從法律角度略談管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估

毛 磊

河南薈智源策律師事務(wù)所，河南 鄭州 450000

天然氣行業(yè)關(guān)系著社會(huì)公眾利益和公共安全，屬于公用事業(yè)，我國(guó)目前采取當(dāng)?shù)卣谟杼卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，將一定區(qū)域內(nèi)管道燃?xì)獾慕ㄔO(shè)運(yùn)營(yíng)權(quán)授予給企業(yè)，并向其頒發(fā)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證，燃?xì)庑袠I(yè)主管部門行使監(jiān)督管理職能。特許經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估作為行業(yè)主管部門行使監(jiān)督管理權(quán)的一種方式，發(fā)揮著重要的作用。

一、中期評(píng)估產(chǎn)生的背景

對(duì)于“特許經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估”這一概念首次是在2004 年5 月由原建設(shè)部發(fā)布的部門規(guī)章《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定的①該辦法第二十一條規(guī)定：“在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的過程中，主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行中期評(píng)估；評(píng)估周期一般不得低于兩年，特殊情況下可以實(shí)施年度評(píng)估?！?，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須接受主管部門的中期評(píng)估工作，在原建設(shè)部2005 年9 月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》②該文件第二條第三項(xiàng)規(guī)定：“要加強(qiáng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的評(píng)估工作，建立定期評(píng)估機(jī)制。對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問題，要提出整改意見并監(jiān)督企業(yè)限期整改?！敝杏謴?qiáng)調(diào)了該項(xiàng)工作的重要性和工作要求。2015 年6 月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部委發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，其中第四十三條③該條款規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。該條雖然沒有直接規(guī)定要求中期評(píng)估，也能反映出特許經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的必要性。提出對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行定期監(jiān)管。

但是，除了江蘇省、湖南省等省份制定了特許經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估辦法，其他省份均沒有制定中期評(píng)估細(xì)則，截至2022 年底全國(guó)范圍內(nèi)開展特許經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估的城市仍然不多，造成政府部門對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)監(jiān)管相對(duì)寬松，令我國(guó)城鎮(zhèn)管道燃?xì)庑袠I(yè)處于粗放型發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式。

二、評(píng)估的主要內(nèi)容與法規(guī)依據(jù)

按照目前多地省市制定的中期評(píng)估細(xì)則以及筆者參與的多個(gè)中期評(píng)估項(xiàng)目來看，中期評(píng)估主要是評(píng)價(jià)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)行為，評(píng)估其行為是否符合國(guó)家的法律規(guī)定、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)范以及《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的規(guī)定或約定。筆者從以下幾個(gè)方面舉例說明評(píng)估的內(nèi)容與法規(guī)依據(jù)。

（一）燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展和投資能否滿足城市功能需求及協(xié)議要求

該部分的評(píng)估依據(jù)主要包括當(dāng)?shù)卣贫ǖ某鞘锌傮w規(guī)劃、燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃以及《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。截至2022 年底，仍存在部分縣市未制定燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃或者專項(xiàng)規(guī)劃未經(jīng)過評(píng)審、政府審批等程序的情形，進(jìn)而導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)發(fā)展不平衡，一個(gè)地市出現(xiàn)多個(gè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)供氣，造成重復(fù)投資、投資失衡。特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)分別投資建設(shè)各自的門站與高壓（次高壓）管線，中壓管線交叉、并行，當(dāng)出現(xiàn)氣價(jià)倒掛，工民用氣比失衡時(shí)，民用戶占比較大的企業(yè)出現(xiàn)虧損在所難免。

（二）設(shè)施的建設(shè)與改造是否依據(jù)法規(guī)及按協(xié)議要求履行

該部分的評(píng)估依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)建筑法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則》《建筑工程施工許可管理辦法》《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》《城鎮(zhèn)燃?xì)廨斉涔こ淌┕ぜ膀?yàn)收規(guī)范》《壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》等法律法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。舉例來說，雖然《城鎮(zhèn)燃?xì)廨斉涔こ淌┕ぜ膀?yàn)收規(guī)范》對(duì)燃?xì)夤艿莉?yàn)收做出了詳細(xì)規(guī)定①該條款規(guī)定：“管道安裝完畢后應(yīng)依次進(jìn)行管道吹掃、強(qiáng)度試驗(yàn)和嚴(yán)密性試驗(yàn)。”，但是很多燃?xì)馄髽I(yè)在驗(yàn)收過程中未按照該規(guī)范進(jìn)行驗(yàn)收；也有很多企業(yè)未按照依據(jù)《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)，天然氣行業(yè)是屬于關(guān)系社會(huì)公眾利益和公眾安全的項(xiàng)目，依照相關(guān)規(guī)定，管道施工建設(shè)必須進(jìn)行公開招標(biāo)程序，但是很多管道燃?xì)馄髽I(yè)采用邀請(qǐng)招標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式選取施工企業(yè)，甚至存在違法轉(zhuǎn)包或者借用資質(zhì)的行為；根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)廨斉涔こ淌┕ぜ膀?yàn)收規(guī)范》規(guī)定②該規(guī)范第1.0.3 條規(guī)定：“進(jìn)行城鎮(zhèn)燃?xì)廨斉涔こ淌┕さ膯挝唬仨毦哂信c工程規(guī)模相適應(yīng)的施工資質(zhì)；進(jìn)行城鎮(zhèn)燃?xì)廨斉涔こ瘫O(jiān)理的單位，必須具有相應(yīng)的監(jiān)理資質(zhì)。工程項(xiàng)目必須取得建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)的施工許可文件后方可開工。”，城鎮(zhèn)燃?xì)廨斉涔こ添?xiàng)目必須取得建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)的施工許可文件后方可開工，但現(xiàn)實(shí)中很多中低壓管道的建設(shè)由于項(xiàng)目多、流程繁瑣等原因均未領(lǐng)取施工許可證，也未依據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十一條規(guī)定③該條款規(guī)定：“燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)工程竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法組織竣工驗(yàn)收，并自竣工驗(yàn)收合格之日起15 日內(nèi)，將竣工驗(yàn)收情況報(bào)燃?xì)夤芾聿块T備案”。將竣工驗(yàn)收情況報(bào)燃?xì)夤芾聿块T備案。

（三）提供的公共產(chǎn)品能否滿足法規(guī)及協(xié)議要求

該部分的評(píng)估依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)量法》）、《中華人民共和國(guó)強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具檢定管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具檢定管理辦法》）、《供水、供氣、供熱等公共事業(yè)單位信息公開實(shí)施辦法》、《燃?xì)夥?wù)導(dǎo)則》、《城鎮(zhèn)燃?xì)饧映艏夹g(shù)規(guī)程》《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。舉例來講，根據(jù)《燃?xì)夥?wù)導(dǎo)則》第6.2.8 條規(guī)定④該條款規(guī)定：“燃?xì)馊紵骶咔皦毫z查應(yīng)符合下列要求：（a）管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)在調(diào)壓裝置出口的近端和最遠(yuǎn)端實(shí)施監(jiān)測(cè)。定期抽查用戶燃?xì)馊紵骶咔皦毫Γ? 個(gè)月不應(yīng)少于一次，每次測(cè)試戶數(shù)按當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。中壓進(jìn)戶的用戶燃?xì)馊紵骶咔皦毫z測(cè)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施；（b）檢測(cè)點(diǎn)應(yīng)具有隨機(jī)性和符合燃?xì)夥N類特性；（c）燃?xì)馊紵骶咔皦毫?yīng)符合GB 50028 的規(guī)定。”，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期抽查用戶灶前壓力，每2 個(gè)月不少于一次，但很多企業(yè)并未執(zhí)行該規(guī)定。

（四）行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和用戶投訴處理情況是否符合協(xié)議約定和相關(guān)規(guī)范

該部分的評(píng)估依據(jù)主要包括《計(jì)量法》《強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具檢定管理辦法》《膜式燃?xì)獗頇z定規(guī)程》《氣體容積式流量計(jì)檢定規(guī)程》《城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)服務(wù)規(guī)范》《燃?xì)夥?wù)導(dǎo)則》《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。以河南省為例，根據(jù)《河南省城市燃?xì)庑袠I(yè)服務(wù)規(guī)范（試行）》第3.1.2 條規(guī)定⑤該條款規(guī)定：“管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將用戶發(fā)展合同的空白制式文本報(bào)送燃?xì)庑袠I(yè)主管部門，接受燃?xì)庑袠I(yè)主管部門的監(jiān)督?！保飧袷胶贤谑褂们皯?yīng)當(dāng)首先報(bào)送行業(yè)主管部門審查，但是大部分企業(yè)均未履行相關(guān)程序，進(jìn)而導(dǎo)致格式合同條款存在不對(duì)等、不公平的情形，不利于用戶合法利益的保障。

（五）應(yīng)急預(yù)案的制定及演練是否符合相關(guān)規(guī)范

該部分的評(píng)估依據(jù)主要包括《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)施運(yùn)行、維護(hù)和搶修安全技術(shù)規(guī)程》《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》《農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則》《城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)反恐怖防范工作標(biāo)準(zhǔn)》《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。按照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的規(guī)定，管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評(píng)審，并形成評(píng)審紀(jì)要，向應(yīng)急管理部門和行業(yè)主管部門進(jìn)行備案，同時(shí)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)根據(jù)應(yīng)急預(yù)案每年進(jìn)行兩次應(yīng)急演練，在演練的時(shí)候應(yīng)根據(jù)具體情況協(xié)調(diào)政府部門，并將演練情況向行業(yè)主管部門進(jìn)行備案。但是國(guó)內(nèi)很多燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)并未按照規(guī)定制定應(yīng)急預(yù)案，也沒有進(jìn)行評(píng)審和備案，更未按照規(guī)范進(jìn)行演練。應(yīng)急預(yù)案能夠明確在緊急事故發(fā)生時(shí)，各個(gè)部門應(yīng)當(dāng)作出的應(yīng)對(duì)和準(zhǔn)備，應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范與否、應(yīng)急演練是否流于形式直接關(guān)系著社會(huì)公眾的安全，重要性不言而喻。

（六）安全生產(chǎn)和管理情況

該部分的評(píng)估依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《壓力管道定期檢驗(yàn)規(guī)則——長(zhǎng)輸（油氣）管道》《壓力管道定期檢驗(yàn)規(guī)則——公用管道》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)泄漏檢測(cè)技術(shù)規(guī)程》《城鎮(zhèn)燃?xì)饴竦劁撡|(zhì)管道腐蝕控制技術(shù)規(guī)程》《壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》《燃?xì)庀到y(tǒng)運(yùn)行安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則》《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)考核管理辦法》《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)施運(yùn)行、維護(hù)和搶修安全技術(shù)規(guī)程》《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。舉例來講，依據(jù)《壓力管道定期檢驗(yàn)規(guī)則——長(zhǎng)輸（油氣）管道》和《壓力管道定期檢驗(yàn)規(guī)則——公用管道》的規(guī)定，中壓以上的燃?xì)夤艿缿?yīng)按規(guī)定開展壓力管道年度檢查和定期全面檢驗(yàn)。年度檢查由經(jīng)營(yíng)單位自己檢查，并進(jìn)行相應(yīng)檢查記錄，全面檢驗(yàn)需要管道燃?xì)馄髽I(yè)委托有資質(zhì)單位檢驗(yàn)，由受托方出具全面檢驗(yàn)報(bào)告。年度檢查頻次為每年一次，全面檢驗(yàn)的頻次為每3 至6 年一次，如果當(dāng)年度進(jìn)行全面檢驗(yàn)的，可以不進(jìn)行年度檢查，但是很多燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)因未統(tǒng)計(jì)管道臺(tái)賬，未按規(guī)定開展年度檢查和全面檢驗(yàn)，導(dǎo)致被市場(chǎng)監(jiān)督管理部門處罰。

（七）成本、價(jià)格的控制和執(zhí)行情況

該部分的評(píng)估依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等法律法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。舉例來講，按照《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》的規(guī)定①第八條規(guī)定：“危險(xiǎn)品生產(chǎn)與儲(chǔ)存企業(yè)以上年度實(shí)際營(yíng)業(yè)收入為計(jì)提依據(jù)，采取超額累退方式按照以下標(biāo)準(zhǔn)平均逐月提?。海ㄒ唬I(yíng)業(yè)收入不超過1000 萬(wàn)元的，按照4%提取；（二）營(yíng)業(yè)收入超過1000 萬(wàn)元至1 億元的部分，按照2%提?。唬ㄈI(yíng)業(yè)收入超過1 億元至10 億元的部分，按照0.5%提??；（四）營(yíng)業(yè)收入超過10 億元的部分，按照0.2%提取。”，天然氣行業(yè)關(guān)系社會(huì)公眾安全，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)按照營(yíng)業(yè)收入的固定比例計(jì)提安全生產(chǎn)費(fèi)用，加大安全投入。但是部分企業(yè)對(duì)安全投入不夠重視，未按規(guī)定進(jìn)行計(jì)提，沒有正確認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)與安全的相互關(guān)系。

三、評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用

特許經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，主要是指政府部門通過中期評(píng)估結(jié)論，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題采取某些措施，以規(guī)范后續(xù)的特許經(jīng)營(yíng)行為。措施主要包括限期整改、追究違約責(zé)任、臨時(shí)接管、簽署補(bǔ)充協(xié)議、提前終止協(xié)議等。

在此需要注意一個(gè)問題，“若中期評(píng)估不合格，政府部門能不能解除《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”。筆者認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)如果要解除《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)或者合同依據(jù)，否則將涉嫌違法行政。

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十八條規(guī)定②該條規(guī)定：“獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期間有下列行為之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：（一）擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的；（二）擅自將所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的；（三）因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；（四）擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的；（五）法律、法規(guī)禁止的其他行為?！绷酥鞴懿块T可以單方解除《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的情形，但是并不包括根據(jù)中期評(píng)估的結(jié)果而解除的情況。根據(jù)相關(guān)司法解釋，人民法院審理行政協(xié)議案件時(shí)，參照民事合同相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第五百六十三條規(guī)定，單方解除合同條件主要包括因不可抗力因素、一方違約或者其他法律規(guī)定的情形。而地方政府制定的《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》從法律淵源來講，屬于地方政府規(guī)章，不屬于法律規(guī)定，政府部門如果僅依據(jù)中期評(píng)估不合格的結(jié)論與其解除《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》可能涉嫌違法行政。如果經(jīng)營(yíng)企業(yè)確實(shí)存在嚴(yán)重違約的行為，同時(shí)又違反了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定，則需要審核該行政協(xié)議是否存在約定解除和法定解除的條件，進(jìn)行具體情況具體分析。

截至目前，我國(guó)少部分省份已基本完成全省管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目第一輪中期評(píng)估，河南、湖南等省份也在同步推進(jìn)評(píng)估工作。筆者希望通過本文，使政府部門和經(jīng)營(yíng)企業(yè)認(rèn)識(shí)到，特許經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估更多是審核企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為合法合規(guī)的工作，只有合規(guī)評(píng)估、合法應(yīng)用，才能保證評(píng)估工作的公平公正。