民間借貸的法律監(jiān)管缺陷與監(jiān)督策略研究

張 蓓

文水縣法律援助中心，山西 呂梁 032100

在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等大環(huán)境因素的影響下，民間借貸理論研究行為較晚出現(xiàn)，此情況充分反映出我國(guó)學(xué)術(shù)界尚未對(duì)民間借貸理論研究與實(shí)踐研究相結(jié)合提起高度重視［1-2］。尤其是近年來，隨著學(xué)術(shù)界與民間借貸行為相關(guān)的研究成果逐漸增加，很多學(xué)者在嘗試解決民間借貸的監(jiān)管問題，且取得了一定的成效，但該研究成果卻存在著不同程度的爭(zhēng)議［3-5］。針對(duì)該種情況，部分研究學(xué)者認(rèn)為：民間借貸自身帶有的高風(fēng)險(xiǎn)、利率波動(dòng)大等缺陷為制約其向陽光化、合法化方向發(fā)展的主要因素。這就表明，如何辯證地、合理地對(duì)民間借貸市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)行有效的引導(dǎo)與監(jiān)管，從而確保民間借貸行為更加規(guī)范化，成為立法部門、金融監(jiān)管部門現(xiàn)階段急需解決的問題。

一、民間借貸的主要形式

（一）私人借貸

私人借貸為最簡(jiǎn)單的民間借貸形式，借貸雙方多采用“一對(duì)一”的資金借貸方式，由于民間借貸的不規(guī)范性，且這種借貸方式具有便捷、靈活，利率差別大、金額小、期限短的特點(diǎn)，普遍還是受到民間歡迎的。私人借貸的表現(xiàn)形式包括高利貸、普通借貸與友情借貸三種形式。其中，高利貸為嚴(yán)重違法行為，多發(fā)生于資金急需者與資金寬裕者之間，資金寬裕者發(fā)放高利貸的主要目的為獲取高額利潤(rùn)；友情借貸多發(fā)生于關(guān)系親密的朋友之間；普通借貸多為一般性質(zhì)的資金交易行為。

（二）民間集資

民間集資流行于20 世紀(jì)80 年代，企業(yè)為實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)行向社會(huì)公眾籌集資金，并按合同日期償還本金與利息，因此，民間集資可被稱為是以私人借貸為基礎(chǔ)的高級(jí)資金交易活動(dòng)。一般情況下，以資金使用目的為劃分標(biāo)準(zhǔn)，民間集資可被分為公益性集資與營(yíng)利性集資；以集資形式為劃分標(biāo)準(zhǔn)，民間集資可被劃分為事業(yè)單位集資與企業(yè)集資。

（三）合會(huì)

合會(huì)集貸款與輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)蓄為一體，所選用的資金運(yùn)作方式為“會(huì)頭”（發(fā)起人）與“會(huì)腳”（其他人），每人定期拿出固定數(shù)額的會(huì)費(fèi)，并由專門人士將會(huì)費(fèi)集中在一起，進(jìn)而會(huì)員可享有輪流對(duì)該筆資金的使用權(quán)利，且入會(huì)的會(huì)員也無需向合會(huì)支付更多的利息。同時(shí)，合會(huì)也會(huì)根據(jù)會(huì)員資金使用順序的差異，通過合會(huì)資金使用差異將其劃分為：標(biāo)會(huì)、輪會(huì)、搖會(huì)等多種形式。

（四）錢莊

私人錢莊為未得到國(guó)家政府部門授權(quán)，以營(yíng)利為目標(biāo)的地下金融組織，該種民間借貸方式承擔(dān)貸款、經(jīng)營(yíng)存款等業(yè)務(wù)。相關(guān)資料顯示，錢莊的發(fā)展前史為“銀背”（是一種地下錢莊或從事借貸活動(dòng)者的俗稱，以下簡(jiǎn)稱“銀背”），其運(yùn)作方式的特點(diǎn)為高息借出、低息借入，且具有一定程度的融資能力與規(guī)模。在我國(guó)，錢莊于明清時(shí)期得到了飛速發(fā)展，為民間人士選用的地下借貸方式。

（五）典當(dāng)行

典當(dāng)行為我國(guó)一項(xiàng)重要的民間金融交易行業(yè)，其能夠得到發(fā)展壯大的根本原因在于：典當(dāng)行具備一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可滿足企業(yè)與多種市場(chǎng)對(duì)資金的需求。此外，在當(dāng)下，典當(dāng)行逐漸彰顯出了其不同以往的特色，例如，光顧傳統(tǒng)典當(dāng)行的主體為窮人，而光顧現(xiàn)代典當(dāng)行的主體逐漸轉(zhuǎn)變成個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶或企業(yè)，且現(xiàn)代化典當(dāng)行具備有效、良好的管理機(jī)制。

（六）“銀根”與“銀背”

“銀根”（指金融市場(chǎng)上的資金供應(yīng)，即市場(chǎng)上貨幣周轉(zhuǎn)流通的情況。是中央銀行發(fā)行的債務(wù)憑證，表現(xiàn)為商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金和公眾持有的通貨，以下簡(jiǎn)稱“銀根”）與“銀背”出現(xiàn)于20 世紀(jì)80 年代，屬于較為活躍的一種民間借貸方式。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)朝向多元化發(fā)展，與“銀根”“銀背”相關(guān)的運(yùn)作方式呈現(xiàn)出多樣化與差異化特點(diǎn)。例如，在我國(guó)部分地區(qū)，受當(dāng)?shù)亟栀J金額與中介人數(shù)不斷增多的影響，“銀根”與“銀背”擁有了專業(yè)化、規(guī)?；闹薪橘M(fèi)收取、存貸業(yè)務(wù)，對(duì)此，社會(huì)人士將“銀根”與“銀背”稱為“信貸專業(yè)戶”。

二、民間借貸的法律監(jiān)管缺陷

（一）監(jiān)管規(guī)則表達(dá)上的缺陷

民間借貸法律監(jiān)管規(guī)則于表達(dá)層面上存在的缺陷表現(xiàn)為法律、法規(guī)之間形成的矛盾與沖突，諸如存在法律的可協(xié)調(diào)性不足、操作性較差等諸多問題。同時(shí)，我國(guó)的法律也明確地表明了市場(chǎng)主體是有權(quán)開展合法資金放貸行為的，然而在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的民間借貸行為可能會(huì)在合乎民事規(guī)定的前提下，與國(guó)務(wù)院頒發(fā)的規(guī)定相背離，在此情況下，該種民間借貸行為則將被定義為非法的金融交易行為。由此可見，當(dāng)前我國(guó)與民間借貸相關(guān)的法律監(jiān)管體系依舊不完善，由于法律更新的滯后性，導(dǎo)致了法律監(jiān)管體系嚴(yán)重落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度與規(guī)模，并逐漸成了誘發(fā)社會(huì)問題層出不窮的主要因素之一。近年來，我國(guó)多次爆發(fā)了由民間借貸引起的大型集資案件，且相關(guān)部門若不對(duì)其進(jìn)行及時(shí)處理，則該類案件會(huì)演變成影響力極差的群體性事件。

（二）監(jiān)管權(quán)益保護(hù)上的缺陷

監(jiān)管權(quán)益保護(hù)上的缺陷是指，民間借貸法律監(jiān)管系統(tǒng)缺乏對(duì)相關(guān)人員合法權(quán)益的重視力度［6］，體現(xiàn)為：第一，現(xiàn)行民間借貸法律監(jiān)管系統(tǒng)未對(duì)投資人利息進(jìn)行全面保護(hù)，導(dǎo)致盡管自新中國(guó)成立以來，逐漸加大了打擊高利貸等非法借貸行為的力度，但該種情況在當(dāng)下，開始發(fā)展成部分機(jī)構(gòu)將正規(guī)的民間借貸行為劃分為非法金融交易行列，更有甚者將民間借貸認(rèn)定為違法集資行為，造成部分相關(guān)人士受到了不公懲罰，因此，現(xiàn)有法律未能充分保護(hù)民間借貸投資人的合法權(quán)益與合法收益。第二，受民間借貸法律監(jiān)管系統(tǒng)局限性的影響，部分涉及借貸糾紛事件的民間借貸投資人，無法通過法律途徑高效地收回自身的本金與利息。同時(shí)，針對(duì)該種情況，大多數(shù)政府部門采取放任、消極的態(tài)度，致使民間借貸投資人開始采用游離于法律之外的其他借貸途徑。

（三）利益失衡導(dǎo)致的制度缺陷

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式影響力的不斷擴(kuò)大，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)得到了飛速發(fā)展，為增強(qiáng)市場(chǎng)主體的多元化創(chuàng)造了條件。相關(guān)調(diào)查顯示，自20 世紀(jì)90年代以來，盡管對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總額而言，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率不足40%，但是70%的金融機(jī)構(gòu)貸款卻被國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位所占有。由此可見，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)僅可利用30%的金融機(jī)構(gòu)貸款，為此，部分中小企業(yè)開始選用民間借貸的方式支持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金流需要。同時(shí)，我國(guó)很多中小企業(yè)都存在資金“饑渴”的問題，亦促使民間借貸模式的非科學(xué)化的畸形發(fā)展，諸如高利貸等借貸形式的出現(xiàn)［7］。然而在此經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府所實(shí)施的金融政策在具有高強(qiáng)度性的前提下，也為民營(yíng)企業(yè)通過民間借貸方式進(jìn)行融資帶來了較大的困難，例如，政府部門的金融監(jiān)管體制十分嚴(yán)格，使之與迅猛發(fā)展的中小企業(yè)的民間借貸形成了突出的矛盾，且政府監(jiān)管與稅收都在此過程中受到損害。這就表明，政府與公共利益失衡導(dǎo)致的民間借貸法律監(jiān)管制度缺陷，不僅體現(xiàn)了政府行為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的偏離，還為整體社會(huì)利益受到不良影響埋下了隱患。

三、民間借貸的法律監(jiān)督策略

（一）法律監(jiān)督基本原則

為健全民間借貸法律監(jiān)管系統(tǒng)，政府部門需辯證地、科學(xué)地認(rèn)識(shí)民間借貸在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的重要作用，并在此過程中［8］，堅(jiān)持如下原則：第一，金融市場(chǎng)化。該原則要求政府部門堅(jiān)持預(yù)防為主、適度監(jiān)管的工作方針，將民間借貸金融市場(chǎng)化的管理作為監(jiān)管的重要目標(biāo)，從而在開展民間借貸的過程中全面維護(hù)廣大民眾與企業(yè)的權(quán)益。第二，可控化發(fā)展。該原則是指政府部門在建立有效、完備的民間借貸法律監(jiān)管系統(tǒng)的同時(shí)，對(duì)民間借貸市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)，以便維護(hù)、保障金融市場(chǎng)的有序性與穩(wěn)定性。第三，兼顧公平與監(jiān)管效率。這就要求政府部門需從法律角度上實(shí)現(xiàn)民間借貸行為的合法化，從而打破大型金融機(jī)構(gòu)在借貸中的壟斷地位，鼓勵(lì)借貸的市場(chǎng)化發(fā)展，促使開展民間借貸的主體與大型金融機(jī)構(gòu)之間形成公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

（二）完善法律監(jiān)督思路

政府部門需及時(shí)認(rèn)清民間借貸可以有效帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大作用，肯定民間借貸的重要性，以及民間借貸的市場(chǎng)必然性，且通過完善法律監(jiān)管系統(tǒng)，降低民間借貸自身具備的高風(fēng)險(xiǎn)，避免民間借貸行為影響金融秩序、擾亂社會(huì)團(tuán)結(jié)，并對(duì)民間借貸行為雙方進(jìn)行科學(xué)、健康的規(guī)范與引導(dǎo)。筆者認(rèn)為逐步完善民間借貸監(jiān)管系統(tǒng)的思路為：第一，通過法律將民間借貸劃入合法金融活動(dòng)行列。為此，政府部門需在一定程度上放松對(duì)民間借貸傳統(tǒng)意義上的金融管制，摒棄抑制政策，并隨之做到開放市場(chǎng)、放松管制，從而滿足我國(guó)各種規(guī)模民營(yíng)企業(yè)對(duì)維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需求，避免承受正規(guī)金融機(jī)構(gòu)自身具備的缺陷影響。第二，為民間借貸保持非正式性提供平臺(tái)。該思路的提出原因在于我國(guó)各地區(qū)之間存在著顯著的經(jīng)濟(jì)不平衡等問題，造成民間借貸雙方的融資形式與融資需求不盡相同。

（三）具體的法律監(jiān)督措施

民間借貸行為管理模式限制了正規(guī)化民間借貸行為的發(fā)展，造成其始終處于脫離法律監(jiān)管系統(tǒng)的境界，導(dǎo)致民間借貸行為極易演變成互助會(huì)、地下錢莊等非法吸儲(chǔ)放貸活動(dòng)。政府部門要實(shí)現(xiàn)民間借貸法律監(jiān)管系統(tǒng)的完善與創(chuàng)新，需做到：第一，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入體系。對(duì)此，政府部門需要明確要求社會(huì)人士在設(shè)立民間借貸機(jī)構(gòu)之前，應(yīng)先向相關(guān)部門報(bào)備運(yùn)轉(zhuǎn)狀況與社會(huì)信用度，并向當(dāng)?shù)卣块T證明該機(jī)構(gòu)的資金流向與服務(wù)對(duì)象，避免非法洗錢、非法集資等犯罪行為的出現(xiàn)。第二，提升法律監(jiān)管系統(tǒng)的多層化。這就要求政府部門充分尊重民間借貸協(xié)會(huì)的監(jiān)管作用，并同時(shí)要求地方銀監(jiān)部門對(duì)民間借貸進(jìn)行規(guī)范的行政監(jiān)督。第三，進(jìn)一步確定民間借貸法律監(jiān)管系統(tǒng)的工作重點(diǎn)，政府部門應(yīng)及時(shí)出臺(tái)規(guī)范化的“放貸人條例”，以便引導(dǎo)民間借貸行為朝著健康方向發(fā)展。

四、結(jié)束語

本文致力于豐富民間借貸的理論研究體系，通過理清民間借貸所包含的模糊概念，從而為我國(guó)立法部門、執(zhí)法部門完善民間借貸法律監(jiān)管機(jī)制提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。此外，實(shí)踐結(jié)果顯示，民間借貸具有雙重性質(zhì)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律性運(yùn)行為民間借貸的出現(xiàn)提供了平臺(tái)，即民間借貸為金融體系的重要組成部分，同時(shí)，民間借貸長(zhǎng)期處于非正規(guī)化監(jiān)管機(jī)制內(nèi)，造成民間借貸在開展過程中總是存在一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，惡性民間借貸不僅不能緩解企業(yè)的資金需求，甚至還會(huì)讓企業(yè)陷入巨大的資金旋渦。因此，規(guī)范化、系統(tǒng)化地加大民間借貸法律監(jiān)管力度，符合在市場(chǎng)要求下逐步規(guī)范化發(fā)展民間借貸的社會(huì)需求，同時(shí)也符合通過合理控制民間借貸風(fēng)險(xiǎn)積極發(fā)展民間借貸行業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，更是符合保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的總體目標(biāo)的。