民國鄉(xiāng)村治理的警察建制與警保關(guān)系（1934—1936）

張徐麗晶

二十世紀三十年代，南京國民政府以促使國家政權(quán)向基層滲透為目標(biāo)，在重整保甲組織的同時，宣揚地方自治思想，并竭力將警察制度引入鄉(xiāng)村社會。在制度設(shè)計層面，民國政府引進了歐美警察制度和日本警管區(qū)經(jīng)驗，這是中國鄉(xiāng)村治安體系開始行政化和職業(yè)化管理的重要標(biāo)志，而既有研究鮮少關(guān)注。其時，中國鄉(xiāng)村公共安全體系呈現(xiàn)出保甲、自治和警察多種要素交融的形態(tài)。國民政府內(nèi)政部、各省府民政廳以及警政領(lǐng)域?qū)W者圍繞警察制度在鄉(xiāng)村的適應(yīng)性問題，尤其是警保關(guān)系問題，展開了廣泛討論。

本文的寫作目標(biāo)是考察20 世紀30 年代鄉(xiāng)村警察建制的真實進展，描述現(xiàn)代警察系統(tǒng)與傳統(tǒng)保甲組織之間的融合過程。描述分析的直接目標(biāo)是回答三個具體問題：在警察制度引入之前鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)保甲模式具有何種特征？民國政府通過制度引進建立了怎樣的警察行政體系？新的警察建制與傳統(tǒng)保甲模式在實踐過程中的主次關(guān)系、體用關(guān)系？描述分析的最終目標(biāo)是揭示出二十世紀三十年代鄉(xiāng)村安全治理中警?；旌?、自治為主的真實狀態(tài)，洞悉南京國民政府鄉(xiāng)村治理的簡約主義特征。

在史料來源方面，本文通過檢索“全國報刊索引”數(shù)據(jù)庫中與南京國民政府時期警察建制相關(guān)的報刊資料，發(fā)現(xiàn)《警高月刊》《江蘇警察》《國民政府公報》等近代報刊含有大量相關(guān)論述。其中，《警高月刊》是南京國民政府內(nèi)政部警官高等學(xué)校直接發(fā)行的警政刊物，發(fā)行時間覆蓋1934 年7 月至1936 年4 月戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，1941 年又復(fù)刊。該刊物的主要撰稿人皆是國民黨政府的高層①《警高月刊》的主要撰稿人包括：王揚濱、方勁益、張覺人、杜掌如、章楚、陳又新、張漢鵬、陸鼎新、劉堯峰、梅可望、姚鐘才、徐圣熙、李士珍、周祥光等。，發(fā)表內(nèi)容緊扣建設(shè)警務(wù)系統(tǒng)和培養(yǎng)警察能力的主題。在通讀1934-1936 年出版的4 卷（共22 期）《警高月刊》一手報刊資料以及民國警政領(lǐng)域的經(jīng)典論著后，本文選取其中與“鄉(xiāng)村治安”“警察”“保甲”相關(guān)的文章進行整理，這是本文寫作的史料基礎(chǔ)。

一、現(xiàn)代警政建制的行政化與有限性

中國從周秦以降，間或出現(xiàn)警察制度的雛形，如周之“司市”“司虣”“司稽”、秦漢之“執(zhí)金吾”“司隸”“校尉”、唐宋以后之“團練”“保甲”①陳又新：《發(fā)刊詞》，《警高月刊》1934 年第1 期。。而職業(yè)化警察發(fā)端于重商主義時期的歐洲城市，是現(xiàn)代國家和城市治理的產(chǎn)物。雖然鄉(xiāng)村警察與地方保甲都是執(zhí)行政府治理意圖的組織媒介，但是警察組織是國家機關(guān)的正式組成部分，而保甲組織的性質(zhì)只是行政輔助。顯然，現(xiàn)代警察在制度設(shè)計上更加行政化和職業(yè)化。

（一）警察組織的職業(yè)化與行政化

在警察組織的職業(yè)分工和行政結(jié)構(gòu)上，南京國民政府所設(shè)置的警察類別包括：山林警察、森林警察、水上警察、田野警察、漁業(yè)警察、狩獵警察、礦業(yè)警察、交通警察、消防警察、衛(wèi)生警察等。這些警察組織的薪酬、警務(wù)機關(guān)的經(jīng)費均出自地方財政。類似地，各項違警罰金均納入地方財政收入②內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（十一）浙江民政廳通飭各縣》，《警高月刊》1934 年第1 期。，“各縣雜項警捐應(yīng)由縣政府統(tǒng)一征收通盤整理之”③內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（二）江蘇省民政廳改進公安行政》，《警高月刊》1934 年第2 期。。各地公安原有組織“也可酌設(shè)消防隊、偵緝隊，水巡隊、稽查隊”，以及“長警訓(xùn)練所、濟良所、公娼檢驗所、游民習(xí)藝所”④內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（十二）廈特種公安局規(guī)程》，《警高月刊》1934 年第2 期。等等。

在職業(yè)化方面，二十世紀三十年代的警察組織“以清戶口為第一急務(wù)”，另有催征賦稅兵役和維持治安秩序的職能⑤章楚：《保甲運動與地方自治（續(xù)完）》，《警高月刊》1936 年第1～2 合期。。南京國民政府要求各省府以提高警務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)為目標(biāo)，出具詳盡的整頓警務(wù)方案。在警務(wù)人員的職業(yè)化教育方面，南京國民政府要求省級警官學(xué)校開設(shè)特訓(xùn)班、巡官訓(xùn)練班和警士教練所，這些訓(xùn)練班的畢業(yè)生可以到各級公安機關(guān)任職⑥倪廣甡：《各地消息（十）浙江警官學(xué)校概況》，《警高月刊》1934 年第1 期。。事實上，警察組織的職業(yè)化建設(shè)確實在一定程度上改善了南京、上海等都市社會的秩序狀況，促進了市政經(jīng)濟繁榮和社會事業(yè)的發(fā)展。例如，蘇省府在江邊輪埠設(shè)置“崗警”，“崗警”負有糾察整頓的職責(zé)，客觀上改善了輪埠周圍商品貿(mào)易和貨物運輸?shù)娜粘Ｖ刃颌邇?nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（五）蘇省府整頓輪埠秩序》，《警高月刊》1934 年第1 期。。

在行政化方面，警察組織作為國家機關(guān)的職能部門，警察的職業(yè)權(quán)威來自國家法律的行政授權(quán)。地方警察被視作“能負保障農(nóng)村社會完備的下層行政組織”，負有“執(zhí)行國家法令、保護地方公共治安、指導(dǎo)人民”的專責(zé)，被視作“最接近民眾的政府人員”⑧陳時策：《中國歷代警察制度與地方自治沿革》，《警高月刊》1934 年第2 期。。普通公安局設(shè)總務(wù)科、行政科、司法科、衛(wèi)生科，市公安局以下各置分局，分局下各設(shè)若干分駐所，分駐所下設(shè)派出所若干。以河北省為例，“每派出所置警長一人，警士十一人，分任巡邏、守望、值班、備差、調(diào)查戶口等勤務(wù)”⑨內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（十四）河北省公安局改組》，《警高月刊》1934 年第2 期。。事實上，警察職員具有雙重身份屬性，對于民眾而言，警察是現(xiàn)代國家行政權(quán)威的人格化載體，對于上級政府而言，警察又是擔(dān)負地方社會治安責(zé)任的行動主體。

（二）警政建設(shè)的有限性和懸浮化

雖然在國家控制體系的理論視角上，警察體系作為治安管控的專門條線從籠統(tǒng)的行政業(yè)務(wù)中分離出來，歸口于省級民政廳管轄，理論上能夠促進中央政府對地方權(quán)力的監(jiān)督和管控。但是由于縣級以下警力配置和治安經(jīng)費的嚴重不足，讓警察下沉到家家戶戶并提供親民服務(wù)的制度設(shè)想難以實現(xiàn)。因此，在實際效用層面，二十世紀三十年代南京國民政府警政建設(shè)的主要成效集中在城市地區(qū)交通運輸和市政貿(mào)易的秩序管理上。而同一時期民國政府在鄉(xiāng)村警政方面的建設(shè)，很大程度上只是停留在制度理念和政策文本的宣傳層面。

一方面，從清朝光緒年間到二十世紀三十年代，警察體系的建設(shè)經(jīng)歷了從無到有、從零到一的初始階段，在制度框架的建構(gòu)層面已經(jīng)卓有成效；另一方面，相較于制度理念和政策文本的習(xí)得，警務(wù)預(yù)算的實際籌備和警隊質(zhì)量的進一步提升都是舉步維艱的。根據(jù)南京國民政府內(nèi)政部1933 年度的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“全國長警總數(shù)為237333 人，而警士教練所畢業(yè)者僅93733 人；全國警官數(shù)額達13442人，而警官學(xué)校畢業(yè)者僅6618 人”①李松風(fēng)：《警高之使命》，《警高月刊》1934 年第1 期。。在警力配備方面，“歐美國家每一個地方警察與人口的比例數(shù)大概是每一千人平均有三十九個警察……當(dāng)現(xiàn)在民窮財盡之時，想增加警察經(jīng)費，事實上是辦不到，而且也不必作如是想，我們只有窮人過窮光景的辦法……”②王錫符：《義務(wù)警察》，《警高月刊》1935 年第三卷第1～2 合期。。考慮到中國幅員遼闊、人口眾多、財政預(yù)算緊張的基本國情，南京國民政府時期的警力配置數(shù)量和專業(yè)化程度顯然都是十分有限的。

作為警力配備不足的直接后果就是鄉(xiāng)村警政運行的高度懸浮化。二十世紀初期“許多鄉(xiāng)村的警察（組織）有名無實甚至停辦”，進入民國以后“各村的巡警基本上被取消”，鄉(xiāng)村地區(qū)的警察制度難以維系③從翰香：《近代冀魯豫鄉(xiāng)村》，中國社會科學(xué)出版社1995 年版，第47 頁。。其時，南京國民政府的中央政權(quán)實際上面臨著一種窘境——高度懸浮的鄉(xiāng)村警察組織難以承接民國政權(quán)自上而下分配的行政任務(wù)，這是南京國民政府的中央政權(quán)最終在復(fù)興傳統(tǒng)保甲制上達成妥協(xié)的直接原因。這種在現(xiàn)代警政理念與地方保甲資源之間的“妥協(xié)”，在制度層面表現(xiàn)為南京國民政府對保甲制度有選擇性的改良措施。

南京國民政府對保甲舊制改良的目標(biāo)是在非正式的、地方性的保甲組織和正式的、行政的鄉(xiāng)村警察行政組織之間建立更加緊密的制度關(guān)聯(lián)，吸納保甲資源為國家控制體系所用。這一系統(tǒng)工程主要包括兩個部分：第一部分是在合法性層面建立保甲制度與民主憲政之間的理論關(guān)聯(lián)，從民主憲政的自治視角重新解讀以地方保甲組織為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治安模式。第二部分是在行政系統(tǒng)的組織設(shè)計層面更加精細地銜接基層行政的單元和地方自治的單元。下文的第二、三節(jié)將分別介紹這兩部分工作。

二、復(fù)興：重新認識保甲的自治價值

二十世紀三十年代，南京國民政府在復(fù)興保甲制度方面首先面臨的挑戰(zhàn)，是如何從民主憲政的思想脈絡(luò)中重新定位保甲制度的合法性。地方性自治是研究民國時期保甲制度的主流視角，著重剖析封建集權(quán)國家與地方性團體、士紳精英之間的權(quán)力分配關(guān)系。事實上，如何處理保甲與自治的關(guān)系問題也是民國時期國民黨高層重點關(guān)注的政策問題。因為在基層行政制度現(xiàn)代化的改革話語中，“自治”是符合當(dāng)時國際社會的主流思潮的，但是“保甲”是被主流的政治話語視為封建糟粕的，所以需要從理論層面重新確立保甲資源的現(xiàn)代價值。

（一）地方自治視角下的保甲資源

客觀而言，保甲和自治最主要的差別在政治理念層面，前者強調(diào)“義務(wù)”而后者圍繞“權(quán)利”。但是在實踐層面，構(gòu)成保甲組織和自治組織的社會實體都是以血緣和地緣紐帶編織而成的小農(nóng)家庭的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。拋開政治理念的偏見，僅就鄉(xiāng)村治理和基層行政的實際效用而言，保甲制度的組織資源是民國政府基層治理體系中難以舍卻的。

1932 年重新推行保甲制度后，國民政府內(nèi)部一直圍繞保甲和自治的融合問題爭論不休。最終在1936 年8 月，國民黨中央政治會議厘定相關(guān)法規(guī)原則，“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為范圍一律編組保甲”①胡次威：《國民黨反動統(tǒng)治時期的“新縣制”》，《文史資料選輯：第29 輯》，中國文史出版社1995 年版，第200頁。。與此相關(guān)的立法有兩個：《縣各級組織綱要》（1939 年9 月19 日）和《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織條例》（1941 年8 月）。在二十世紀三十年代的縣制改革中，傳統(tǒng)的保甲制度為民國的新縣制提供了組織資源。新縣制將既有的自治單元“區(qū)”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”與保甲對接，使得“?！薄凹住痹谥伟补δ苤饧婢叽哒髻x稅和傳達政令的功能②江世杰：《里甲制度考略》，商務(wù)印書館1942 年版，第69 頁。。

從全盤否認保甲制度存在的合理性，到以新的行政建制覆蓋、吸納、整合保甲制度的組織資源，南京國民政府在舶來制度的理念層面與實際治理的效率層面進行了反復(fù)調(diào)適。南京國民政府以立法的形式在非正式的保甲組織與正式的基層行政機關(guān)之間建立制度性的關(guān)聯(lián)，從立法層面將保甲組織吸納進國家行政體系內(nèi)。

具體而言，二十世紀三十年代中后期，南京國民政府通過《修正保甲條例》，淡化了舊制中“牌”的層級而沿用其他傳統(tǒng)規(guī)制，構(gòu)建了“縣政府-區(qū)公所-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所-保辦公所-甲辦公處-戶”的多層級行政系統(tǒng)③王先明：《從自治到保甲：鄉(xiāng)制重構(gòu)中的歷史回歸問題——以20 世紀三四十年代兩湖鄉(xiāng)村社會為范圍》，《史學(xué)月刊》2008 年第2 期。，形成以“甲”為基本單位，向下聯(lián)結(jié)人與戶，向上銜接鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、區(qū)、縣的行政機關(guān)④王先明：《辛亥革命后中國鄉(xiāng)村控制體制的演變——民國初期的鄉(xiāng)制演變與保甲制的復(fù)活》，《社會科學(xué)研究》2003年第6 期。。在人員任命的權(quán)限上，按照《保甲24 條》規(guī)定，最基層“甲長”的遴選和任命權(quán)限收歸到縣一級，“至甲之一級，設(shè)甲長一人，由縣政府遴派”⑤廣西省政府編輯室輯：《廣西省施政紀錄（民國22 年）》，《近代中國史料叢刊第三編：第75 輯》，文海出版有限公司1993 年版，第743 頁。。在實際運作層面，雖然民眾自治的憲政思想對民國政府的制度設(shè)計有所影響，但是實際上基層的實踐仍然遵循著皇權(quán)統(tǒng)治時期的“陳規(guī)舊矩”。

（二）治安功能上保甲的制度優(yōu)勢

在晚清引入歐洲警察制度之前，中國鄉(xiāng)村的安全治理是通過地方性的保甲組織實現(xiàn)的。以保甲為單位的地方性自治網(wǎng)絡(luò)，是傳統(tǒng)治安模式的基本特征。傳統(tǒng)的保甲制度結(jié)合了鄉(xiāng)土中國的安土重遷和小農(nóng)經(jīng)濟的特點，將村莊人口以“?！薄凹住睘閱挝涣炕癁榫唧w的治理單元，以低成本實現(xiàn)對鄉(xiāng)村人口和田地的粗略統(tǒng)計。

既有研究從政治統(tǒng)治格局、社會治安形勢、行政執(zhí)法環(huán)境、財政預(yù)算緊張⑥鄢定友：《民國時期警政制度建設(shè)受阻原因溯源》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2022 年第2 期。，以及地方權(quán)力關(guān)系、政府條塊關(guān)系⑦秦韶華：《晚清民國時期省縣警察權(quán)的劃分、沖突與調(diào)適——以江蘇無錫為中心》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2022 年第3 期。等多維視角，正面地、深入地剖析了警察制度在晚清和民國時期難以有效落地的直接原因。實際上，警察建制的低效與保甲制度的復(fù)興，是同一社會事實折射出的兩個經(jīng)驗現(xiàn)象，即：以血緣和地緣關(guān)系編織而成的保甲網(wǎng)絡(luò)，更加適配小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)互助形態(tài)與安土重遷的鄉(xiāng)村社會形態(tài)。

“?！迸c“甲”的基本單位形成于熟人社會小農(nóng)生產(chǎn)與生活的日常實踐中，既是小農(nóng)家庭日常生活社會網(wǎng)絡(luò)的核心范疇，又是地方政府半正式化行政的基層單位。從北宋王安石的保甲法，到清朝重建保甲制，再到民國時期的警保合一，保甲組織總是作為國家政權(quán)危急時刻動員民眾和汲取資源的重要手段。作為長期實踐的基層治理模式，保甲制度具有顯著的“低成本高效率”優(yōu)勢。保長和甲長都是地方社區(qū)的成員，雖然由地方官員委任，但是在職能設(shè)定上帶有義務(wù)性。

這種“低成本高效率”的制度優(yōu)勢賴以維系的社會基礎(chǔ)，是治理單元內(nèi)部的高度熟識的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以此實現(xiàn)“制一人足以制一家，制一家足以制一鄉(xiāng)一邑”⑧聞鈞天：《中國保甲制度》，商務(wù)印書館1935 年版，第14 頁。。當(dāng)然，除了保甲制度自身的“低成本高效率”優(yōu)勢，二十世紀上半葉中國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本變化才是傳統(tǒng)保甲的組織資源能夠激活和有效運作的根本原因。“中國農(nóng)村的經(jīng)濟生活，大半尚建筑在封建的關(guān)系之上。大部分田地（約百分之六十六）仍然由大地主占有……仍舊保持其為經(jīng)濟組織及行使制度之特質(zhì)?！雹佟吨袊伯a(chǎn)黨第五次全國代表大會土地問題議決案》，《中共河南黨史資料叢書——一戰(zhàn)時期河南農(nóng)民運動》，人民出版社1985 年版，第69 頁。因此，考慮到行政制度的社會基礎(chǔ)并沒有發(fā)生本質(zhì)變化，即當(dāng)時的鄉(xiāng)村社會仍然是低度流動和高度熟識的社區(qū)，按照鄉(xiāng)村居住格局和家戶關(guān)系編織而成的保甲網(wǎng)絡(luò)仍然適用于治理幅員遼闊、分散聚居的鄉(xiāng)村社會。

三、整編：以管區(qū)制整合保甲的嘗試

通過立法程序在合法性層面建立保甲制度與民主憲政之間的理論關(guān)聯(lián)，只是南京國民政府改良和吸納保甲資源的第一步——確立行政體制整合保甲資源理論上的可能性。更能夠影響鄉(xiāng)村控制體系改良總體效果的，是基層行政組織與“?！薄凹住便暯雍腿诤系膶嶋H程度。針對舶來的警察制度和中國鄉(xiāng)村治理之間的鴻溝，南京國民政府借鑒日本的警管區(qū)模式，嘗試以“警管區(qū)”銜接和整合保甲組織的資源。這一嘗試的直接目標(biāo)是將地方性的保甲組織整編、吸納到現(xiàn)代警察組織體系之中，促使現(xiàn)代國家的行政系統(tǒng)能夠更加精準地銜接基層行政單元和地方自治單元。

（一）管區(qū)制的結(jié)構(gòu)、分工和職能

盡管與警察建制和勤務(wù)工作相關(guān)的制度文本已經(jīng)較為詳盡，但是縣級以下警察的建制范圍和規(guī)范化程度卻并不理想。南京國民政府對這一現(xiàn)實困境的應(yīng)對方案是將既有的保甲組織資源吸納和整合進行政體系中，形成行政機構(gòu)、保甲組織與警察系統(tǒng)的合力。1934 年10 月國民黨中央政治會議第432次會議決議提出：“地方保甲工作，關(guān)系地方警衛(wèi)，為地方自治之基礎(chǔ)，應(yīng)由行政院通令各省市政府提前辦理”②中國國民黨中央委員會黨史委員會：《中國國民黨第五次全國代表大會內(nèi)政部工作報告》，見秦孝儀、羅家倫、黃紀祿編：《革命文獻：第71 輯》。。

警管區(qū)制是關(guān)于警察系統(tǒng)內(nèi)部行政分工的制度，仿效日本的“受持區(qū)”，將整個基層警務(wù)行政系統(tǒng)劃分為若干個警管區(qū)。警管區(qū)制度的基本理念是“以適當(dāng)之警力，處理適當(dāng)范圍內(nèi)（包括人口與地段兩方面）的人事”，通過“分劃地區(qū)授警察以管理之權(quán)”來執(zhí)行勤務(wù)，進而健全警務(wù)組織③聞鈞天：《警管區(qū)制與保甲之關(guān)系》，《江蘇警察》1935 年第1 期。。二十世紀三十年代警管區(qū)制度在鄉(xiāng)村的施行主要是以縣域為單位劃分為若干“警區(qū)”，在警區(qū)內(nèi)部又劃分出若干“警管區(qū)”。每個警管區(qū)專設(shè)一名警士負責(zé)管理該警管區(qū)內(nèi)部的一切警務(wù)，因此警管區(qū)實際上是當(dāng)時警察執(zhí)行勤務(wù)的最小單位。對應(yīng)到地理空間的維度上，“城鎮(zhèn)區(qū)域，約以三百戶以上，五百戶以下，為一警管區(qū)；鄉(xiāng)村區(qū)域，約以縱橫二三里，在二小時內(nèi)安步巡行于管區(qū)一周者，為一警管區(qū)”④內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《江蘇省民政廳擬訂警管區(qū)制說明書》，《警高月刊》1934 年第4 期。。

其次，警管區(qū)模式以分區(qū)巡邏的形式促進了警察體系在鄉(xiāng)村地區(qū)的滲透、覆蓋和控制。警管區(qū)所配備的警力大小，因轄區(qū)內(nèi)的戶口多寡、面積大小、地勢險易的情況靈活調(diào)整。在劃分責(zé)任區(qū)與警力配備方面，以江寧試驗縣為例，該縣原有“八警察分局，二十四分駐所，十八派出所合共警士六百名，警察隊二百名，武備設(shè)置，有步槍二百支，駁殼七十支，自郎林百零二支，手機關(guān)二支，車馬十五匹，摩托二架”。在構(gòu)建警管區(qū)網(wǎng)絡(luò)期間，江寧縣綜合考量四方面要素劃分警區(qū)、配置警力：一、構(gòu)成全縣十里距離警察巡邏網(wǎng)；二、以交通線劃分警區(qū)；三、視戶口多寡，分置警力；四、以形勢之險易配置武力⑤內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（三）江寧實驗縣完成全縣警察巡邏》，《警高月刊》1934 年第3 期。。

警管區(qū)制度劃分轄區(qū)和配置警力的主要標(biāo)準是戶籍?dāng)?shù)量和地域面積，于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村均可變化運用。警管區(qū)制在實行之初已經(jīng)劃定了轄區(qū)、分配了負責(zé)的警士，又在外勤方式中提倡各警區(qū)根據(jù)具體情況設(shè)置聯(lián)合巡邏、協(xié)同巡邏、輪流巡邏，增加了警區(qū)之間的聯(lián)絡(luò)性、靈活性和協(xié)同性，這些制度設(shè)計有助于警管區(qū)制對鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)具體情況的調(diào)整和適應(yīng)。

（二）管區(qū)與保甲整而不合的關(guān)系

盡管警管區(qū)的責(zé)任區(qū)劃圖在理論分工層面完成了對鄉(xiāng)村地區(qū)空間與人口的覆蓋，但是囿于鄉(xiāng)村地區(qū)警務(wù)經(jīng)費不足、人口居住分散、村莊相對排外等特征，管區(qū)模式與保甲組織在改良之后仍然是“整而不合”的關(guān)系。負責(zé)管區(qū)的警士主要完成巡邏任務(wù)，需要直接與居民互動和協(xié)調(diào)的任務(wù)則主要分包給轄區(qū)內(nèi)的保長、甲長。

所謂“整而不合”的關(guān)系，既包括南京國民政府在國家立法和行政規(guī)章層面完成了以警察體系整編保甲單元和覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)的理論目標(biāo)，又包括中央政權(quán)關(guān)于通過警管區(qū)與保甲的銜接進而融合自上而下的警察體系與自下而上的保甲體系的計劃效果不佳。

一方面，警管區(qū)模式的推行在縣級行政單位與地方保甲組織之間增設(shè)了“管區(qū)”，客觀上強化了縣域行政部門對地方社會的控制力。與警管區(qū)相關(guān)的制度文本內(nèi)容詳盡，廣泛涉及警管區(qū)制的意義、面積標(biāo)準、分區(qū)設(shè)局的要點、警士的內(nèi)勤事項和外勤方法等。以江蘇省警管區(qū)制的推行為例，江蘇省第六八四次會議擬定以縣為單位成立若干警管區(qū)，由江蘇省警察訓(xùn)練所的學(xué)警分管轄區(qū)內(nèi)的警務(wù)工作①內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（九）蘇省警察訓(xùn)練所招考學(xué)警》，《警高月刊》1934 年第3 期。。為改進公安系統(tǒng)的行政效率，各省“參照內(nèi)政部教練所章程”擬定“試辦警管區(qū)制計劃大綱”，“設(shè)教練所于省會，以為訓(xùn)練警士之機關(guān)”②內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《各地消息（二）江蘇省民政廳改進公安行政》，《警高月刊》1934 年第2 期。。

另一方面，警管區(qū)模式下警察執(zhí)勤的行政分工和職業(yè)規(guī)范的大部分內(nèi)容，在實際運作過程中并未落地。應(yīng)用最為廣泛的是外勤的守望和巡邏任務(wù)，但是守望和巡邏的設(shè)定更加適配于人口集中居住的地區(qū)而不適合分散居住的鄉(xiāng)村。以江蘇省為例，守望任務(wù)的具體分工形式有三種：第一種是四人制勤務(wù)，合四個警管區(qū)所設(shè)之守望所，四人輪流服務(wù)；第二種是三人制勤務(wù)，合三個警管區(qū)所設(shè)之守望所，三人輪流服務(wù)；第三種是聯(lián)絡(luò)巡邏勤務(wù)，合四個巡守區(qū)為一聯(lián)巡區(qū)，便于夜間將崗位減去，而定其沖要之幾點，設(shè)聯(lián)絡(luò)巡邏制服務(wù)。巡邏任務(wù)的具體分工形式有兩種：第一種是聯(lián)巡區(qū)模式，合三四警管區(qū)為一聯(lián)巡區(qū)，以共同輪流巡邏，以此減少警管區(qū)警士勤務(wù)；第二種是輪值模式，即警管區(qū)警士在管區(qū)內(nèi)輪流巡邏，另外每星期在本區(qū)內(nèi)巡視三次以上③內(nèi)政部警官高等學(xué)校：《江蘇省民政廳擬訂警管區(qū)制說明書》，《警高月刊》1934 年第4 期。。

實行警管區(qū)制的治理效用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是將轄區(qū)治安的責(zé)任具體到人，二是促進警察體系覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)。首先，警管區(qū)制度在規(guī)章制度層面將最小單位內(nèi)的治安責(zé)任明確到了具體的某一位警士身上，屬于“責(zé)任到人”。警務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部按照責(zé)任分包邏輯劃定警管區(qū)，警管區(qū)所負責(zé)的警士各有專責(zé)、職務(wù)分明，在制度設(shè)計上具有現(xiàn)代科層制的特征，在一定程度上能夠改善警察組織內(nèi)部行政存在的責(zé)任推諉、管理混亂和轄區(qū)之間各自為政、缺少合作的問題。但是由于經(jīng)費和人手有限，在實行警管區(qū)制度后，警管區(qū)的行政范圍總體上仍然與保甲單位一致，分管警察往往是通過甲長、保長間接管理民戶，即所謂貌合神離的“警保合一”形態(tài)。

四、警保混合、自治為主的鄉(xiāng)村治理形態(tài)

縱觀二十世紀上半葉，中國的警察系統(tǒng)經(jīng)歷了從無到有的建設(shè)過程，從城市到鄉(xiāng)村的覆蓋過程，以及從管理混亂到責(zé)任到人的規(guī)范化過程。從晚清到民國初期，在“地方自治”的近代化旗幟下，鄉(xiāng)村治安領(lǐng)域的總體趨勢是以警察新制替代保甲舊制。到二十世紀三十年代中葉，以政權(quán)下滲和資源汲取為改革動力，國民政府開始重新激活保甲組織，“今則徑以保甲代替自治制度下層之閭鄰，已著明