《民法典》實施背景下高校合同管理效能提升研究

陸茵 陳旭（高級會計師） 倪清（博士） 雅愛琴

（1安徽大學財務處 安徽合肥 230601 2合肥工業(yè)大學財務處 安徽合肥 230009）

一、序言

隨著市場經(jīng)濟體制的完善、財政管理改革的深入和高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校所處的經(jīng)濟環(huán)境日趨復雜，經(jīng)濟活動紛繁多樣，對高校治理能力提出了新要求。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《政府會計制度》頒布實施以來，合同管理在高校日常管理中日益受到重視。合同管理是實現(xiàn)高校資金使用與管理的重要途徑、方式和手段。通過強化合同管理流程，促進管理的科學化、法制化，盡可能地減輕合同違約給學校帶來的不良社會影響，同時也避免學校由此而遭受直接經(jīng)濟損失。

法治建設(shè)有利于推動教育現(xiàn)代化的高水平發(fā)展。高校要繼續(xù)依法辦學、依法教學、依法行政，最重要的是要用法治推動我國的改革和教育發(fā)展。2021年1月1日，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）正式實施，確立了高校法人地位，推動高校切實履行法人責任，特別是合同編的最新修訂，對改進合同管理體系、提升高校合同管理效能起著重要影響。

二、基于巡視整改報告的高校合同管理主要風險分析

中紀委國家監(jiān)委于2022年陸續(xù)公布了對清華、北大等31 所教育部直屬高校的常規(guī)巡視報告。通過梳理巡視整改報告，發(fā)現(xiàn)高校在合同管理上存在一些需要整改的問題。本文對存在的主要問題進行分類和整理，發(fā)現(xiàn)高校合同管理存在以下風險。

（一）合同簽訂不規(guī)范。

1.合同要件審核不嚴格。高校在簽訂合同的過程中，重點關(guān)注付款條件、金額等方面，但是存在對合同要件審核不嚴格、簽訂日期和法定代表人空白等現(xiàn)象。當發(fā)生法律糾紛需提供證據(jù)時，合同缺乏必要的支撐。

2.合同簽訂方缺乏必要的資質(zhì)審核。為了規(guī)范外協(xié)經(jīng)費的使用，必須對轉(zhuǎn)撥單位的資質(zhì)進行嚴格的審查，但部分高校對合同簽訂方缺少必要的資質(zhì)審查，尤其是對于科研外協(xié)合同，由于缺少必要的資質(zhì)審查，項目負責人往往以合作進行科學研究的名義，對科研經(jīng)費加以挪用，或者將科研經(jīng)費轉(zhuǎn)交給與項目組存在直接經(jīng)濟利益關(guān)系的個人或單位。

3.合同條款與招標文件不一致。有些高校的建筑安裝工程協(xié)議的個別規(guī)定與招投標文件有出入，如某高校大樓設(shè)計招標時內(nèi)容及報價包含室外總體設(shè)計，但在合同條款中并未體現(xiàn)，施工方也沒有進行室外總體設(shè)計。因此，某高校不得不重新對室外總體設(shè)計進行招標，給學校造成較大的經(jīng)濟損失。

（二）合同內(nèi)容約定不明確。

1.對貨物驗收條件約定不明確。采購合同關(guān)注的是合同金額、商品明細及支付條件，往往忽視貨物的交付要求、驗收條件。有些高校對于校內(nèi)采購項目的資產(chǎn)驗收，片面以項目負責人簽字確認貨物作為財務付款依據(jù)，造成貨物在驗收后出現(xiàn)質(zhì)量問題、難以售后維修等問題，出現(xiàn)合同糾紛、賠償難等現(xiàn)象。有些大學尚未對固定資產(chǎn)實施合理的分類管理，造成低值易耗品和通用設(shè)備驗收過于復雜，而大型儀器設(shè)備驗收又過于簡化，未建立驗收異常的處理規(guī)范。

2.化學實驗廢棄物等回收問題約定不明確。高校的化學實驗室，在進行科學研究時容易產(chǎn)生大量的化學污染物，倘若不妥善處理直接向周圍環(huán)境排放，將不同程度地危害人們的身體健康和環(huán)境安全。為規(guī)范化學實驗廢棄物的回收問題，國家環(huán)?？偩株懤m(xù)下發(fā)了相關(guān)文件，但由于環(huán)境意識薄弱，很多實驗者尚未真正意識到其各種弊端。高校在與賣方簽訂合同時，一般對產(chǎn)生的化學廢棄物回收方式?jīng)]有明確約定。在合同履約結(jié)束后，廢物處理由于沒有預算，直接導致實驗室缺乏處理資金，實行分散式臨時存儲、管理和處置實驗廢棄物。這種非統(tǒng)一式管理無法達到分類存儲、管理的標準，容易產(chǎn)生火災和污染環(huán)境的事故。

3.知識產(chǎn)權(quán)的歸屬和收益分配易產(chǎn)生分歧。隨著科技的進步和高校研究水平的提高，知識產(chǎn)權(quán)成為各方爭奪的焦點。某些個人、企業(yè)、甚至其他高?？赡軙ㄟ^盜竊、抄襲、篡改等手段侵犯高校的知識產(chǎn)權(quán)。這種情況對高校的創(chuàng)新研究造成了沖擊。一些高校在合同簽訂時對知識產(chǎn)權(quán)成果如何分配的問題尚未約定或者約定不明，容易造成知識產(chǎn)權(quán)損失。校企合作實踐中，由于雙方對于技術(shù)合同的法律性質(zhì)定位不準，相關(guān)條款的約定不清晰，合同條款履行不全面等問題，高?？萍汲晒D(zhuǎn)化存在潛在風險。

（三）未嚴格按合同條款執(zhí)行。

1.未按合同約定支付價款。部分高校在合同管理時，尤其是工程合同，存在超進度或多付合同價款的情況，容易造成多支付的合同款項難以收回的情況。工程合同和政府采購合同，一般對工程質(zhì)量或產(chǎn)品質(zhì)量保證有相關(guān)的約定，并規(guī)定質(zhì)保期限和扣留或收取一定比例的合同價款作為質(zhì)量保證金。而在實際付款時，存在忽略質(zhì)保條件，未扣留或收取質(zhì)保金就全額支付合同價款等現(xiàn)狀。還存在合同已過有效期限，相關(guān)價款還尚未支付完成的情況。

2.未按合同約定對施工方進行處罰。存在施工方延誤工期的情況，但未按合同約定對施工方進行處罰，或者存在對已做出處罰決定沒有執(zhí)行的情況。

3.未按合同約定收取價款。有些高校向校外單位出租房屋時，未按房屋租賃合同及時催繳經(jīng)營用房出租收入，造成國有資產(chǎn)出租出借收入應繳未繳，造成直接經(jīng)濟損失。另外，政府采購合同中一般約定對方交付履約金或履約保函后合同生效，但是有些高校在執(zhí)行時，存在由于忽視履約金的收取條款而沒有收取履約金，僅按付款條件支付價款的情況。當對方單位出現(xiàn)違約需要扣除履約金時無法扣除的情況。

三、高校合同風險形成的原因

高校存在合同管理法規(guī)風險意識不強、履約不規(guī)范、糾紛難解決等現(xiàn)象，使高校遭受經(jīng)濟損失的同時，影響到正常教學科研活動的健康、可持續(xù)展開。合同簽訂的不規(guī)范僅是導致法律和財務風險的表面原因，其之所以在合同履行中發(fā)生，是合同管理缺失的深層次原因。

（一）合同管理者法律和風險意識不強。高校不夠重視對管理人員職業(yè)道德教育和法律風險意識的培養(yǎng)，不少高校合同管理人員較少參加合同法律法規(guī)層面的知識培訓,缺少與同行在合同法律法規(guī)和訴訟爭端方面的交流學習，導致管理人員對合同管理不夠重視，法律風險淡薄，認為合同管理只是例行審查，這就導致合同訂立、履約、備案等各方面存在問題。

（二）合同歸口管理部門權(quán)責不明確。盡管許多高等學校都陸續(xù)推出了合同方面的管理規(guī)定，但是并未在實際工作中明確歸口管理部門。通常情況下是采購中心負責高校多數(shù)合同的招標、審查和簽訂，而法規(guī)處負責合同規(guī)定的合法性審查。合約履行主要是由業(yè)務部門執(zhí)行，財務部門負責完成合同付款環(huán)節(jié)。但是并未確定具體合同管理部門，出現(xiàn)了各部門互相推諉扯皮的現(xiàn)象。有些高校即使有歸口管理部門也并未對合同全過程實行有效監(jiān)督，也沒有實行責任到人的制度，導致有關(guān)人員利用職務便利，在合同簽訂中謀取不當或非法利益，導致學校蒙受經(jīng)濟損失。

（三）信息化管理程度不高?！督逃恐睂俑咝＝?jīng)濟活動內(nèi)部控制指南》中規(guī)定：“高校應完備、改善合同信息管理信息系統(tǒng)，增強對合同執(zhí)行情況的把控力度”。張江濤、李立本（2022）認為在高校信息化建設(shè)過程中，“各掃門前雪”的思想造成高等院校內(nèi)部各部門之間、各系統(tǒng)之間存在壁壘，功能無法兼容，很大程度上存在“信息孤島”現(xiàn)象。

高校教務處、科技處、國資處、采購中心、財務部等各個部門都有獨立的業(yè)務管理系統(tǒng)，部門職責范圍內(nèi)的工作和跨部門、跨業(yè)務的業(yè)務辦理流程尚未形成，財務管理整體水平不高。目前，已有合同管理信息系統(tǒng)的高校并不多，很多高校還停留在人工審核、執(zhí)行、歸檔和保管合同階段，通常需要大量的人力和物力。即使有些高校已經(jīng)實現(xiàn)了利用信息化手段進行合同管理，跨部門、跨業(yè)務多方協(xié)作的數(shù)據(jù)和信息也沒能鏈接和共享，無法實現(xiàn)對合同的執(zhí)行進度的事實把控。

四、《民法典》的實施有利于高校合同管理的規(guī)范化

（一）有利于規(guī)范合同簽訂過程?！睹穹ǖ洹返?90 條規(guī)定：“當事人以合同書的方式訂立合同的，應當自當事人全部簽字、蓋章或者按手印時合同訂立?！备咝攲彶楹贤P(guān)注簽訂日期、法定代表人等要件是否存在空白情況，對簽訂日期等合同要件空白情況加以規(guī)范。

《民法典》第500條規(guī)定：“與訂立合同有關(guān)的重要事實故意隱瞞或者提供虛假信息，致使對方在訂立合同過程中遭受損失的，當事人應當承擔賠償責任”。高校在簽署合同時，應嚴格審查對方單位的資質(zhì)，特別是科研外協(xié)合同，審查對方單位是否在簽訂合同時故意隱瞞與項目負責人、項目組成員的關(guān)聯(lián)關(guān)系，是否存在故意隱瞞與項目負責人、項目組成員的直接經(jīng)濟利益關(guān)系。

《民法典》第644 條規(guī)定：“招投標買賣雙方的權(quán)利、義務以及相關(guān)程序，按照相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定來進行?！薄吨腥A人民共和國招標投標法》規(guī)定：“招標人和中標人訂立書面合同，應當依據(jù)招標文件與中標人的投標文件約定。簽訂合同的雙方不得再進行其他與合同實質(zhì)內(nèi)容相背離的約定”。高校在招標后與相關(guān)單位簽署合同時，應嚴格按照招標文件訂立合同，審查招標文件中的內(nèi)容是否在合同條款中予以完整體現(xiàn)，不得對招標文件的部分內(nèi)容進行剝離，再另行招投標與其他單位簽訂合同。

（二）有利于明確合同內(nèi)容?！睹穹ǖ洹返?07 條規(guī)定：“賣方按照合同約定將貨物送達買方指定的地點并交付給承運人后，貨物滅失、毀損的風險，由買方負責。未約定指定地點或未明確約定地點，需要發(fā)貨的，賣家將物品轉(zhuǎn)讓給第一承運人后，物品丟失或毀壞的風險由買家承擔”。為了減少法律風險，高校應在簽訂采購合同時，與對方單位確定商品驗收的具體條件，包括產(chǎn)品的交貨地點、具體要求、驗收流程和殘缺商品處理方法等，確定購銷雙方的責任和風險，防止不必要的糾紛。

《民法典》第625條規(guī)定賣方負有自行或者委托第三方對標的物予以回收的法律責任，合同雙方當事人可以在合同中約定在使用期限結(jié)束后標的物的回收方式方法。以往的研究主要強調(diào)建立危險廢棄物中轉(zhuǎn)站、對廢棄物進行分類統(tǒng)一管理，制定廢棄物管理制度，加強有關(guān)監(jiān)督管理。本文從《民法典》法規(guī)出發(fā)，為解決廢棄物污染環(huán)境提出了另一種解決方法，這意味著，對于此類商品，大學可以與賣家協(xié)商在不同的具體情況下回收化學廢物的方法，防止實驗室自行處理造成的不良后果，同時可以節(jié)約資金，減少專門回收廢棄物的資金投入。

技術(shù)合同不同于買賣合同，其內(nèi)容不僅要涵蓋通用條款，還應突出知識產(chǎn)權(quán)等特有內(nèi)容。《民法典》第845條規(guī)定了技術(shù)合同應約定對相關(guān)技術(shù)信息資料的保密條款，產(chǎn)生專利等知識產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)和收益的分配辦法，驗收條件及方式方法，技術(shù)名稱和術(shù)語的說明。相關(guān)技術(shù)的基本信息、項目任務書、實現(xiàn)方法、評估報告、技術(shù)標準、具體規(guī)范原始設(shè)計、工藝材料等，也可按約定納入合同約定。專利合同載明發(fā)明專利名稱、申請人和所有人、申請時間、專利號和有效期。當發(fā)生技術(shù)性知識產(chǎn)權(quán)交易違約行為時，需要充分使用法律中的爭議解決規(guī)則，保護本身的合法權(quán)利。高校應當在技術(shù)合同中明確專利權(quán)、著作權(quán)、技術(shù)成果等各類知識產(chǎn)權(quán)的歸屬及收益的分配方法，技術(shù)成果的驗收標準和方法。這些既是技術(shù)合同實踐中容易引發(fā)糾紛的內(nèi)容，也是對合同雙方利益進行分割的最主要環(huán)節(jié)之一。

（三）有利于規(guī)范合同執(zhí)行?！睹穹ǖ洹返?77條和第584條規(guī)定：“當事人一方不履行合同義務或者不按照約定履行合同義務，應當承擔繼續(xù)履行違約責任，采取補救措施或者賠償損失?！睂τ诤贤鞣讲宦男泻贤熑蔚男袨?，各自應承擔其違約責任。給另一方造成損失的，應當賠償損失，且賠償金額不得超過因違約行為造成損害的金額。”第585條規(guī)定：“當事人可以約定，一方違約時，應當向另一方支付一定數(shù)額的違約金，也可以按照違約情形約定計算違約損失數(shù)額的賠償方式。”巡視中發(fā)現(xiàn)部分高校存在未嚴格按合同約定支付價款，未按合同條款收取房屋租金、在對方單位違約情況下未按合同約定收取違約金等情況，都是不重視合同履行的體現(xiàn)?！睹穹ǖ洹窂姆ɡ砩?，強調(diào)了合同履行的重要性，并對不履行合同責任作了明確的規(guī)定。為減少不必要的違約、承擔有關(guān)責任，高校應提升對合同執(zhí)行過程的監(jiān)督審查，嚴格合同條款收取、支付價款、杜絕存在超前、多付合同價款或不及時收取款項、未收取違約金等現(xiàn)象的出現(xiàn)，從訂立合同、履行合同到變更合同，實行全過程管理。

五、提升高校合同管理效能的對策和建議

（一）加強對合同管理人員職業(yè)能力的培訓。合同管理人員的職業(yè)能力是影響效能提升的主要因素之一，因此，加強管理人員的職業(yè)能力培訓，培養(yǎng)積極的工作態(tài)度、風險和法律意識，提高合同簽訂、管理、保管等的把控能力，從而不斷提升合同管理的質(zhì)量水平，進而有利于全面提升高校管理水平。具體來說，一方面應提高管理人員法律意識和風險意識。通過加強職業(yè)道德培訓，樹立監(jiān)督紀律、勤勉廉潔的工作理念等方式方法，提高契約人的法律意識，提高契約人的風險意識。特別是加強法務工作隊伍建設(shè)，完善學校法律風險防控體系，強化對學校及所屬機構(gòu)對外簽署合同的法律審查，健全合同管理制度。另一方面，提高管理人員的專業(yè)素養(yǎng)。通過組織定期職業(yè)能力培訓學習，參加國內(nèi)高校業(yè)務交流會，赴兄弟院校交流學習，邀請行業(yè)專家來學校指導或通過事業(yè)單位招聘，校內(nèi)崗位競聘上崗等方式提升管理隊伍，提升合同管理者的職業(yè)能力。

（二）完善合同管理制度設(shè)計。合同管理制度，是一種具有約束力的制度，其有效性依賴于實施效果。雖然許多高校出臺了合同管理辦法，但是對于不同類型合同的歸口管理部門并未加以明確。在實際工作中，出現(xiàn)了各部門互相推諉扯皮的現(xiàn)象。首先，要加強合同管理制度的標準化設(shè)計。高等學校應當按照《民法典》《招標投標法》等法律法規(guī)的要求，結(jié)合本校的實際情況，對所簽訂的合同進行適當?shù)募s定。按合同類型的不同進行梳理，審議是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，是否能合法保護學校的經(jīng)濟利益。將常用合同文本格式化、標準化、規(guī)范化管理。其次，應明確合同管理崗位職責。高校應結(jié)合本校實際，從制度設(shè)計上，明確合同管理不同崗位職責，目的是確定合同管理的主辦、協(xié)辦部門和合同管理者的職責權(quán)限，建立明確的權(quán)責利關(guān)系，督促有關(guān)部門依據(jù)職責內(nèi)容履行管理的職責，避免各部門之間相互推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）完善合同管理系統(tǒng)。對于合同管理，高校要加強事前把關(guān)，不斷改進合同支付流程的查察制度，建立牽制機制，建立健全合同管理系統(tǒng)。在采購合同準備、訂立、履行及履行后的全過程中引入財務管理進行精細化管理，實施有效控制。在合同審查過程中，應改變原有的由業(yè)務部門發(fā)起、管理部門審批、財務支付的單線條程序，建立合同業(yè)務部門、法務部門、管理部門和財務部門多方聯(lián)動的流程化審查和信息反饋制度，充分發(fā)揮合同內(nèi)部管理不相容崗位的互相牽制和監(jiān)督作用。本文構(gòu)建了合同管理流程圖，如圖1所示。

圖1 合同管理流程圖

（四）建立合同管理數(shù)據(jù)共享平臺。為加強合同管理，高?？梢岳秒娔X信息技術(shù)定期整理合同進展情況，建立合同管理數(shù)據(jù)共享平臺，建立的合同管理系統(tǒng)與財務系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、審批系統(tǒng)協(xié)同作用，規(guī)范合同管理過程，并將數(shù)據(jù)共享至合同檔案，最后上傳至合同風險控制系統(tǒng)，使合同從協(xié)商、查察、締結(jié)、執(zhí)行到歸檔、保管各個環(huán)節(jié)都合規(guī)、合法。提高合同的信息化管理水平，動態(tài)監(jiān)測合同的履行過程，做到對問題的實時跟蹤，進而在第一時間解決問題，從而提高整體管理的質(zhì)和量。