基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為的法律規(guī)制

劉順坤

1.青島科技大學(xué)，山東 青島 266061；2.西疇縣應(yīng)急管理局，云南 文山 663500

一、我國基層自治組織突發(fā)事件中應(yīng)急行為法律規(guī)制現(xiàn)狀及存在問題

（一）立法現(xiàn)狀

從我國基層組織法角度分析，根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《居委會(huì)組織法》）、《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村委會(huì)組織法》）的相關(guān)規(guī)定：“基層群眾性自治組織是依照有關(guān)法律規(guī)定，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會(huì)組織”。其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系大致可歸納為兩種：一是“協(xié)助”關(guān)系。根據(jù)《居委會(huì)組織法》第二條第三款、第三條和《村委會(huì)組織法》第二條第二款、第五條第二款等條文之規(guī)定，基層自治組織具有行政應(yīng)急行為協(xié)助責(zé)任，例如像基層治安、民間糾紛調(diào)解等，但就如何協(xié)助并未明確。二是“被指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督”關(guān)系，根據(jù)《居委會(huì)組織法》第二條第二款和《村委會(huì)組織法》第五條第一款、第十七條第二款等條文之規(guī)定，基層自治組織在開展自我管理、教育、服務(wù)的基層治理事務(wù)中，行政機(jī)關(guān)有權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督。

從我國突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)法律角度分析，我國突發(fā)事件應(yīng)對法律體系以2007 年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）的頒布為開端，《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）等單行法為補(bǔ)充?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第二十一條、第二十九條第二款、第三十八條第二款、第五十七條，《安全生產(chǎn)法》第七十五條和《傳染病防治法》第九條第二款等條款，規(guī)定了基層自治組織具有突發(fā)事件矛盾糾紛調(diào)解、應(yīng)急知識(shí)宣傳演練、突發(fā)事件報(bào)告、配合政府采取應(yīng)急處置措施和參與應(yīng)急救援工作等職責(zé)義務(wù)。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀

近年來，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等各類突發(fā)事件齊頭并進(jìn)，基層自治組織在應(yīng)對諸多突發(fā)事件時(shí)實(shí)施了大量應(yīng)急行為，且大多成效顯著，例如：2002 年突發(fā)“非典”期間，部分社區(qū)對小區(qū)進(jìn)行“封閉”管理，限制人員進(jìn)出，這些“硬核”行為措施在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，切實(shí)起到了積極有效的作用。而且在地震、洪澇等突發(fā)自然災(zāi)害中，基層自治組織自發(fā)的應(yīng)急救援、接納捐助、收集物資等行為，也為災(zāi)害處置提供了極大的幫助。但是，也有部分應(yīng)急措施不盡如人意。例如進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件管控時(shí)個(gè)別地方強(qiáng)行“斷路”，導(dǎo)致基礎(chǔ)病患者得不到及時(shí)有效治療；一些地方采取了封閉單元樓層的方式進(jìn)行管控，導(dǎo)致消防車不能及時(shí)進(jìn)入耽誤救援時(shí)機(jī)造成人員傷亡等，這些應(yīng)急行為明顯過限，甚至違反了法律規(guī)定。

故從立法和實(shí)踐現(xiàn)狀來看，無論是出于積極實(shí)踐效果的追求，還是出于過限行為的規(guī)范約束，都應(yīng)當(dāng)明確基層自治組織在突發(fā)事件中的主體地位，對其應(yīng)急行為進(jìn)行進(jìn)一步法律規(guī)制優(yōu)化，以確保基層突發(fā)事件應(yīng)對工作在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)。

二、基層自治組織突發(fā)事件中應(yīng)急行為法律規(guī)制的必要性

（一）保障合法權(quán)益

一方面，是保護(hù)行為主體合法權(quán)益。正如前文所述，在沒有法律支撐的情況下，基層自治組織的應(yīng)急行為就會(huì)缺乏理論指導(dǎo)和法律保障，其出于保護(hù)第三人或公眾權(quán)益而采取的措施和行為，就有可能成為“法律打擊的對象”；另一方面，在沒有法律依據(jù)的情況下采取的應(yīng)急行為沒有邊界約束和可預(yù)見性，很容易導(dǎo)致侵害的法益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了所要保護(hù)法益的范圍和限度，甚至成為侵權(quán)行為，嚴(yán)重?fù)p害第三人的合法權(quán)益。

（二）提高基層突發(fā)事件應(yīng)急處置效率

突發(fā)事件應(yīng)對，快速響應(yīng)至關(guān)重要。基層自治組織第一時(shí)間進(jìn)行信息上報(bào)和應(yīng)急處置是整個(gè)突發(fā)事件應(yīng)急處置是否有效的關(guān)鍵，但基層自治組織在自發(fā)采取應(yīng)急處置措施時(shí)由于當(dāng)下缺乏法律支撐難免畏首畏尾。加之傳播速度快、自由度高的短視頻等新興社交媒體出現(xiàn)，使得突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情控制難度增大。導(dǎo)致基層自治組織應(yīng)急行為不但要考慮是否違反法律規(guī)定，還要顧慮是否會(huì)被“網(wǎng)暴”。

（三）健全應(yīng)急管理體制

提升基層自治組織的突發(fā)事件應(yīng)對能力有助于打通我國基層應(yīng)急管理的“最后一公里”。而提升基層應(yīng)急管理能力水平的最有效的途徑就是應(yīng)急管理法治化，因?yàn)榉ㄖ巫鳛閲抑卫砗蜕鐣?huì)治理的根本方式，不僅對常規(guī)狀態(tài)下的國家和社會(huì)治理具有重要意義，對緊急情況下應(yīng)對重大突發(fā)公共事件同樣具有重大意義。［1］基于基層自治組織在整個(gè)突發(fā)事件應(yīng)急處置中的重要作用，將基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為進(jìn)行必要的規(guī)制優(yōu)化，有助于將其納入法治建設(shè)軌道，這對于扭轉(zhuǎn)和解決在災(zāi)害和突發(fā)事件中政府大包大攬局面，完善我國應(yīng)急管理體系，依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件，逐步構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)以村（社區(qū)）和村（居）民“自救互救為主，公救為輔，全民參與”的應(yīng)急管理新格局具有重要意義。［2］

三、基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為的“行政應(yīng)急性”論述

“行政應(yīng)急性”主要體現(xiàn)在行政法上的“行政應(yīng)急性原則”中，其判定標(biāo)準(zhǔn)與“行政應(yīng)急性原則”實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的。即行政應(yīng)急行為既能高效應(yīng)對處置突發(fā)事件，也應(yīng)最大限度保障人權(quán)。基于行政應(yīng)急性的兩個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)，筆者將行政應(yīng)急性分解為公益性、效率性、比例性三個(gè)基本屬性，旨在通過多個(gè)子維度分析基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為具有“行政應(yīng)急性”。

（一）基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為的“公益性”體現(xiàn)

根據(jù)《村委會(huì)組織法》第二條之規(guī)定，由村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛等?；鶎幼灾谓M織的法定職能定位便具有公益性。而具體到其在突發(fā)事件中的應(yīng)急行為時(shí)，公益屬性依然需要得以體現(xiàn)：一是基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為不以營利為目的，基層自治組織在處置突發(fā)事件時(shí)完全是出于職責(zé)履行和基層自治，甚至是出于情感付出；二是基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為是為了保護(hù)公共利益，例如洪災(zāi)中他人物資的緊急借用，其借用目的是保護(hù)包括所有人在內(nèi)的非特定第三人生命健康或財(cái)產(chǎn)安全，即公共利益。

（二）基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為的“效率性”體現(xiàn)

“效率”一詞在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是指在單位時(shí)間里的工作量，突發(fā)事件應(yīng)急行為的效率則體現(xiàn)在最短的時(shí)間內(nèi)采取有效措施，花費(fèi)最少的人力和物力，以達(dá)到突發(fā)事件有效的控制。而基層自治組織在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，往往遵循此特性。例如在應(yīng)急措施的采取上一般不遵循層層報(bào)告批準(zhǔn)的程序，這既是突發(fā)事件的突發(fā)性和不確定性所決定的，也是《突發(fā)事件應(yīng)對法》賦予的特別權(quán)利，如第七條第二款關(guān)于突發(fā)事件信息“越級上報(bào)”的規(guī)定，就是對應(yīng)急行為給予簡易程序處理，以提高應(yīng)對處置的效率。

（三）基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為的“比例性”體現(xiàn)

比例性是行政法中“比例原則”的集中體現(xiàn)，在行政法學(xué)通說上，比例性包括了必要性、適當(dāng)性和均衡性［3］。其中，必要性要求采取對行政相對人構(gòu)成最小侵害的措施，在基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)對中，由于基層資源的有限性，單人床雙人用、雙人救災(zāi)帳篷多人用的情形普遍存在，這一特性在基層“被迫”體現(xiàn)。適當(dāng)性強(qiáng)調(diào)應(yīng)急措施不可過度侵害相對人利益，這一特性與必要性相聯(lián)系，在沒有多余資源可供選擇的情況下，基層應(yīng)急措施不得不講求效果最大化，同時(shí)基于“鄰居相似現(xiàn)象”，相似的文化背景下，人們對情感的表達(dá)和認(rèn)知是相近的［4］。基層自治組織往往以“自己”的角度將應(yīng)急措施損害降到最小。而平衡性就是手段與目的相當(dāng)，要求保護(hù)的利益要大于等于損害利益，最典型的如基層火災(zāi)處置措施中的“以火攻火法”，主動(dòng)點(diǎn)燃燒毀的森林面積一定是小于過火面積的。

四、基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為法律規(guī)制優(yōu)化路徑

綜上所述，基層自治組織在突發(fā)事件中的應(yīng)急行為從主觀動(dòng)機(jī)、行為過程和實(shí)際效果來看，都充分體現(xiàn)行為的公益性、效率性和比例性，也即行政應(yīng)急性。筆者認(rèn)為可借鑒行政應(yīng)急行為的規(guī)制方法對基層自治組織應(yīng)急行為法律規(guī)制優(yōu)化路徑。

（一）在立法上構(gòu)建以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為主的基層自治組織應(yīng)急行為規(guī)范體系

想要基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為實(shí)施不再“擔(dān)驚受怕”，要先實(shí)現(xiàn)行為后果的可預(yù)見性，即法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，我國當(dāng)下已經(jīng)構(gòu)建起了以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為主的應(yīng)急管理法律體系，為了保證法律政策的穩(wěn)定性，依托現(xiàn)行法律加以補(bǔ)充明確是最佳優(yōu)化路徑。一方面，明確基層自治組織作為突發(fā)事件應(yīng)急行為的主體合法地位。例如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條第二、三款中加入基層自治組織在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)應(yīng)當(dāng)履行的信息上報(bào)、前期應(yīng)急處置和救援配合等職責(zé)，在第十一條第二款中列明“基層自治組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”等，從而構(gòu)建起“縣＋鄉(xiāng)＋村”的三級突發(fā)事件應(yīng)對責(zé)任鏈條；另一方面，明晰基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為實(shí)施范圍。例如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條明確基層自治組織為了應(yīng)對突發(fā)事件可以征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)；在第十七條第三款中明確基層自治組織可以結(jié)合村（社區(qū)）實(shí)際情況制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案并組織實(shí)施等。以法律規(guī)范破解當(dāng)下基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為“無法可依”的窘境。

（二）在行為的實(shí)施階段進(jìn)行程序性約束，實(shí)現(xiàn)行為的過程性控制

正如前文所述，應(yīng)急行為追求效率的同時(shí)還要遵循“比例原則”。此時(shí)，兼具效率與正當(dāng)性的特別程序成為一種有效的應(yīng)急行為約束機(jī)制。所謂特別行政程序是指因突發(fā)事件緊急情況發(fā)生后，根據(jù)行政應(yīng)急原則執(zhí)行的緊急程序［5］。具體指基層自治組織的應(yīng)急行為可根據(jù)現(xiàn)實(shí)緊急情況靈活采取步驟、方式、順序或者時(shí)間。對于其緊急程序的規(guī)范，筆者認(rèn)為，我國未來要出臺(tái)的行政程序法應(yīng)當(dāng)有所回應(yīng)。一是明確緊急程序啟動(dòng)的條件，具體依據(jù)可根據(jù)突發(fā)事件的等級來確定；二是規(guī)定告知義務(wù)，即基層自治組織在采取緊急應(yīng)急措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)對與權(quán)益侵害具有直接利害關(guān)系的人說明應(yīng)急行為的理由和基本的法律依據(jù)；三是建立過程記錄制度，包括緊急程序啟動(dòng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、相對人意見等，目的是建立必要性證據(jù)體系，更好地保障行為人和相對人的合法權(quán)利。

（三）在行為結(jié)束后進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)保障，實(shí)現(xiàn)行為的補(bǔ)救性控制

應(yīng)急行為本身作為“合法侵權(quán)”行為，如何有效彌補(bǔ)行為相對人的損失一直是研究討論的重點(diǎn)。當(dāng)下，理論上和實(shí)踐中主要采取賠償和補(bǔ)償相結(jié)合的救濟(jì)方式，而對司法救濟(jì)途徑尚未達(dá)成共識(shí)，主流觀點(diǎn)傾向于應(yīng)急行為可以進(jìn)行司法審查，認(rèn)為“對行政緊急措施的司法審查應(yīng)該成為對公民權(quán)利的最后救濟(jì)和保障”。［6］筆者認(rèn)為，無論是賠償補(bǔ)償還是司法救濟(jì)對于基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為事后補(bǔ)救均有適用價(jià)值，一方面，可以建立基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為行政補(bǔ)償和國家賠償機(jī)制，在各種類法律規(guī)范中對賠償制度進(jìn)行確認(rèn)。同時(shí)，建議適時(shí)對《中華人民共和國國家賠償法》進(jìn)行修改，合理確認(rèn)行政應(yīng)急違法、劃定賠償數(shù)額以及追責(zé)機(jī)制。另一方面，明確基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為的可訴性，作為賠償補(bǔ)償救濟(jì)途徑的補(bǔ)充，因?yàn)閭€(gè)案訴訟的司法救濟(jì)是普通群眾維權(quán)最有力的方式。除此之外，必要的事后損害控制也是行為的補(bǔ)救性控制的重要方式。一是歸還原物。可借鑒《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等法律中關(guān)于及時(shí)歸還的相關(guān)規(guī)定，在單行法律或地方政府規(guī)范性文件中明確基層自治組織及時(shí)歸還原物的義務(wù)，以最大限度減少行為相對人的損失；二是補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)?；鶎幼灾谓M織在突發(fā)緊急情況下采取應(yīng)急措施而沒有辦理相關(guān)手續(xù)的，應(yīng)在突發(fā)事件結(jié)束后依法及時(shí)向有關(guān)部門和行為相對人補(bǔ)齊手續(xù)，充分保障行為相對人的救濟(jì)權(quán)利。

五、結(jié)論

本文通過對基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為“行政應(yīng)急性”進(jìn)行分析，提出了借鑒行政應(yīng)急行為的規(guī)制方法，將基層自治組織應(yīng)急行為進(jìn)行事前內(nèi)容法定、事中程序約束、事后補(bǔ)救保障的法律規(guī)制優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)基層自治組織突發(fā)事件應(yīng)急行為的全過程規(guī)范。當(dāng)然，借鑒行政應(yīng)急行為的規(guī)制方法來規(guī)制非行政主體應(yīng)急行為難免有許多“不適”，需要更多學(xué)者集思廣益進(jìn)一步優(yōu)化，唯其如此，才能真正實(shí)現(xiàn)基層突發(fā)事件應(yīng)對的“效率”和“正義”。