生物制品批簽發(fā)電子證明應用調研與實施

曹 倩，張 喆，胡 康

（1.國家藥品監(jiān)督管理局信息中心，北京 100044； 2.中國食品藥品檢定研究院，北京 100050）

推廣應用電子證照（包括而不限于電子證明），是貫徹落實黨中央、國務院“證照分離”改革的重大決策部署，深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措［1］。按照《國務院關于深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（國發(fā)﹝2021﹞7 號）關于涉企證照電子化的工作要求，國家藥品監(jiān)督管理局（簡稱國家藥監(jiān)局）積極推進藥品監(jiān)管類涉企電子證照工作，已于2020年10月和2021年1月先后試點發(fā)放醫(yī)療器械和化妝品電子注冊證［2-3］。生物制品批簽發(fā)（以下簡稱批簽發(fā)）是國家藥品監(jiān)督管理部門在每批獲得上市許可的疫苗等生物制品上市銷售前對其進行審核、檢驗的制度，是生物制品上市前的一項重要技術保障［4-5］。批簽發(fā)證明是對符合批簽發(fā)要求的生物制品發(fā)放的一種證明，取得批簽發(fā)證明后，相應的生物制品才可繼續(xù)上市銷售，相對于其他藥品類涉企證照，批簽發(fā)證明發(fā)放頻次高、數(shù)量較大。企業(yè)是批簽發(fā)電子證明的持證主體，了解企業(yè)對批簽發(fā)電子證明的態(tài)度與意見，有利于國家藥監(jiān)局從用戶角度出發(fā)，穩(wěn)步推進該項工作，進一步提升簽發(fā)效率，從而提升企業(yè)的滿意度和獲得感。在正式實施批簽發(fā)電子證明前，國家藥監(jiān)局信息中心會同中國食品藥品檢定研究院（簡稱中檢院）組織問卷調研，并以調研結果為參考，結合現(xiàn)有批簽發(fā)業(yè)務系統(tǒng)現(xiàn)狀，探索批簽發(fā)電子證明的實施路徑，并對實施后存在的問題進行了思考與總結。

1 批簽發(fā)業(yè)務及系統(tǒng)現(xiàn)狀

生物制品批簽發(fā)屬國家藥監(jiān)局本級行政許可事項，僅獲得授權的地方藥品檢驗機構可開展該類批簽發(fā)工作，并代表國家藥監(jiān)局簽發(fā)相關證明文件［6］。批簽發(fā)業(yè)務結論一般分為批簽發(fā)證明、不予批簽發(fā)通知書、批簽發(fā)復審結果通知書［7］，其中，僅批簽發(fā)證明作為證照列入國家藥品監(jiān)管證照目錄清單。原批簽發(fā)紙質證明由各藥品檢驗機構使用統(tǒng)一采購的專用防偽紙張打印后蓋章，并將紙質證明掃描件通過批簽發(fā)管理系統(tǒng)上傳至企業(yè)客戶端（需本地安裝）。但這種方式工作效率低，且紙質掃描件并非原件，也不是真正的電子證明，不具備防偽性（即存在被偽造的可能），無法作為辦事依據(jù)。

目前（截至發(fā)稿時），全國正式獲得授權并已開展批簽發(fā)業(yè)務的藥品檢驗機構共10 家，包括中檢院及9 家地方藥品檢驗機構。批簽發(fā)業(yè)務涉及的業(yè)務系統(tǒng)可分為中檢院批簽發(fā)管理系統(tǒng)與地方自建實驗室信息管理系統(tǒng)（LIMS）兩類。批簽發(fā)企業(yè)統(tǒng)一從中檢院批簽發(fā)管理系統(tǒng)進行檢驗申報，中檢院分發(fā)批簽發(fā)申請表單等數(shù)據(jù)至地方批簽發(fā)機構，后者收到申請表單后開展檢驗，檢驗完成后將檢驗結果等內容傳回中檢院。使用自建LIMS 的地方藥品檢驗機構與中檢院采用手動導入、導出或系統(tǒng)接口等方式在中檢院數(shù)據(jù)中心進行表單下載、檢驗結果、公示數(shù)據(jù)回傳等數(shù)據(jù)交換，但數(shù)據(jù)交換時間與頻次不定，無法做到實時數(shù)據(jù)交換。如果批簽發(fā)過程中出現(xiàn)糾錯等操作，還可能導致公示數(shù)據(jù)不能及時更新。

截至2023 年5 月，國家藥監(jiān)局已發(fā)放批簽發(fā)電子證明6 386 張。批簽發(fā)電子證明縮短了企業(yè)獲取證明的時間，尤其給辦理進出口業(yè)務的批簽發(fā)企業(yè)帶來了很大的便利，升級后的版式更方便企業(yè)及用證部門使用，提高了企業(yè)運營效率，加強了批簽發(fā)機構間的數(shù)據(jù)共享，無需使用專用防偽證明紙張，節(jié)約了社會資源。

但其使用中也存在諸多問題。一是應用不足。從已發(fā)放的批簽發(fā)電子證明的獲取及使用情況來看，部分企業(yè)仍延續(xù)使用電子證明紙質輸出打印件，尚未充分發(fā)揮電子證明的優(yōu)勢。二是應急處置機制尚未完善。相對集中的統(tǒng)一制證服務加強了數(shù)據(jù)實時共享，但對電子證明系統(tǒng)的依賴性更強。批簽發(fā)電子證明的數(shù)據(jù)流轉涉及中檢院基藥專網(wǎng)、國家藥監(jiān)局專網(wǎng)兩個網(wǎng)段，跨網(wǎng)段連接導致網(wǎng)絡鏈路復雜，網(wǎng)絡鏈接的不穩(wěn)定性大幅增加。此外，批簽發(fā)證明辦理頻次較高，可能有多個檢驗機構同時辦理，如遇網(wǎng)絡中斷、服務宕機等突發(fā)情況，必然對批簽發(fā)業(yè)務造成影響。三是給傳統(tǒng)監(jiān)管業(yè)務帶來挑戰(zhàn)。按照藥品監(jiān)管工作要求，地方批簽發(fā)機構應將本機構簽發(fā)的批簽發(fā)證明抄送給省級藥品監(jiān)管部門，但在實施電子證明后，抄送紙質證明這種傳統(tǒng)的業(yè)務模式已不適應藥品監(jiān)管現(xiàn)代化要求。

2 問卷調研

2.1 對象及方法

通過中檢院生物制品批簽發(fā)管理系統(tǒng)發(fā)布問卷調研通知，通過“問卷星”微信小程序發(fā)放問卷在線填報。問卷題型包括填空題和選擇題（含單選題和多選題），內容包括企業(yè)信息、企業(yè)內部證照管理模式、證照使用場景、業(yè)務人員對電子證照的認知程度與應用建議等，行描述性統(tǒng)計分析。調研時間為2021 年7 月2 日至8 月3 日，對象為辦理批簽發(fā)業(yè)務的相關企業(yè)人員，同一家企業(yè)可多人多次參與調研，但每人僅1份問卷有效。

2.2 結果

總體情況：共收回問卷67 份（來自57 家企業(yè)），涵蓋疫苗、血液制品、體外診斷試劑等批簽發(fā)業(yè)務，按照問卷的答題時間、問題與答案的邏輯關系等進行初步篩查，均為有效問卷。

對電子證明的認知、使用、需求及版式（一致性）的要求：結果見表1?？梢?，超90%的受訪者對電子證明缺乏了解，僅約1/4 的受訪者使用過電子證明（主要包括身份證、社保卡、駕駛證、銀行還款流水證明等個人證照，其中僅2人使用過生產(chǎn)許可證等涉企證照）；近80%的受訪者表示需要批簽發(fā)電子證明；在批簽發(fā)證明數(shù)據(jù)來源可信任、可驗證、可防偽的前提下，仍有超90%的受訪者希望批簽發(fā)電子證明和紙質證明版式保持一致。

表1 受訪者對批簽發(fā)電子證明的認知情況（n=67）Tab.1 Respondents' cognition of electronic certificates for lot release（n=67）

對電子證明的功能要求：結果見表2（選項可多選）。在現(xiàn)有國家藥監(jiān)局電子證明可實現(xiàn)的功能中，選擇快速即時送達、證照掃碼查詢服務、證照發(fā)放短信提醒3個功能的受訪者較多；選擇“其他”的受訪者表示，批簽發(fā)電子證明應便于在藥品追溯平臺上使用與維護。

表2 受訪者對批簽發(fā)電子證明的功能要求（n=67）Tab.2 Respondents' requirements for the function of electronic certificates for lot release（n=67）

取消批簽發(fā)紙質證明的影響因素：結果見表3（選項可多選）。一旦取消批簽發(fā)紙質證明，受訪者認為的風險因素主要包括“如何防止電子證照被人冒用”“辦事機構/商業(yè)伙伴等不接受電子證明”“電子證明內容有誤如何處理”，且選擇此3 個選項人數(shù)占比均超過70%。選擇“其他”的2 名受訪者補充說明“擔心系統(tǒng)出現(xiàn)故障而無法獲取證明或證明文件打不開”。

表3 受訪者認為的取消批簽發(fā)紙質證明的影響因素（n=67）Tab.3 Respondents'views on the factors affecting the cancellation of paper certificates for lot release（n=67）

其他：在正式施行批簽發(fā)電子證明后，仍有62.69%的受訪者選擇需要保留紙質證明，選擇不保留、不知道的分別有28.36%和8.96%，且同一家批簽發(fā)企業(yè)的不同受訪者對此的態(tài)度也不相同。47 家（82.46%）企業(yè)表示本單位設有專人保管批簽發(fā)證明，一般情況下均使用加蓋企業(yè)公章的批簽發(fā)證明復印件。另外，29 名（43.28%）受訪者對批簽發(fā)電子證明的推廣應用提出以下建議：希望盡快推行電子證明，做好法規(guī)支持，加強與疾病控制中心等使用部門的溝通，保障企業(yè)上下游認可批簽發(fā)電子證明，充分發(fā)揮電子證明的作用，盡快實現(xiàn)“免提交”，加強對企業(yè)的培訓指導等。

2.3 問題分析

業(yè)務人員認知不足、使用較少：調研結果顯示，批簽發(fā)企業(yè)業(yè)務人員普遍對電子證明的概念不熟悉，認知程度不夠（部分受訪者分不清紙質證照掃描件與電子證明文件的區(qū)別），使用過電子證明的受訪者占比不足30%，且基本以個人電子證明應用為主，涉企電子證照非常少。2016 年4 月，國家發(fā)展改革委員會等10部門聯(lián)合發(fā)布《推進“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》，方案中首次提出建立居民電子證照庫，實現(xiàn)群眾辦事“一號”申請。從國家層面來看，個人電子證明的推廣應用先于涉企電子證照。

企業(yè)態(tài)度積極但不完全放心：雖然批簽發(fā)企業(yè)對電子證明認知不足，但大部分仍對實施批簽發(fā)電子證明持積極態(tài)度，表示需要電子證明，但希望盡量與紙質證明版式保持一致。出于對電子證明的不了解，超過60%的受訪者希望紙質證明與電子證明并行發(fā)放。然而，根據(jù)前期經(jīng)驗，如照此操作，一方面，會導致企業(yè)使用電子證明的積極性下降，另一方面，現(xiàn)行工作機制下會增加制證人員的工作量，可能產(chǎn)生監(jiān)管風險。

最希望實現(xiàn)快速即時送達：按照法規(guī)要求，企業(yè)只有獲取批簽發(fā)證明后，才可銷售相關批次的生物制品。因此，近95%的受訪者期望批簽發(fā)電子證明具有快速及時送達功能。批簽發(fā)證明屬一次性證明，生命周期僅包括首次發(fā)放、糾錯、吊銷3個階段，企業(yè)作為電子證明的亮證方，對電子證明查看全生命周期的功能不夠關注，對手機端掃碼亮證需求不強烈。

存在多方面顧慮：批簽發(fā)企業(yè)業(yè)務人員對實施批簽發(fā)電子證明存在的顧慮主要體現(xiàn)在法律法規(guī)、辦事使用、證明信息糾錯、安全及系統(tǒng)操作等方面。超80%的批簽發(fā)企業(yè)設置專人管理批簽發(fā)紙質證明，且通常主要使用復印件。而電子證明具有虛擬性，其展示有賴于信息系統(tǒng)或指定客戶端，這與紙質證明有很大不同，因此，企業(yè)對其安全性、非授權使用等問題較關注。調研結果顯示，批簽發(fā)證明主要應用于銷售、流通、監(jiān)管查驗等方面，使用對象包括疫苗生產(chǎn)企業(yè)、疾控中心、醫(yī)療機構、藥品監(jiān)管部門等，既有政務服務體系內的機構，也有政務服務體系外的單位。

在“互聯(lián)網(wǎng)+ ”背景下，電子證明是創(chuàng)新政務服務模式，實現(xiàn)政務服務事項“網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦”的重要基礎支撐［8］。法規(guī)已為批簽發(fā)電子證明的實施提供了一定的法律支撐，2019年4月，《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》（國務院令第716 號）明確指出，電子證照與紙質證照具有同等法律效力［9］，2020 年12 月，《生物制品批簽發(fā)管理辦法》規(guī)定，批簽發(fā)電子證明與印制的批簽發(fā)證明具有同等法律效力，按照批簽發(fā)管理的生物制品在銷售時，應出具加蓋企業(yè)印章的該批產(chǎn)品的生物制品批簽發(fā)證明復印件或電子文件［7］。但從調研結果來看，企業(yè)對此的了解程度欠佳。對此，國家藥監(jiān)局應加快普及涉企電子證照知識，提升企業(yè)對電子證照的認知，加強部門協(xié)作及對企業(yè)的培訓指導，加大批簽發(fā)電子證明等電子證照的推廣應用。

3 批簽發(fā)電子證明實現(xiàn)路徑探索

3.1 統(tǒng)一制證服務，加強數(shù)據(jù)匯聚共享

結合國家要求、調研情況及批簽發(fā)業(yè)務系統(tǒng)現(xiàn)狀，國家藥監(jiān)局將批簽發(fā)證明作為證照實現(xiàn)電子化，結果通知書及第三方檢測報告（暫未列入證照清單）作為電子文件逐步實現(xiàn)。按照全國一體化政務服務平臺電子證照工作要求，電子證照納入國家電子證照管理標準體系，可實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門共享互用，而電子文件僅可實現(xiàn)防偽，不具備互聯(lián)互通條件。國家藥監(jiān)局信息中心及中檢院按照相關工作要求，從兩個方面統(tǒng)籌推進批簽發(fā)證明電子化工作。一是升級中檢院批簽發(fā)管理系統(tǒng)，使用該系統(tǒng)的中檢院及地方藥品檢驗機構的業(yè)務人員，可直接調用國家藥監(jiān)局電子證照服務制發(fā)批簽發(fā)電子證明；二是開發(fā)批簽發(fā)電子證明模塊，使用自建LIMS 的地方藥品檢驗機構需要改造本機構的LIMS，并在本地部署批簽發(fā)電子證明模塊，間接調用國家藥監(jiān)局電子證照服務制發(fā)批簽發(fā)電子證明。既實現(xiàn)了各批簽發(fā)機構簽發(fā)的電子證明數(shù)據(jù)同源、同步更新、統(tǒng)一入庫，保證了電子證明的準確性和實時性，又以批簽發(fā)電子證明為抓手，解決了批簽發(fā)結果數(shù)據(jù)實時更新不及時的問題，實現(xiàn)了地方藥品檢驗機構及時快速獲取批簽發(fā)申請表單，實時上傳抽樣量、檢驗狀態(tài)、批簽發(fā)公示數(shù)據(jù)等功能，加強了中檢院與地方藥品檢驗機構的數(shù)據(jù)匯聚與共享。批簽發(fā)電子證明的申請、制發(fā)、獲取的業(yè)務流程見圖1。

圖1 批簽發(fā)電子證明業(yè)務流程Fig.1 Workflow of processing of electronic certificates for lot release

3.2 更新版式，統(tǒng)一電子證明標準

參考企業(yè)調研反饋意見，按照批簽發(fā)電子證明與紙質證明盡量保持一致的原則，國家藥監(jiān)局按照國務院辦公廳關于電子證照標準的相關要求，編制了批簽發(fā)證明電子證照標準，規(guī)范了編碼信息、數(shù)據(jù)模型、版式要求、證照管理信息等。批簽發(fā)電子證明采用版式文件，左上角增設統(tǒng)一查詢二維碼，各數(shù)據(jù)項及對應內容大小位置均已固定，填充內容較多時，文字將相應縮小。部分字段如“規(guī)格”等內容過多時，具體內容將展示在電子證明底部“備注”欄。按照《藥品管理法》對藥品上市許可持有人的相關要求［10］，并根據(jù)企業(yè)對批簽發(fā)電子證明標準的反饋意見，增加“上市許可持有人（MAH）”內容，將“地址”修改為“生產(chǎn)企業(yè)地址”。按照國家電子證照元數(shù)據(jù)標準，同時明確批簽發(fā)電子證明的有效期同“產(chǎn)品有效期”。

3.3 先行試點，全面推進

先行選取北京、湖北、廣東、浙江4個地方藥品檢驗機構作為試點，先行改造并部署批簽發(fā)電子證明模塊。試點完成后，總結經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，優(yōu)化工作實施方案，再召開正式啟動會，全面推進批簽發(fā)電子證明工作。借鑒前期醫(yī)療器械電子注冊證的發(fā)放經(jīng)驗，為保證批簽發(fā)電子證明發(fā)放的及時性，切實利企便民，防范監(jiān)管風險，按照國家藥監(jiān)局統(tǒng)一部署，2022 年11 月1 日，各批簽發(fā)機構正式啟用批簽發(fā)電子證明，原則上不再發(fā)放紙質證明［11］。由于批簽發(fā)證明為一次性證照，暫不考慮存量證明電子化。

3.4 一端出證，統(tǒng)一即時送達

批簽發(fā)電子證明加蓋電子簽章后，同時為持證主體推送簽發(fā)成功短信，并通過國家藥監(jiān)局網(wǎng)上辦事大廳統(tǒng)一發(fā)放給企業(yè)［12］，企業(yè)可第一時間登錄獲取，無須等待郵寄。當藥品上市許可持有人為境外批簽發(fā)企業(yè)時，批簽發(fā)電子證明將推送至其國內指定的批簽發(fā)申報單位在網(wǎng)上辦事大廳的法人賬戶。企業(yè)可通過網(wǎng)上辦事大廳集中管理批簽發(fā)電子證明等電子證照，節(jié)省人工成本。

不同于傳統(tǒng)的紙質證照，電子證照文件作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”背景下產(chǎn)生的新生事物，更易于復制和網(wǎng)絡傳輸，更應妥善保管與安全使用［13-14］。為防止批簽發(fā)電子證明被非授權使用，需確保其原件不流出國家藥監(jiān)局電子證照庫，企業(yè)對經(jīng)辦人可進行電子證明授權，對不同的辦理事項可自行生成專用加注件［15］，指定辦理人和使用時間等。同時監(jiān)管系統(tǒng)內部共享互用的批簽發(fā)電子證明也使用“僅供藥品監(jiān)管業(yè)務專用”等特殊文字的加注件。

掃描批簽發(fā)電子證明左上角查詢二維碼，可查詢其在國家藥監(jiān)局電子證照庫中的實時狀態(tài)，防止因業(yè)務變化造成的證照照面信息與最新信息不一致。通過網(wǎng)上辦事大廳電子證照文件查驗服務模塊還能查詢電子證明文件真?zhèn)巍?/p>

3.5 完善異議處理機制

按照“誰簽發(fā)、誰負責”的原則，各批簽發(fā)機構對本機構簽發(fā)的批簽發(fā)電子證明進行異議處理，保證批簽發(fā)電子證明數(shù)據(jù)可靠、狀態(tài)及時更新。依托網(wǎng)上辦事大廳、各批簽發(fā)機構服務熱線等渠道，建立批簽發(fā)電子證明數(shù)據(jù)質量問題異議處理機制和更新校核工作流程，方便企業(yè)反饋證明數(shù)據(jù)問題，及時響應企業(yè)訴求。將糾錯、吊銷等業(yè)務作為批簽發(fā)電子證明生命周期中的一個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)線上閉環(huán)管理，相關業(yè)務變動記錄可通過掃碼查詢頁面對外展示，以此倒推業(yè)務不斷完善。

4 建議

作為批簽發(fā)對外辦事服務流程的最后一環(huán)，批簽發(fā)證明的電子化旨在切實利企便民，進一步推進業(yè)務流程數(shù)字化。在此，結合前文分析的批簽發(fā)電子證明應用現(xiàn)狀、現(xiàn)存問題、調研結果及探索的發(fā)展路徑，提出三點建議，以助力其未來進一步推廣。

提升數(shù)字素養(yǎng)，加大宣傳力度：監(jiān)管部門及批簽發(fā)企業(yè)要運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，提升數(shù)字素養(yǎng)和技能，加快數(shù)字化轉型［16］。批簽發(fā)證明告別紙質時代后，監(jiān)管部門尤其要加大對電子證明的宣傳力度，普及相關知識和國家政策，及時修訂具體辦事指南，指導企業(yè)積極安全地使用電子證明，加強與企業(yè)溝通，了解企業(yè)在使用中遇到的問題，不斷改進調整系統(tǒng)功能。

加強應用支撐，優(yōu)化證照服務：強化電子證照系統(tǒng)應用支撐能力，保障系統(tǒng)穩(wěn)定性，探索批簽發(fā)電子證明新的部署實現(xiàn)方式，解決跨網(wǎng)段造成的網(wǎng)絡問題，為批簽發(fā)機構提供更靈活的證照服務。

完善工作機制，加強部門協(xié)作：建立完善國家藥品監(jiān)管電子證照應急管理及內部協(xié)調工作機制，提升應急處置能力。加強與疾病控制中心、醫(yī)療機構等部門的協(xié)作，推動與疫苗追溯協(xié)同服務平臺聯(lián)動，將批簽發(fā)電子證明與疫苗信息關聯(lián)，隨疫苗出入庫單據(jù)一并流轉，充分發(fā)揮電子證明優(yōu)勢，企業(yè)無須上傳紙質證明掃描蓋章件，各省疾病控制相關部門可通過疫苗追溯協(xié)同服務平臺下載獲取批簽發(fā)電子證明文件，提高跨部門服務效能。同時持續(xù)探索批簽發(fā)電子證明在監(jiān)管檢查與協(xié)同監(jiān)管方面可進一步發(fā)揮的作用。