政府投資建設(shè)工程管理模式創(chuàng)新路徑的探析

陸斌彥

深圳市寶安區(qū)建筑工務(wù)署 廣東 深圳 518000

政府投資建設(shè)工程（簡稱“政府工程”）是指由政府出資或籌集資金，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施或其他各類項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理的活動(dòng)。這些工程可能包括道路、橋梁、水利設(shè)施、公共建筑、能源設(shè)施等領(lǐng)域。政府投資建設(shè)工程旨在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升公共服務(wù)水平，改善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)城市和地區(qū)的競爭力由于政府投資建設(shè)工程的特殊性質(zhì)，所以這類工程大部分都是由政府自行管理，少部分由政府通過其它多種渠道，尋找社會(huì)企業(yè)管理，而伴隨著新一輪基建的到來，政府工程的管理模式也需要進(jìn)一步創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府工作模式改革的新要求。

1 政府工程主流管理模式及優(yōu)缺點(diǎn)

在以往的政府工程的管理中，主要采用的管理模式包括政府自行設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理、政府委托專業(yè)房地產(chǎn)企業(yè)或者施工企業(yè)進(jìn)行代建管理，采用工程總承包模式，以及采用政府和社會(huì)資本合作模式這四種管理模式。

1.1 政府自行設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理

政府自行管理指的是政府設(shè)立事業(yè)單位性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)自己進(jìn)行建設(shè)管理，這是政府工程一直以來的主流管理模式。在以往的政府工程中，往往在工程規(guī)劃階段就會(huì)涉及到相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)立，通常這類事業(yè)單位是歸屬于住房和建設(shè)管理部門，也有的管理機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)工程的實(shí)際運(yùn)營主體單位歸屬于不同的行政主體。政府自行管理模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)都很明顯。

優(yōu)點(diǎn)主要包括：（1）工程能夠獲得更直接的政府控制，政府設(shè)立的事業(yè)單位通常受政府直接監(jiān)管，接受政府的督查、審計(jì)，使政府能夠更直接地參與項(xiàng)目的決策和管理，政府設(shè)定的工程建設(shè)工期、投資等控制目標(biāo)能夠有效落實(shí)，工程建設(shè)報(bào)批保建流程能夠規(guī)范執(zhí)行。工程建設(shè)全過程都在政府的嚴(yán)密監(jiān)督掌控中，確保了項(xiàng)目的執(zhí)行符合政府的政策目標(biāo)和要求。（2）能夠?qū)崿F(xiàn)更好的資源整合，政府可以將多個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目整合到同一個(gè)事業(yè)單位下進(jìn)行管理，事業(yè)單位可以跨領(lǐng)域整合資源，將人力、資金、技術(shù)等資源進(jìn)行共享，避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，提高資源利用率。（3）有利于政策協(xié)調(diào)，政府成立的事業(yè)單位可以更好地協(xié)調(diào)各個(gè)行政主管部門之間的政策沖突，減少項(xiàng)目執(zhí)行和審批過程中的阻礙和矛盾。（4）便于政府的長期規(guī)劃，政府成立的事業(yè)單位通常會(huì)統(tǒng)籌進(jìn)行所負(fù)責(zé)行政區(qū)域長遠(yuǎn)的建設(shè)規(guī)劃，能夠更好地滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的長期需求，而不僅僅關(guān)注短期建設(shè)成果。

缺點(diǎn)主要包括：（1）人員配備、技術(shù)支持問題。由政府成立的事業(yè)單位受機(jī)構(gòu)編制影響，普遍存在專業(yè)技術(shù)人員配備不足的問題，一位專業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)多個(gè)工程是常見現(xiàn)象，更難以為每個(gè)工程配備齊全的專業(yè)工程師，工程管理團(tuán)隊(duì)無法提供專業(yè)技術(shù)支持，導(dǎo)致工程管理低效，工程建設(shè)質(zhì)量差。（2）廉政風(fēng)險(xiǎn)問題。政府自行管理的事業(yè)單位直接管理工程，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員需管控工程全過程參建單位，責(zé)任重大，也存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部廉政管理及外部監(jiān)督非常重要，目前我國大部分地區(qū)政府通過建章立制已有效的控制了工程建設(shè)過程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，但仍少數(shù)地區(qū)政府管理粗曠，廉政風(fēng)險(xiǎn)問題需要注意。（3）創(chuàng)新技術(shù)舉措不足。由于政府自行成立的事業(yè)單位運(yùn)作資金屬于政府財(cái)政劃撥，缺乏市場競爭的壓力，對(duì)工程建設(shè)周期不會(huì)隨意壓縮，對(duì)節(jié)省建設(shè)資金也無考核任務(wù)，工程建設(shè)完成情況不會(huì)影響事業(yè)單位的市場地位，導(dǎo)致對(duì)工程管理工作追求穩(wěn)定性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)一貫持保守態(tài)度，不愿意嘗試具有一定風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新技術(shù)舉措，工程建設(shè)“墨守成規(guī)”，無法產(chǎn)生技術(shù)專利或創(chuàng)新的管理思路。此外，政府成立的事業(yè)單位自主推動(dòng)的創(chuàng)新技術(shù)研究工作受政府劃撥的部門預(yù)算影響，若財(cái)政資金不足將限制創(chuàng)新活動(dòng)[1]。

1.2 引進(jìn)全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)，參與全過程管控

全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)主要是由工程監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，由負(fù)責(zé)工程建設(shè)過程中的監(jiān)督工作延伸至對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資決策、工程建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營的全生命周期提供組織、管理、技術(shù)支持等服務(wù)。2019年3月，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，體現(xiàn)了國家對(duì)發(fā)展全過程工程咨詢企業(yè)的重視。在政府投資的建設(shè)工程中引入專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)管和控制，可彌補(bǔ)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員配備不足的問題。全過程咨詢機(jī)構(gòu)需配備專業(yè)齊全的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，在各階段提供專業(yè)的意見，監(jiān)督參建單位落實(shí)業(yè)主工作指令，以確保工程項(xiàng)目按照計(jì)劃高質(zhì)量地完成。目前全過程工程咨詢在我國的政府工程及部分房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中有所應(yīng)用，取得的效果表現(xiàn)較為不錯(cuò)，但是問題也相對(duì)明顯。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要包括：（1）咨詢機(jī)構(gòu)具備專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。全過程咨詢機(jī)構(gòu)通常由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員組成，在工程管理、技術(shù)規(guī)范、法律法規(guī)等方面擁有豐富經(jīng)驗(yàn)，可以提供專業(yè)的指導(dǎo)和建議，有效避免項(xiàng)目中的技術(shù)和管理風(fēng)險(xiǎn)。（2）提高質(zhì)量和效率。全過程咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)工程設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營階段各階段統(tǒng)籌編排工作計(jì)劃、提出工作標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求，并督促落實(shí)，可保證工程建設(shè)質(zhì)量，提高建設(shè)效率。（3）獨(dú)立監(jiān)督和審查。咨詢機(jī)構(gòu)作為第三方，可對(duì)各參建單位進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督和審查，審查各階段工作成果，確保建設(shè)質(zhì)量，防止施工企業(yè)不當(dāng)獲利行為的發(fā)生。（4）專注政府核心職能，減輕政府負(fù)擔(dān)。通過全過程工程咨詢企業(yè)提供的管理意見及人員支持，政府設(shè)立的事業(yè)單位可以將精力集中在制定政策、規(guī)劃發(fā)展、資源整合等核心職能上[2]。

缺點(diǎn)主要包括：（1）無法免除建設(shè)單位主體責(zé)任。在政府工程中引進(jìn)全過工程程咨詢機(jī)構(gòu)，本質(zhì)仍是由政府設(shè)立的事業(yè)單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理工作，責(zé)任主體沒有變化。咨詢單位僅可提供管理意見，無法代表政府履行管理職責(zé)，政府仍要深度介入工程建設(shè)，避免管理失控。（2）對(duì)各參建單位管理力不足。部分工程參建單位認(rèn)為全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)僅能提出咨詢建議，對(duì)咨詢意見不執(zhí)行、落實(shí)不徹底的情況，管理能力不足，需業(yè)主單位建章立制，明確全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)。（3）側(cè)重工程監(jiān)理業(yè)務(wù)。目前我國多數(shù)全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)是由工程監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，導(dǎo)致其業(yè)務(wù)優(yōu)勢側(cè)重與工程監(jiān)理，對(duì)工程全過程規(guī)劃把控、前期設(shè)計(jì)管理能力不足，無法充分發(fā)揮全過程咨詢的工作價(jià)值，無法達(dá)到預(yù)期效果。

1.3 委托專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或施工企業(yè)進(jìn)行代建管理

政府工程的另一種重要管理模式就是政府委托專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者施工企業(yè)進(jìn)行代建管理，這些企業(yè)并不直接參與到工程施工建設(shè)中，而是利用自身房地產(chǎn)開發(fā)優(yōu)勢全權(quán)代表業(yè)主進(jìn)行代建管理，目前市場上主要有全過程代建、施工代建兩種模式。代建管理對(duì)企業(yè)綜合實(shí)力和業(yè)績要求較高，政府工程通常會(huì)委托規(guī)模較大的國有企業(yè)開展代建工作。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要包括：（1）全面履行建設(shè)單位職責(zé)。有別于全過程工程咨詢，代建單位不僅可提出技術(shù)意見，還需全面履行建設(shè)單位職責(zé)，工程各參建單位由其委托，直接接受其管理，工程部分報(bào)批報(bào)建手續(xù)可以代建單位名義辦理，對(duì)工程建設(shè)管控力強(qiáng)。（2）分擔(dān)投資控制風(fēng)險(xiǎn)。政府在委托代建單位時(shí)通常會(huì)在招標(biāo)文件及合同中載明工程的投資控制目標(biāo)，并明確工程出現(xiàn)決算超概算批復(fù)時(shí)代建單位的相關(guān)責(zé)任。此舉能讓代建單位共同分擔(dān)工程投資控制風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)倒逼代建單位加強(qiáng)工程管理。（3）充分利用企業(yè)優(yōu)勢。承接政府工程代建業(yè)務(wù)的企業(yè)主要為大型房地產(chǎn)企業(yè)或施工企業(yè)，可以充分利用企業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)積累的人才隊(duì)伍、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)；引入創(chuàng)新的建設(shè)理念和技術(shù)工藝，提升政府工程設(shè)計(jì)品味、工程質(zhì)量；利用企業(yè)規(guī)模效應(yīng)，通過戰(zhàn)略合作、集中采購等方式，在采購工程材料、設(shè)備和服務(wù)時(shí)獲得更好的價(jià)格和條件，從而降低項(xiàng)目的建設(shè)成本。

缺點(diǎn)主要包括：（1）相關(guān)配套政策不完善。雖然近年來越來越多的地方政府推行代建管理模式，但相關(guān)政策、管理辦法仍不完善，對(duì)于代建單位的權(quán)限仍缺乏明確定義，部分行政審批部門不接受以代建單位名義辦理報(bào)批報(bào)建手續(xù)，反而造成代建項(xiàng)目審批溝通過程復(fù)雜。（2）對(duì)參建單位控制力過大。由于工程各參建單位由代建單位招標(biāo)產(chǎn)生，存在代建單位控制力強(qiáng)于業(yè)主的情況，對(duì)政府的決策、指令的貫徹存在影響。

1.4 采用工程總承包（EPC）建設(shè)模式

工程總承包建設(shè)模式是一種在政府工程中常用的管理方式。在這種模式下，政府或業(yè)主將整個(gè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購、材料供應(yīng)等全部或大部分工作委托給一個(gè)承包商，稱為總承包商?？偝邪特?fù)責(zé)協(xié)調(diào)和管理整個(gè)項(xiàng)目的各個(gè)方面，從設(shè)計(jì)階段到最終交付使用階段的所有工作。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)，除了上述的專業(yè)企業(yè)代管的技術(shù)優(yōu)勢以外，工程總承包模式的另一個(gè)突出優(yōu)點(diǎn)在于一站式管理，總承包單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目從開始到結(jié)束的所有階段，簡化了業(yè)主的管理工作，提高了項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性。一站式管理將項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、采購、施工到驗(yàn)收等各個(gè)階段的工作整合在一個(gè)團(tuán)隊(duì)或公司中，政府無需與工程眾多參建單位協(xié)調(diào)溝通，從而降低了管理復(fù)雜性。并且工程總承包單位需對(duì)工程質(zhì)量、總投資負(fù)責(zé)，減輕了政府的投資控制風(fēng)險(xiǎn)。再加上，工程總承包單位有著統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，所有工作都在同一個(gè)團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督下進(jìn)行，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范更容易統(tǒng)一，有助于提高項(xiàng)目的質(zhì)量。

工程總承包模式的缺點(diǎn)也很明顯，那就是政府工程的設(shè)計(jì)、施工均由工程總承包單位負(fù)責(zé)管理，若業(yè)主無規(guī)范的管理制度，則存在工程總承包單位以企業(yè)利益為導(dǎo)向，在工程設(shè)計(jì)過程中傾向于利潤較高的設(shè)計(jì)方案，忽視經(jīng)濟(jì)行、合理性，最終影響工程建設(shè)效果。

1.5 采用政府和社會(huì)資本合同（PPP）模式

政府和社會(huì)資本合同模式，也稱為政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，是一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理的合作模式。在這種模式下，政府部門與社會(huì)資本（包括企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)等）合作，共同投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如道路、橋梁、水處理廠、醫(yī)院、學(xué)校等。這種合同模式的基本思想是，政府將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一部分或全部權(quán)益交由私人社會(huì)資本負(fù)責(zé)管理，從而分擔(dān)政府的財(cái)政壓力，提高項(xiàng)目的投資效率和管理水平。這種合作通常通過合同來規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和分配機(jī)制。目前這種模式在我國的政府投資建設(shè)工程中也應(yīng)用得越來越普遍。

這種模式最主要的優(yōu)點(diǎn)是分擔(dān)政府財(cái)政壓力。PPP模式能夠吸引社會(huì)資本的投資，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府不需要全部承擔(dān)工程建設(shè)資金需求，可以利用私人資本共同投資工程建設(shè)，從而多樣化了項(xiàng)目的資金來源，而參與開發(fā)的社會(huì)資本則通過后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)，是一種雙贏的工程管理模式。

缺點(diǎn)則是不適用于所有項(xiàng)目，并非所有類型的政府工程都適合采用PPP模式。一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目因預(yù)期的收益率低，或者存在較高的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致無法吸引足夠的社會(huì)資本參與投資建設(shè)，形成有效的合作模式。另外，工程建成后社會(huì)資本的運(yùn)營模式會(huì)以盡快收回工程建設(shè)成本為目標(biāo)，設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，與公共基礎(chǔ)設(shè)施不以盈利為目的形成反差，運(yùn)營不當(dāng)會(huì)損害公共利益，嚴(yán)重的可能引發(fā)公眾輿論危機(jī)。

2 政府工程管理模式的創(chuàng)新路徑

上述的政府工程管理模式中代建管理及工程總承包模式為近年來我國推行較多的新型工程管理模式，各有所長，但是也都有明顯的缺點(diǎn)。要繼續(xù)創(chuàng)新管理模式，本質(zhì)還是要政府工程管理機(jī)構(gòu)時(shí)刻保持創(chuàng)新管理理念，注重專業(yè)技術(shù)提升；健全管理制度，減少風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.1 創(chuàng)新管理理念，注重專業(yè)管理

政府工程管理模式需要在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，以達(dá)到提升建設(shè)質(zhì)量、縮短建設(shè)周期、節(jié)約建設(shè)資金的目的。政府工程保持創(chuàng)新管理理念非常重要，無論代建管理模式的讓渡部分管理權(quán)限、分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險(xiǎn)，還是工程總承包模式的將各階段工程服務(wù)整合打包，都需要在工作實(shí)踐的同時(shí)有意識(shí)的歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并大膽的提出創(chuàng)新建議，同時(shí)做到及時(shí)了解和掌握新理念、新技術(shù)；另外應(yīng)注重培養(yǎng)具備創(chuàng)新思維和綜合素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍，加強(qiáng)人員績效考核，對(duì)工程不僅要進(jìn)行流程管理，還應(yīng)做到技術(shù)管理，才能在實(shí)踐創(chuàng)新管理舉措時(shí)，對(duì)工程進(jìn)行技術(shù)監(jiān)督管理，避免受制于代建單位、工程承包單位或社會(huì)資本，導(dǎo)致創(chuàng)新舉措適得其反[3]。

2.2 健全管理制度，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)控制

健全的政府工程管理制度和有效的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)于確保工程質(zhì)量、提高投資效益以及避免不良后果至關(guān)重要。創(chuàng)新的建設(shè)模式必然伴隨著制度建設(shè)或管理規(guī)定的不完善，工程建設(shè)過程中必然會(huì)出現(xiàn)報(bào)批報(bào)建責(zé)任主體、安全生產(chǎn)責(zé)任主體不明晰，或工程參建各方權(quán)責(zé)交錯(cuò)混亂等情況，因此在政府工程在嘗試創(chuàng)新管理模式之前，必須提前建章立制，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都遵循明確的流程和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估預(yù)判，提出應(yīng)對(duì)措施；同時(shí)工程建設(shè)過程中要強(qiáng)化監(jiān)督與審查，及時(shí)識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，迅速采取糾正手段。政府工程創(chuàng)新管理模式，需要政府提供一定的容錯(cuò)糾正機(jī)會(huì)，但作為執(zhí)行者更應(yīng)該健全管理機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率降到最低。

3 結(jié)束語

綜上所述，政府工程管理要根據(jù)實(shí)際情況選擇合適的工程管理模式，而無論選擇何種管理模式，保持創(chuàng)新理念，健全管理制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制都是必不可少的。目前國內(nèi)外都沒有一個(gè)完美的工程管理模式是通用于所有類型的政府工程，作為建設(shè)單位只有綜合分析工程類型、建設(shè)難度、工期要求、投資規(guī)模等要素，因地制宜選擇最合適的工程管理模式，并在管控過程中創(chuàng)新管理手段、加強(qiáng)監(jiān)督管理，最大化減少工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，提高建設(shè)質(zhì)量，從而保障政府投資的合理利用，保障人民群眾的切身利益。