《黃河保護法》的細化與落實：地方立法保護黃河流域生態(tài)

胡耀文

河南省社會科學(xué)院，河南 鄭州 450000

一、黃河流域生態(tài)保護的重大意義

（一）黃河流域生態(tài)脆弱

黃河流域生態(tài)較為脆弱。主要原因在于，黃河上中游森林覆蓋率低，水土流失嚴重；黃河中下游地區(qū)降水年內(nèi)分配不均勻，水旱災(zāi)害頻發(fā)，大約60%的降水量集中在6 月至9 月，春、夏兩季降水較少，故有“十年九旱”之說。此外，泥沙的大量淤積使黃河下游河床不斷上升，兩岸地區(qū)每逢汛期便面臨著洪水的威脅。

（二）黃河流域經(jīng)濟總量大、人口數(shù)量多

長久以來，中華兒女在黃河流域繁衍生息。截至2022 年，黃河沿岸九省區(qū)合計面積130 萬平方公里，人口總數(shù)4.2 億，地區(qū)生產(chǎn)總值28.7 萬億元，進出口總額5.6 萬億元，分別占全國的13.5%、29.8%、25.1% 和14.3%。除此之外，黃河流經(jīng)區(qū)也是我國農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與能源資源主產(chǎn)地。黃河流經(jīng)區(qū)是我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式鮮明多樣。黃河流經(jīng)區(qū)也是我國重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地。黃河流域生存著如此眾多的人口，也擁有著較為活躍的經(jīng)濟活動。黃河流域生態(tài)與沿岸群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，良好的流域生態(tài)對于黃河流域群眾更好地進行生產(chǎn)生活活動具有十分重要的意義。在此情況下，保護好黃河流域生態(tài)也就成為一個十分重要的問題。

（三）黃河流域擁有厚重的歷史文化

黃河擁有悠久的歷史、厚重的文化，是中華民族的母親河。黃河在漫長歲月中養(yǎng)育了無數(shù)中華兒女，也孕育了華夏文明的精神特質(zhì)，見證了中華民族多元一體的歷史演變。從一百多萬年前的舊石器時代開始，黃河流域就已經(jīng)有人類居住。進入新石器時代，早期有河南新鄭的裴李崗文化、河北安磁的磁山文化；中期有河南澠池的仰韶文化；晚期有山東濟南的龍山文化、甘肅臨洮的馬家窯文化、甘肅和政的齊家文化和山東泰安的大汶口文化等。集中在黃河流域的眾多史前文化，共同反映出沿黃地區(qū)農(nóng)耕文明的發(fā)達。原始農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展也奠定了夏、商、周最早進入文明社會的重要基礎(chǔ)。發(fā)祥于黃河流域的華夏文明是我們共同的“根”和“魂”。先民們依偎在黃河母親舒展的臂彎，發(fā)展農(nóng)業(yè)，營建城池，發(fā)明文字，推行禮樂制度等，從而告別蒙昧?xí)r代，進入文明社會。正如偉人毛澤東所說：“沒有黃河，就沒有我們這個民族。”我們每一個人都有義務(wù)為子孫后代守好這條大河。黃河的意義已經(jīng)超越河流本身，成為中華兒女的共同精神寄托。

二、國家層面立法保護黃河的具體措施

2019 年9 月18 日，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記提出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的新時代治黃目標。［1］為了保護黃河，我國于2022 年10 月30 日召開的第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議上通過了《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》），并自2023 年4 月1日起施行，這是我國流域生態(tài)文明建設(shè)的又一標志性立法成果。［2］此前，于2020 年12 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會上，我國就通過了《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），自2021 年3 月1 日起施行。對比《長江保護法》與《黃河保護法》，筆者發(fā)現(xiàn)了國家保護黃河的側(cè)重方向。兩部法律前兩章均為“總則”與“規(guī)劃管控”，后三章均為“保障與監(jiān)督”“法律責(zé)任”“附則”。兩部法律共通性章節(jié)在內(nèi)容上雖然存在些許不同之處，但主題相同，均屬保護大江大河之必要條款。國家保護黃河側(cè)重方向體現(xiàn)在《黃河保護法》第三章至第八章，這也是《黃河保護法》與《長江保護法》的主要區(qū)別所在。下文圍繞《黃河保護法》中獨具特色的六個章節(jié)展開分析國家層面立法保護黃河的具體措施。

（一）生態(tài)保護與修復(fù)

《黃河保護法》將生態(tài)保護與修復(fù)放在首要位置，這也顯現(xiàn)出黃河流域生態(tài)保護的嚴峻性。《黃河保護法》中“生態(tài)保護與修復(fù)”章節(jié)共計十六條，概覽這些條文，筆者發(fā)現(xiàn)，國家特別重視發(fā)揮地方各級人民政府在黃河保護中的主動性。例如，《黃河保護法》第三十一條、第三十二條和第三十三條就有所體現(xiàn)，諸如此類的規(guī)定還有很多。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府應(yīng)當主動承擔(dān)起保護黃河流域生態(tài)的神圣職責(zé)，積極作為。地方立法機關(guān)也應(yīng)當適時出臺保護黃河的地方立法。

（二）水資源節(jié)約集約利用

在水資源利用方面，國家對黃河水量實行統(tǒng)一配置。超出限額取水還需要提出申請，由黃河流域管理機構(gòu)負責(zé)審批。黃河水資源節(jié)約、集約利用特別要求沿黃各省市之間的協(xié)調(diào)與配合。

（三）水沙調(diào)控與防洪安全

水沙調(diào)控屬于黃河特有的調(diào)控范疇。黃河上中游森林覆蓋率低，水土流失嚴重，大量泥沙被黃河沖積到了下游地區(qū)。多年泥沙堆積黃河河南鄭州段，也成為黃河“地上懸河”的起頭處。防洪安全也是一個十分需要關(guān)注的問題。在水沙調(diào)控與防洪安全方面，《黃河保護法》重視發(fā)揮地方政府的作用。例如，《黃河保護法》第六十一條、第六十九條和第七十一條的規(guī)定，要求各級地方政府應(yīng)當擔(dān)負起黃河水沙調(diào)控與防洪安全的重要職責(zé)。

（四）污染防治

《黃河保護法》將《長江保護法》中既有的“水污染防治”部分拓展至“污染防治”，這體現(xiàn)了綠色發(fā)展理念的深化。大江大河的污染防治不應(yīng)僅局限于“水”這一部分?！饵S河保護法》第七十九條、第八十條的規(guī)定表明，黃河流域污染防治是綜合性的，而非局限于“水”這一領(lǐng)域。此外，在黃河流域污染防治方面，國家還特別注重環(huán)保標準（指標）的確定。例如，《黃河保護法》第七十三條、第七十四條和第七十五條對于環(huán)保標準（指標）的確定。該標準并非調(diào)整人與人之間關(guān)系的社會性規(guī)范，而是技術(shù)性規(guī)范。在黃河流域污染防治領(lǐng)域，地方立法要重視發(fā)揮技術(shù)性規(guī)范應(yīng)有的作用。

（五）促進高質(zhì)量發(fā)展

較之于《長江保護法》中的綠色發(fā)展，《黃河保護法》中的高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵更加豐富，它除了強調(diào)發(fā)展應(yīng)當注重綠色、低碳、清潔外，還要求提升黃河流域科技創(chuàng)新能力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，堅持新發(fā)展理念，實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。地方立法保護黃河時應(yīng)當體現(xiàn)促進高質(zhì)量發(fā)展方面的內(nèi)容。

（六）黃河文化保護傳承弘揚

該章節(jié)是《黃河保護法》中頗具特色的篇章。黃河文化是中華民族極其重要的母親河文化，是中華文明的重要組成部分，［3］黃河文化承載著華夏文明的集體記憶。［4］《黃河保護法》保護傳承弘揚黃河文化就是在守護屬于中華民族的國家記憶，也是在守護中華民族的“根”和“魂”。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展成為國家戰(zhàn)略，為古老的黃河文化在當代煥發(fā)生機活力注入源頭活水。

縱覽《黃河保護法》，本文認為，在黃河保護工作中以下四個方面的問題需要予以特別關(guān)注。第一，地方政府要切實履行好保護黃河的神圣職責(zé)；第二，沿黃九省、相鄰各地市之間在黃河流域生態(tài)保護問題上應(yīng)當加強溝通協(xié)調(diào)，共同保護母親河；第三，在黃河污染防治、生態(tài)保護等問題上，我們應(yīng)當注重標準（指標）的確定；第四，黃河文化保護傳承弘揚應(yīng)當擺放到十分突出的位置。雖然《黃河保護法》從國家層面對黃河保護作出了系統(tǒng)而全面的規(guī)定，但是散落分布于黃河上中下游的沿黃九省之間具體情況各不相同，所產(chǎn)生的矛盾也具有特殊性。在黃河流域生態(tài)保護方面，各地面臨的重點問題也不盡相同。各地區(qū)確實有必要在《黃河保護法》確立的黃河生態(tài)保護大框架下，制定出反映本地區(qū)特色的黃河生態(tài)保護地方立法。國家也注意到了這一問題，在《黃河保護法》中為地方立法保護黃河流域生態(tài)留下了授權(quán)性的規(guī)定。例如《黃河保護法》第六條。

三、地方立法保護黃河流域生態(tài)的現(xiàn)狀分析

（一）《黃河保護法》的細化與落實：沿黃九省在行動

2023 年4 月，青海省司法廳按照國家要求積極清理與《黃河保護法》不符合、不銜接的地方立法。青海省水利廳近期提出將完善黃河保護法規(guī)制度。青海正在積極推動《黃河保護法》的貫徹落實。2021 年7 月，陜西省十三屆人大常委會持續(xù)推進立法工作，制定修改省地方性法規(guī)32 件，涉及黃河流域保護等方方面面。此外值得一提的是，作為黃河流域九省第一部保護黃河重要支流的省級地方性法規(guī)，修訂后的《陜西省渭河保護條例》于2023 年4 月1 日與《黃河保護法》同日施行。2023 年1 月，山東省沿黃九市通過“小切口”“小快靈”協(xié)同立法，為落實黃河戰(zhàn)略提供了地方立法山東樣本，必將對保護“黃河水”、用好“黃河水”產(chǎn)生深遠影響。其中，濟南市以“小切口”立法形式，制定了《濟南市黃河流域水資源節(jié)約集約利用規(guī)定》，并于2023 年4 月1日起施行，旨在加快推進現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)，強化重點領(lǐng)域節(jié)水管控，推進再生水循環(huán)利用。2022 年1 月，寧夏回族自治區(qū)第十二屆人民代表大會第五次會議通過《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進條例》，于2022年3 月1 日起施行。這是中國首部就黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展進行的地方立法。此外，雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)前期已經(jīng)制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)河湖管理條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)地下水保護和管理條例》，但是并未專門制定關(guān)于黃河保護的地方性法規(guī)。內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳表示，將繼續(xù)以黨的二十大精神為指引，積極推動《黃河保護法》貫徹實施，積極配合有關(guān)部門做好黃河流域生態(tài)保護的地方性法規(guī)、政府規(guī)章的前期立法工作，完善《黃河保護法》配套的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。2022 年11 月25 日，《甘肅省黃河流域生態(tài)保護條例（草案）》已經(jīng)省十三屆人大常委會第三十四次會議初次審議，并向社會公開征求意見。2021 年3 月31 日，甘肅省人大常委會通過了《蘭州市黃河風(fēng)情線大景區(qū)保護管理條例》，旨在適應(yīng)時代發(fā)展要求，以應(yīng)對大景區(qū)保護、管理和建設(shè)方面的現(xiàn)實問題。河南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議于2021 年9 月29 日審議通過了《河南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的決定》。黃河保護治理是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好保護與發(fā)展、局部與全局、當前與長遠等重大關(guān)系，必須以法治方式、在法治軌道上推進。在相關(guān)地方立法出臺前，作出具有法規(guī)屬性的重大事項決定，能為下一步專項立法積累經(jīng)驗。2022 年11 月四川省委、省政府也明確提出要確保黃河出川一河清水向東流，并積極推動黃河保護地方立法工作。2023 年1月12 日，在山西省第十四屆人民代表大會第一次會議上代省長金湘軍在省十四屆人大一次會議上作政府工作報告指出，山西省2023 年要扎實推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，支持運城市抓好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。

（二）現(xiàn)有地方立法保護黃河流域生態(tài)的缺失

在2023 年4 月1 日《黃河保護法》施行之前，部分省區(qū)已經(jīng)出臺了關(guān)于黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的地方立法，也有部分省區(qū)即將出臺或者正在計劃出臺一些涉及黃河生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的地方立法。但就現(xiàn)狀而言，保護黃河流域生態(tài)的地方立法是十分缺失的。現(xiàn)有地方立法不僅數(shù)量較少，質(zhì)量也有待進一步提升，且系統(tǒng)性不足，需要根據(jù)《黃河保護法》的相關(guān)規(guī)定與時代的發(fā)展變化及時更新。此外，沿黃九省區(qū)之間保護黃河流域生態(tài)的地方立法也存在不均衡現(xiàn)象，即部分省份保護黃河流域生態(tài)的地方立法相對發(fā)達，部分省份保護黃河流域生態(tài)的地方立法相對落后。沿黃九省區(qū)之間應(yīng)當加強溝通。

雖然沿黃各省份在地方立法保護黃河流域生態(tài)時，都有本省份需要面對和解決的特殊性問題，但是有一些考量因素卻是沿黃各省份在地方立法保護黃河流域生態(tài)時都需要予以關(guān)注的。下文重點圍繞沿黃九省在地方立法保護黃河流域生態(tài)時都需要予以關(guān)注的因素展開討論分析。

四、各地方立法保護黃河流域生態(tài)時均需考量的因素

（一）各地方立法保護黃河流域生態(tài)時應(yīng)當特別關(guān)注本區(qū)域的特殊性問題

雖然《黃河保護法》已經(jīng)在全國層面對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護作出了系統(tǒng)性的安排，但是矛盾具有特殊性。沿黃省市在制定保護黃河的地方立法時應(yīng)當著重關(guān)注本區(qū)域內(nèi)事關(guān)黃河保護的特殊性問題。例如，黃河上游地區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要是荒漠化、凌汛。黃河上游地區(qū)在制定保護黃河的地方立法時應(yīng)當對建立生態(tài)保護區(qū)、退耕還牧返林、植樹造林、爆破排凌汛等措施作出規(guī)定。黃河中游地區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要是水土流失。黃河中游地區(qū)在制定保護黃河的地方立法時應(yīng)當對固溝、保坡、大力種草植樹等水土保護措施進行規(guī)定。黃河下游地區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要是泥沙淤積、地上河、凌汛及冬春水量不足等。其中，地上河特別在河南開封、新鄉(xiāng)段平均高出地面6 米左右、有些甚至高達23 米，危險常在，有“黃河之險，險在河南”的說法。［5］黃河下游地區(qū)在制定保護黃河的地方立法時應(yīng)當對水庫調(diào)水、調(diào)沙、加固堤壩、冬春工程排凌汛等措施予以特別關(guān)注。

（二）加強省域之間的溝通協(xié)調(diào)機制

黃河流域的生態(tài)保護不是一朝一夕之事、不是單個省份可以獨自完成的。［6］黃河流域生態(tài)保護是一項系統(tǒng)性的、整體性的工程。除了沿黃九省發(fā)揮各自積極性、主動性之外，尚需加強各省之間的溝通協(xié)作。本文認為，在此過程中，常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機制是十分必需的。在此之前，沿黃各省市已經(jīng)就溝通協(xié)作保護黃河流域生態(tài)開展過一些活動。當前，黃河流域各?。ㄗ灾螀^(qū)）積極主動開展合作，強化溝通協(xié)調(diào)，推動建立流域橫向生態(tài)補償機制，如山東省和河南省、四川省和甘肅省分別在黃河干流建立了橫向生態(tài)保護補償機制。但是，已簽訂的跨省協(xié)議多是中央政府作為“調(diào)解人”參與協(xié)調(diào)的結(jié)果，省際間協(xié)同保護機制仍需進一步打通。在補償機制協(xié)商過程中，各方在出資比例、分配比例、補償標準等核心問題上還存在不同意見，對上游地區(qū)生態(tài)保護成本、發(fā)展的機會成本、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價值等因素考慮不足。此外，已簽訂的協(xié)議多為三年期或兩年期，實施周期短，補償可持續(xù)性存在不確定性。［7］黃河保護需要滲透協(xié)同作戰(zhàn)與共勝共贏的理念。［8］

在司法保護黃河流域生態(tài)方面，沿黃各省市也存在廣闊的協(xié)作空間。目前，司法保護黃河流域生態(tài)的協(xié)作行為只存在于部分地區(qū)、部分法院之間，只是零星式、偶發(fā)式的，并未被以地方立法的形式固定下來。鑒于此種情況，為了更加系統(tǒng)、有效地保護黃河流域生態(tài)，沿黃各省市有必要以地方立法的形式，將司法機關(guān)協(xié)作保護黃河流域生態(tài)確定為一項常態(tài)化機制。

（三）黃河流域生態(tài)保護的地方立法中應(yīng)當注重技術(shù)性規(guī)范的設(shè)定

在黃河流域生態(tài)保護的地方立法中，法律需要直接依據(jù)自然規(guī)律確定行為模式和法律后果。自然資源與環(huán)境保護離不開法律規(guī)范中的技術(shù)性規(guī)范。這就意味著如果在生態(tài)保護領(lǐng)域中缺少技術(shù)性規(guī)范的支撐，生態(tài)保護地方立法很難發(fā)揮出較好的作用。《黃河保護法》中部分條款也要求地方立法應(yīng)當根據(jù)科學(xué)和技術(shù)的有關(guān)要求，合理地確定黃河流域生態(tài)保護的相關(guān)標準（指標）。例如，《黃河保護法》第三十七條、第七十八條中的規(guī)定。因此，為了更加切實有效地保護黃河流域生態(tài)，地方立法應(yīng)當注重技術(shù)性規(guī)范的設(shè)定。

五、結(jié)語

黃河在每一位中華兒女心中都占據(jù)著特殊的地位，寄托著別樣的情感。《黃河保護法》對黃河保護作出了系統(tǒng)而全面的規(guī)定，沿黃各省市通過地方立法細化、落實《黃河保護法》的各項舉措，由此形成黃河流域生態(tài)保護的合力，使得黃河得到充足的法治保障。作為拋磚引玉之作，筆者一方面期待本文可以為地方立法保護黃河流域生態(tài)提供可資借鑒的思路，另一方面也希望本文可以引發(fā)學(xué)人進一步就法制保障黃河流域生態(tài)問題進行探索。