探討城市更新項目中拆除重建類的法律風險及防范措施

韓緯武

北京德和衡（廣州）律師事務所，廣東 廣州 510000

拆除重建類城市更新項目是對存量土地的二次開發(fā)、盤活。實施拆除重建類城市更新項目有利于打開城市發(fā)展新局，使城市煥然一新。隨著社會經濟快速發(fā)展，拆除重建類城市更新項目愈加受到了重視。當前，我國取得了一定的拆除重建類城市更新成果。不過，在拆除重建類城市更新項目中出現(xiàn)了一些法律糾紛。由此可見，在實施拆除重建類城市更新項目的過程中不容忽視法律風險。為把控法律風險，要重點研究拆除重建類城市更新項目的法律風險，提出可靠的法律風險防范措施，切實有效防范法律風險。

一、拆除重建類城市更新項目介紹

（一）拆除重建類城市更新項目概念

拆除重建類城市更新項目是基于提高土地利用率、盤活土地、豐富城市內涵的目的，有計劃地對某些地區(qū)進行的拆除重建整治項目。伴隨著城市化進程的加深，城市土地資源變得十分緊張。為滿足人們對城市土地、空間資源的需求，我國積極探索城市更新模式，以期提高城市發(fā)展水平［1］。

（二）拆除重建類城市更新項目的步驟

為提升城市建設水平，我國確定了拆除重建類城市更新項目。拆除重建類城市更新項目涉及的利益主體多、影響范圍廣、工作事項多。如果不注重處理拆除重建類城市更新項目，就引起法律糾紛，產生一系列社會矛盾，制約社會穩(wěn)定發(fā)展?；诖?，應當高度重視拆除重建類城市更新項目，降低法律風險。單獨改造、合作改造、政府組織實施等是拆除重建類城市更新項目的重要操作方式［2］。為控制法律風險，需要認真地研究拆除重建類城市更新項目操作流程。本次圍繞著市場主體改造模式探究了拆除重建類城市更新項目的操作的流程，旨在為拆除重建類城市更新項目的順利推進提供科學的指導。操作流程如下所示：

一是權利主體授權，同時取得改造意向書或委托書。在這種情況下，才可以進行拆除重建改造工作；二是申請項目制定規(guī)劃并獲得批準。圍繞著拆除重建類城市更新項目制定規(guī)劃，并獲得相關政府的批準；三是核查與匯總土地和建筑物。深入實際地點，核查與匯總土地和建筑物的面積、數(shù)量等；四是獲取更新項目規(guī)劃批復。政府需要批復拆除重建類城市更新項目。在獲得政府批復后，項目實施主體就可以真正地獲得項目推進的權利；五是和業(yè)主簽訂拆遷安置補償協(xié)議。業(yè)主是拆遷的對象。在拆除重建類城市更新項目中，應與他們簽訂拆遷安置補償協(xié)議，用以補償拆遷為他們帶來的損失，確保他們能夠穩(wěn)定生活。

（三）拆除重建類城市更新項目的要點

單獨改造、合作改造、政府組織等是拆除重建類城市更新項目實施的模式。本次主要圍繞著市場主體改造模式探究了拆除重建類城市更新項目的要點。階段一：征集意愿、立項階段。改造主體、業(yè)主是第一階段的重要主體。在第一階段，改造主體應當與業(yè)主溝通、交流，為業(yè)主介紹改造的緣由以及改造對于業(yè)主或者城市建設的好處，便于獲得業(yè)主的同意，確保業(yè)主簽訂協(xié)議。在這種情況下，改造主體就可以合法合規(guī)地申報城市更新項目，以此后續(xù)順利地推動城市改造活動；階段二：土地資源及建筑物核查，規(guī)劃編制。城市更新計劃是具有時限的，所以改造主體應當在時限內報批城市更新項目。同時還需要審核建筑物信息；階段三：拆遷補償協(xié)議簽訂，施工主體確定。在城市更新項目計劃批準之日起1 年之內（各地不同），改造主體需要確定施工主體。如果施工主體不能夠在規(guī)定的期限內確定施工主體，則會被取消施工計劃。在此階段，項目實施主體需要與業(yè)主協(xié)商，簽署補償協(xié)議。值得注意的是：倘若改造的是舊住宅區(qū)域，那么政府需要出現(xiàn)組織以及落實補償安置方案。在征得約占建筑總面積90%以上業(yè)主授權同意后，就可以公開確定項目實施改造主體［3］。無論是拆遷補償協(xié)議簽訂還是施工主體確定，都需要依據法律程序。

二、拆除重建類城市更新項目法律風險及防范措施

（一）意愿征集和立項環(huán)節(jié)的法律風險及防范措施

1.不符合申報條件。為規(guī)范拆除重建類城市更新項目，拆除重建類城市更新項目細則對項目的條件進行了規(guī)定，并且明確了項目改造的標準。為防止出現(xiàn)不符合申報條件的問題，應當深入研究城市更新項目實施細則以及標準，合理立項。如果難以根據城市更新項目實施細則以及標準判斷項目是否符合申報條件，就可以咨詢相關部門，以便保證判斷的準確性。

2.改造意愿不強烈的風險。在拆除重建類城市更新項目推進中有時會出現(xiàn)改造意愿不強烈的問題，尤其是舊村改造項目更容易產生改造意愿不強烈的風險［4］。主要表現(xiàn)：村民、村集體并不愿意接受舊村改造，仍舊希望能夠在村中生存與發(fā)展。而在缺乏退出機制或資金保障的情況下，改造項目難以順利推進，也難以撤退，從而陷入改造僵局。此外，也容易為農村治理帶來風險，不利于農村穩(wěn)定發(fā)展。針對改造意愿不強烈的風險，一方面，要了解改造對象對改造項目的看法以及其他觀點，動之以情、曉之以理地與改造對象溝通、交流，便于征得他們同意；另一方面，要提前預想到該問題，建立健全退出機制，做好資金保障工作，防止出現(xiàn)進退兩難問題。

（二）無法實現(xiàn)商業(yè)目標的法律風險及防范措施

改造主體主要基于經濟利益而實施改造項目。為保證自身能夠從改造項目中獲得最大化收益，應當提高容積率。不過，改造主體并不能夠一味提高容積率，因為在超過規(guī)定范圍的容積率時，就不能夠通過項目審批，何談能夠從項目中獲得收益。因此，應當根據相關規(guī)定確定容積率?？茖W利用“非農業(yè)建設用地指標”有助于改造主體獲得更大的收益。所以，改造主體可以認真地研究“非農業(yè)建設用地指標”，并科學地利用該指標。

（三）規(guī)劃環(huán)節(jié)的法律風險及防范措施

1.單元規(guī)劃公示存在異議。業(yè)主在項目單元規(guī)劃審批中發(fā)揮著重要作用。若是業(yè)主對項目單元規(guī)劃、拆遷補償方案等存在爭議，那么就會為項目單元規(guī)劃審批流程的順利推進帶來極大的阻礙。為保障項目單元規(guī)劃審批流程的高效推進，開發(fā)商應當在單位規(guī)劃編制中積極聯(lián)系業(yè)主，鼓勵業(yè)主提出建議，并盡可能地滿足他們合理需求。與此同時，開發(fā)商還可以設計多種方案，讓業(yè)主進行選擇，從而避免在項目單元規(guī)劃審批中出現(xiàn)問題。

2.規(guī)劃不能通過政府審批。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，有時會出現(xiàn)規(guī)劃不能通過政府審批的問題。造成該問題的原因包括：項目地塊法定圖則內容是開發(fā)商在規(guī)劃中應當遵守的內容，但是在利益的驅使下會改變項目地塊法定圖則內容。在這種情況下，就難以通過審批，影響項目推進。此外，城市更新單元規(guī)劃報批是具有時間限制的，所以應當在公告規(guī)定的時間范圍內進行規(guī)劃報批，否則就不能夠實施該項目。針對以上問題原因，需要采取以下措施。一方面，要研究項目地塊法定圖則內容，按照項目地塊法定圖則內容開展規(guī)劃工作。另一方面，要了解公告規(guī)定的城市更新單元規(guī)劃報批時間，合理加快報批速度，把控報批環(huán)節(jié)，確保在規(guī)定的時間范圍內完成報批流程。

（四）開發(fā)建設和回遷環(huán)節(jié)的法律風險及防范措施

1.建筑拆除風險。施工主體需要做好建筑物拆除工作，確保后續(xù)改造工程的順利推進。不過，在建筑物拆除的過程中有時會遇到業(yè)主沒有在規(guī)定時間搬遷或者拒絕搬遷的問題。為降低建筑拆除風險，應當做好以下工作：一是在搬遷補償安置協(xié)議中明確搬遷公告，尤其是要特別強調搬遷時間，保證業(yè)主在規(guī)定時間搬遷。同時還可以為業(yè)主發(fā)送關于搬遷公告信息，提高業(yè)主搬遷效率。針對延遲搬遷的業(yè)主，可以讓其繳納違約金；針對拒不配合搬遷的業(yè)主，可以起訴業(yè)主，便于確保業(yè)主搬遷。二是向業(yè)主結清水費、電費等相關費用，防止出現(xiàn)搬遷糾紛?？偠灾?，要根據建筑拆除風險類型，提出可靠的建筑拆除風險控制策略，并主動采取風險控制策略。

2.產權注銷的風險。根據城市更新的有關規(guī)定，辦理房地產權屬證書注銷需提供被搬遷房屋的房地產權屬證書及注銷房地產權屬證書委托書。對于沒有房地產權屬證書的，則需要提交相應的產權證明文件及房地產權益由搬遷人承受的聲明書。在這種情況下，就容易帶來聯(lián)系不上業(yè)主或業(yè)主不愿意出具委托書。如果不能夠獲得業(yè)主的委托書或者聲明書，開發(fā)商就容易遇到項目實施問題，產生法律風險。為降低產權注銷風險，一定要積極地探究控制風險的措施。搬遷補償安置是一項重要的活動，關系著業(yè)主的利益。業(yè)主十分重視搬遷補償安置協(xié)議簽訂活動。為規(guī)避產權注銷風險，可以在業(yè)主簽訂搬遷補償安置協(xié)議時，要求業(yè)主提前提交被改造房屋的房地產權屬證書及注銷房地產權屬證書委托書，或者也可以在搬遷補償安置協(xié)議達到生效條件時，要求業(yè)主提交相關證書以及委托書。通過開展這項工作，就能夠在很大的程度上避免產權注銷風險。

三、拆除重建類城市更新項目的法律風險防范保障措施

（一）加強制度建設

拆除重建類城市更新項目事關城市建設水平、百姓利益以及社會穩(wěn)定發(fā)展。基于此，應當關注拆除重建類城市更新項目。其中，可以結合拆除重建類城市更新項目，建設相關制度，以此防范由拆除重建類城市更新項目引起的法律風險。一是建立責任制度。一方面，明確拆除重建類城市更新項目管理責任，督促管理人員主動地落實管理工作，規(guī)范開發(fā)商以及業(yè)主行為，降低法律風險發(fā)生頻率。另一方面，明確拆除重建類城市更新項目法律風險防范責任，其中就可以指定專門的律師事務所或者司法援助機構，控制該種項目的法律風險，減少社會矛盾，促進社會穩(wěn)定發(fā)展；二是建立走訪工作制度。建立走訪工作制度，確定走訪工作流程以及標準，確保走訪人員走入群眾生活中，了解群眾之所想，傾聽群眾建議。之后，就需要整理以及分析在走訪活動中獲取的信息資料，從而更好地服務拆除重建類城市更新項目法律風險防范工作。

（二）加強應急管理

為強化拆除重建類城市更新項目的法律風險防范效果，有必要加強應急管理，及時解決突發(fā)問題。本次從以下方面研究了應急管理的要點：一是在遇到突發(fā)性事件時，要保持冷靜，認真接待群眾，了解事件的原委，清楚事件產生的原因，便于針對性地解決問題。其中，就可以指派專業(yè)人員，為群眾解決法律問題；二是在完成以上工作后，還需要召開會議，總結事件處理經驗，便于為后續(xù)應急管理工作的順利開展提供科學的指導。除了在面對法律糾紛事件時做好以上工作之外，還需要做好日常應急管理工作，根據法律糾紛事件類型，構建針對性地解決問題的策略，從而提高問題解決效率，做好法律風險應對工作。

（三）加強宣傳教育

在拆除重建類城市更新項目中，開發(fā)商以及群眾最容易發(fā)生法律風險。例如，規(guī)劃不能通過政府審批、權利主體確認錯誤、談判僵局、拆遷補償安置協(xié)議簽署存在爭議、改造意愿不強烈、工期延誤等均是由于開發(fā)商或者群眾引起的法律風險。為保證法律風險防范效果，可以面向開發(fā)商以及群眾進行宣傳教育，確保他們將自己的行為置于法律法規(guī)下，防止做出違反法律法規(guī)的行為。值得注意的是：開發(fā)商以及群眾遇到的法律風險存在一定的差異，所以還需要針對他們的實際情況，設計合理的宣傳教育方案，以此起到良好的宣傳教育效果。在宣傳教育的過程中，需要積極地與開發(fā)商以及群眾互動、交流，了解他們的問題，并指導他們解決問題?？傊枰獜母鱾€方面、各個角度做好宣傳教育工作，以此構建法律糾紛防護網。

綜上所述，拆除重建類城市更新項目是一項系統(tǒng)、復雜的工程項目。在拆除重建類城市更新項目推進的過程中，不僅需要把握項目實施活動，而且需要了解項目所存在的法律風險。為降低法律風險，有必要了解拆除重建類城市更新項目的法律風險，做好法律風險防范工作。與此同時，要積極總結拆除重建類城市更新項目法律風險防范經驗，以此更好地控制法律風險。此外，還需要按照法律規(guī)范，開展拆除重建類城市更新項目，主動與業(yè)主聯(lián)系溝通，簽訂拆遷補償協(xié)議簽訂，減少與業(yè)主之間發(fā)生的矛盾?？偠灾C合考慮拆除重建類城市更新項目法律風險防范工作，為拆除重建類城市更新項目的高效開展奠定基礎。