng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

2.3 耕地非農(nóng)化的對(duì)策研究

國(guó)外學(xué)者從多個(gè)角度研究耕地非農(nóng)化的對(duì)策，包括政策、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面的手段[10-12]。結(jié)合各國(guó)在實(shí)踐累積的耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，不同國(guó)家對(duì)耕地非農(nóng)化的管控對(duì)策的側(cè)重不同。發(fā)達(dá)國(guó)家的耕地非農(nóng)化現(xiàn)象由來(lái)已久，對(duì)耕地非農(nóng)化的管控經(jīng)驗(yàn)豐富。如日本在1969出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)振興地域法》，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的耕地和非耕地地塊作出了明確的劃分，實(shí)行嚴(yán)格的耕地用途管制政策；美國(guó)提出了通過(guò)TDR模型完成土地開(kāi)發(fā)權(quán)的靈活轉(zhuǎn)移，緩解了無(wú)序的耕地非農(nóng)化現(xiàn)象；英國(guó)提出了耕地使用計(jì)劃許可制[13]。

3 國(guó)內(nèi)耕地非農(nóng)化的研究進(jìn)展

國(guó)內(nèi)對(duì)于耕地非農(nóng)化的研究晚于國(guó)外，大致研究方向與國(guó)外相同，同樣關(guān)注耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)因素、耕地非農(nóng)化的影響等，并提出了相應(yīng)的緩解對(duì)策?；谖覈?guó)地域遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜且區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性大的特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者還重點(diǎn)關(guān)注了耕地非農(nóng)化的時(shí)空演變特征及規(guī)律的差異性研究。

3.1 耕地非農(nóng)化的時(shí)空特征研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者基于不同地理空間尺度深入研究了耕地非農(nóng)化的時(shí)空特征及演變趨勢(shì)，研究涵蓋全國(guó)尺度、省級(jí)尺度、市級(jí)尺度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度等。例如，曹廣忠等[14]基于人口普查數(shù)據(jù)，采用空間自相關(guān)方法研究了我國(guó)2000—2010年耕地非農(nóng)化進(jìn)程的空間格局以及與城鎮(zhèn)化的相互關(guān)系，結(jié)論顯示，非農(nóng)化水平的分布和演變具有較強(qiáng)的行政指向性和地理地帶性。何英彬等[15]利用GIS技術(shù)研究東北三省1993—2003年耕地非農(nóng)化的空間特征，探討了耕地非農(nóng)化與耕地綜合質(zhì)量以及糧食產(chǎn)量的關(guān)系。任平等[16]以龍泉驛區(qū)為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)該區(qū)耕地非農(nóng)化主要集中在西部平原的城鎮(zhèn)周邊以及周邊交通干線附近，并具有向外圍區(qū)域擴(kuò)散的趨勢(shì)。張孝宇等[17]借助土地利用數(shù)據(jù)繪制了耕地非農(nóng)化重心曲線，得出武漢市1990—2011年間發(fā)生的耕地非農(nóng)化具有從市中心向外圍擴(kuò)張的空間分布態(tài)勢(shì)。

3.2 耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)因素研究

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素是國(guó)內(nèi)研究耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)因素的主要關(guān)注點(diǎn)。研究尺度以區(qū)域?qū)用鏋橹鳎瑢W(xué)者們多使用具體的指標(biāo)來(lái)表征經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，如人口數(shù)量、（人均）可支配收入、（人均）生產(chǎn)總值、第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和固定資產(chǎn)投資額等[18-20]。此外，由于我國(guó)土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特殊性，土地流轉(zhuǎn)率和土地政策對(duì)耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)作用也是國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究重點(diǎn)。例如，馬秀鵬等[21]在合肥市耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)因素的研究中引入土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及其價(jià)格形成機(jī)制，指出土地價(jià)格扭曲和土地收益分配不公也是耕地非農(nóng)化的關(guān)鍵因素。劉健[22]提出由于地方政府主導(dǎo)耕地的供給，能夠通過(guò)出讓土地獲得財(cái)政收入，因此地方政府會(huì)更傾向于出讓土地使用權(quán)滿足財(cái)政需求從而引致耕地非農(nóng)化。

3.3 耕地非農(nóng)化的影響研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注耕地非農(nóng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，包括耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系以及耕地非農(nóng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。對(duì)于耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系的研究，劉慶等[23]采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)完成了對(duì)我國(guó)1986—2006年耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的研究，得出二者具有協(xié)整關(guān)系的結(jié)論，表現(xiàn)為長(zhǎng)期均衡，短期失衡。曲福田等[24]從可持續(xù)發(fā)展的視角進(jìn)行分析，驗(yàn)證了耕地減少量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)與庫(kù)茲涅茨曲線相似的倒“U”型。國(guó)內(nèi)學(xué)者同樣關(guān)注耕地非農(nóng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率的測(cè)算。例如，陳江龍等[25]采用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)測(cè)算了全國(guó)耕地非農(nóng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，結(jié)果顯示該貢獻(xiàn)率的表現(xiàn)為東部高、西北低，反映出我國(guó)建設(shè)用地空間利用效率不均衡。

3.4 耕地非農(nóng)化的對(duì)策研究

基于不同的學(xué)科視角，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)展了多項(xiàng)實(shí)證研究，提出了系列耕地非農(nóng)化管控對(duì)策，可以歸結(jié)為制度和技術(shù)兩個(gè)方面。

1）制度方面：①明確耕地非農(nóng)化的概念，完善耕地保護(hù)政策，對(duì)不合法的耕地非農(nóng)化行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。②進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界，調(diào)整政府對(duì)耕地利用的管控制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，降低制度成本[26]。③加強(qiáng)對(duì)土地供應(yīng)和供后開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)管。④規(guī)范政府土地出讓行為，完善土地出讓收入征收管理制度[27]。

2）技術(shù)方面：①測(cè)算耕地保護(hù)與建設(shè)用地需求的平衡點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃耕地資源的利用，合理控制耕地非農(nóng)化規(guī)模[28]。②轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高城市土地集約利用率[29]。③充分挖掘耕地利用潛力，增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)。

4 耕地非農(nóng)化的研究展望

通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外耕地非農(nóng)化的研究成果，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在這一問(wèn)題的研究上仍存在一些不足，需要從以下幾個(gè)方面努力：

1）明確耕地非農(nóng)化的概念。目前，我國(guó)對(duì)耕地非農(nóng)化的定義尚未統(tǒng)一，學(xué)者在研究中對(duì)耕地非農(nóng)化的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)不同。耕地非農(nóng)化的界定是有關(guān)研究深入的起點(diǎn)，因此，學(xué)界在未來(lái)的研究中應(yīng)賦予耕地非農(nóng)化統(tǒng)一的概念內(nèi)涵，以便為后續(xù)的研究奠定基礎(chǔ)，令相關(guān)研究成果更具有明確性。

2）發(fā)展耕地非農(nóng)化遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)。遙感技術(shù)能夠快速獲取大范圍的地物信息，高效地監(jiān)測(cè)耕地利用狀況[30]。但目前我國(guó)基于遙感技術(shù)提取耕地非農(nóng)化信息的研究較少，缺少針對(duì)耕地非農(nóng)化的遙感監(jiān)測(cè)科學(xué)方法。為提高對(duì)耕地非農(nóng)利用的監(jiān)管效率，掌握中國(guó)耕地非農(nóng)化的規(guī)模和空間分布特征，應(yīng)加快相關(guān)的遙感方法開(kāi)發(fā)，提高非農(nóng)化耕地提取的準(zhǔn)確度和時(shí)效性。

3）我國(guó)目前對(duì)耕地非農(nóng)化的研究較少關(guān)注其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。當(dāng)前我國(guó)耕地資源面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，耕地非農(nóng)化帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不斷擴(kuò)大[24]。未來(lái)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地非農(nóng)化帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的識(shí)別和測(cè)度，為耕地非農(nóng)化的科學(xué)管控提供依據(jù)。