城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展努力及財(cái)政優(yōu)化策略

劉麗芳　歐陽(yáng)林英　王言

【摘 要】多年來(lái)，我國(guó)以財(cái)政性預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)提供保障、中央財(cái)政資助中西部偏遠(yuǎn)和薄弱地區(qū)、高等教育優(yōu)先發(fā)展師范院校等方式來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展努力及財(cái)政優(yōu)化策略義務(wù)教育的均衡發(fā)展。面臨新經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下高質(zhì)量教育發(fā)展的需求，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展還面臨著總體經(jīng)費(fèi)投入不足、公用經(jīng)費(fèi)比例偏低、縣級(jí)財(cái)政收入難以滿足多元化需求等問(wèn)題，亟須形成以多元化手段保障經(jīng)費(fèi)投入的局面。本文建議，要形成“文化—教育—經(jīng)濟(jì)”共生的可持續(xù)教育發(fā)展生態(tài)、嘗試政策性信貸投資以補(bǔ)充公用教育經(jīng)費(fèi)不足、繼續(xù)加大義務(wù)教育師資及教師人力資本的培育等策略，方能為培育新一代面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來(lái)高素質(zhì)人才提供保障。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育 均衡發(fā)展 優(yōu)化策略

2023年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見》，意見指出“以推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化為重點(diǎn)，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距。適應(yīng)國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略和服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展，切實(shí)解決城鎮(zhèn)擠、鄉(xiāng)村弱問(wèn)題”。本文在總結(jié)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的成就和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用近30年來(lái)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，描述我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展中的政府努力，并對(duì)當(dāng)前經(jīng)費(fèi)投入和籌措的薄弱環(huán)節(jié)提出相關(guān)建議。

一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展的成就和特點(diǎn)

2001年，我國(guó)宣布在全國(guó)實(shí)現(xiàn)基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的戰(zhàn)略目標(biāo)。邁入21世紀(jì)后，我國(guó)繼續(xù)在推進(jìn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展、努力提升教育質(zhì)量等方面不斷取得新的成績(jī)，教育質(zhì)量和均衡化程度也得到了持續(xù)提高。

黨的十九大報(bào)告明確指出，要“高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，努力讓每個(gè)孩子都能夠享受到公平而有質(zhì)量的教育”。從2012—2021年，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育全面普及的基礎(chǔ)上，僅用10年左右時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，成為我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展史上又一個(gè)新的里程碑。在這一時(shí)期，我國(guó)在城鄉(xiāng)義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)公平、教育資源投入和督導(dǎo)評(píng)估上也不斷取得突出成就。首先，在城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會(huì)公平上，我國(guó)繼續(xù)實(shí)施開放、公平的義務(wù)教育入學(xué)制度和以公立學(xué)校為主體的學(xué)校供給，保障學(xué)生教育起點(diǎn)的公平性。其次，在教育投入平等上，我國(guó)政府啟動(dòng)了一系列行之有效的工程項(xiàng)目，如“大中城市學(xué)校對(duì)口支援本地貧困地區(qū)學(xué)校工程”“全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工程”等，從而不斷推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平。再次，在義務(wù)教育普及的監(jiān)測(cè)督導(dǎo)上，從2011年起，我國(guó)根據(jù)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源投入、教學(xué)水平、設(shè)施和質(zhì)量等指標(biāo)啟動(dòng)了義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）的督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作。截至2019年，全國(guó)已有2767個(gè)縣（市、區(qū)）獲得了教育基本均衡縣認(rèn)定，占全國(guó)總縣數(shù)的95.32%，義務(wù)教育均衡化發(fā)展得到快速推進(jìn)。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的政府努力可概述為如下三個(gè)方面。

（一）財(cái)政性經(jīng)費(fèi)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入的主要來(lái)源

以公立學(xué)校為主體，以公共財(cái)政保障義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，這一基本原則在2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》）就得以體現(xiàn)?！读x務(wù)教育法》規(guī)定，“義務(wù)教育投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”。2006年秋天，西部農(nóng)村首先實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)改革，義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。2007年春天，這項(xiàng)改革推及全國(guó)農(nóng)村，同年秋天，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育免交學(xué)費(fèi)的同時(shí)，還免收教科書費(fèi)，全國(guó)近1.5億農(nóng)村中小學(xué)生受益。2006—2007年，全國(guó)財(cái)政投入支持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展資金達(dá)到926億元，此后，中央及各省市逐漸加大對(duì)義務(wù)教育的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)力度，學(xué)生繳納學(xué)雜費(fèi)、教科書費(fèi)成為歷史。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)政府也加大對(duì)義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修及改造費(fèi)、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活費(fèi)等的補(bǔ)助力度。可以說(shuō)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政承擔(dān)為義務(wù)教育的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，為學(xué)生享受公平的入學(xué)機(jī)會(huì)提供了保障。

（二）中央財(cái)政資助中西部偏遠(yuǎn)和薄弱地區(qū)的教育

由于自然條件、地理環(huán)境等多方面因素，中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)能力有限，以解決上述問(wèn)題為邏輯起點(diǎn)，我國(guó)出臺(tái)了一系列傾斜性義務(wù)教育政策。國(guó)家不斷加強(qiáng)宏觀調(diào)控，以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付和定向性資助在城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展中的杠桿作用，不斷縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)教育差距，進(jìn)而深層次推進(jìn)教育公平乃至社會(huì)公平。中央財(cái)政面向西部偏遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)立“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”和國(guó)家義務(wù)教育貧困助學(xué)金，有效緩解了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入依賴于農(nóng)村教育費(fèi)附加和學(xué)雜費(fèi)的狀況。曲紹衛(wèi)等學(xué)者的研究數(shù)據(jù)表明，中央和地方政府面向義務(wù)教育階段學(xué)生的財(cái)政資助也在不斷增加（曲紹衛(wèi)，2022）。

（三）高等教育優(yōu)先發(fā)展師范院校，保障鄉(xiāng)村教師供給

教育發(fā)展的關(guān)鍵在師資。改革開放初期，為了克服中小學(xué)師資不足的問(wèn)題，我國(guó)大力發(fā)展師范院校，努力培養(yǎng)師范生。同時(shí)，國(guó)家在每個(gè)省設(shè)立重點(diǎn)綜合性師范大學(xué)、在地市州設(shè)立高等師范院校和中等師范專業(yè)學(xué)校，國(guó)家財(cái)政為師范生提供助學(xué)金。1993年，全國(guó)普通高等院校1065所，師范院校251所，占比約25%，僅次于理工類院校數(shù)量；全國(guó)師范院校畢業(yè)生數(shù)29萬(wàn)多人，約占公立高校學(xué)生人數(shù)的30%，僅次于工科院校。1949—1993年，中等專業(yè)學(xué)校畢業(yè)生累計(jì)1316.87萬(wàn)人，其中主要面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育教師的中等師范畢業(yè)生531.42萬(wàn)人，占比超過(guò)40%。2006年，中央政府組織實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”，公開招聘高校畢業(yè)生到西部“兩基”攻堅(jiān)縣以下農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校任教，以促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展（孫濤、鄔志輝，2018）。2007年，國(guó)家開始在部屬師范院校實(shí)施師范生免費(fèi)教育政策，隨后，各省屬師范院校、地方師范院校也逐步實(shí)施免費(fèi)師范生政策。這不僅為廣大農(nóng)村地區(qū)提供了師資保障，也促進(jìn)了教育公平與質(zhì)量提升。

二、加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，投入到義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)在逐漸增加。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)明確提出國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%的目標(biāo)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出占公共財(cái)政支出的比例不得低于14%，以保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定投入。同時(shí)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取多項(xiàng)措施改善義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)投入、治理體系，以加快我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程。

（一）不斷降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央和地方政府成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)主體

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道包括財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)兩部分，后者主要由農(nóng)民以農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資和學(xué)雜費(fèi)籌集。筆者通過(guò)整理《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的有關(guān)數(shù)據(jù)（表1），發(fā)現(xiàn)2001年以前，農(nóng)村直接負(fù)擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)比例平均為39%，而政府實(shí)際只承擔(dān)了不到60%的責(zé)任。2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，情況得到顯著改善，中央和地方政府逐步加大教育經(jīng)費(fèi)投入，從而降低了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。2002—2006年，農(nóng)民對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的直接負(fù)擔(dān)率下降到平均9.4%。特別是在2007年全國(guó)農(nóng)村全面實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育后，農(nóng)村直接負(fù)擔(dān)率迅速降低，逐漸轉(zhuǎn)由政府全面負(fù)擔(dān)起義務(wù)教育投入的主體責(zé)任。這也使得我國(guó)義務(wù)教育在財(cái)政管理體制和經(jīng)費(fèi)來(lái)源上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，即從制度上解決了納稅人義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)不公的問(wèn)題。

（二）增加城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育投入比例

教育投入的級(jí)次結(jié)構(gòu)，一般是指教育投入在高等教育、中等教育、初等教育間的分配比例，這一比例通常是衡量教育投入重點(diǎn)的重要參考指標(biāo)。通過(guò)整理分析《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)（表2），可以看出近二十多年來(lái)，我國(guó)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在小學(xué)、初中、高中到高校各教育層次都呈現(xiàn)出幾何級(jí)數(shù)遞增的趨勢(shì)。特別是2006年《義務(wù)教育法》修訂后，政府加大義務(wù)教育的預(yù)算支出，普通初中教育的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)慢慢追趕上普通高中，義務(wù)教育階段與高等教育、普通高中的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差距不斷縮小，趨于均衡，這反映出政府為提升義務(wù)教育質(zhì)量一直在不懈努力。

（三）加大農(nóng)村義務(wù)教育投入，縮小城鄉(xiāng)差距

為進(jìn)一步提高農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)的保障水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校間的資源配置均衡，政府大幅度提高了生均人員和公用經(jīng)費(fèi)的財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置各種財(cái)政專項(xiàng)資金，以改善農(nóng)村貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。通過(guò)整理《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的歷年數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)1997—2021年城鎮(zhèn)和農(nóng)村的初中、小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)量都有大幅度的提高，城鎮(zhèn)初中、小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)在24年間分別增長(zhǎng)了16倍和18倍，農(nóng)村初中、小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)分別了20倍和27倍，農(nóng)村增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。再通過(guò)對(duì)比城鄉(xiāng)普通初中與普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)比值的變化，可以發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)90年代城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)之比呈現(xiàn)逐步上升的趨勢(shì)，即城鄉(xiāng)教育投入差距不斷拉大。自2001年以后這一比值呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，2012年城鄉(xiāng)初中和小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)支出比縮小到1.07倍和1.04倍，城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)投入差距在逐漸縮小。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政薄弱環(huán)節(jié)亟待改善

在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興和科教興國(guó)兩大戰(zhàn)略背景下，教育“面向現(xiàn)代化、面向未來(lái)、面向世界”在不斷滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)美好教育的追求上，也對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育高質(zhì)量均衡發(fā)展的財(cái)政環(huán)節(jié)提出新的要求。

（一）與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總體投入不足

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)當(dāng)前的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總體投入還不足。2022年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國(guó)共有各級(jí)各類學(xué)校51.85萬(wàn)所，各級(jí)各類學(xué)歷教育在校生2.93億人，共有義務(wù)教育階段學(xué)校20.16萬(wàn)所，義務(wù)教育階段在校生1.59億人，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，僅能負(fù)擔(dān)最基本的教育公共服務(wù)。經(jīng)費(fèi)有限的直接影響是班額過(guò)大，五育課程難以開齊、教師負(fù)擔(dān)重。OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家平均班級(jí)規(guī)模為25人。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、重視教育的上海市，班級(jí)規(guī)模為35～50人。在人口流入較多的武漢市，中小學(xué)平均班級(jí)規(guī)模為50人。班級(jí)規(guī)模太大，影響了學(xué)生協(xié)作學(xué)習(xí)的效果和師生互動(dòng)頻率。

（二）中小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)投入有待提升

教育事業(yè)費(fèi)中的公用經(jīng)費(fèi)是學(xué)校辦學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件，公用經(jīng)費(fèi)的多少，直接影響著學(xué)校辦學(xué)條件的改善，影響著教育質(zhì)量的提高，制約著學(xué)生“五育并舉”的效果和綜合素質(zhì)的提升。從我國(guó)教育事業(yè)費(fèi)不同時(shí)期的支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)約占教育事業(yè)費(fèi)的10%～15%，農(nóng)村中小學(xué)更低。據(jù)調(diào)查，在人口流出較為嚴(yán)重、地方財(cái)政收入困難的區(qū)縣，預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)占比低于10%。如齊齊哈爾某中學(xué)的教育財(cái)政預(yù)算表明，2021年教育預(yù)算內(nèi)收入為3115.38萬(wàn)元，2904.91萬(wàn)元用于人員經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)為210.47萬(wàn)元，取暖費(fèi)開支76.10萬(wàn)元。2023年，該學(xué)校收入總預(yù)算為3753.99萬(wàn)元，比上年預(yù)算增加553.11萬(wàn)元，但其主要原因還是工資調(diào)整和繳費(fèi)增加，導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)增加。公用經(jīng)費(fèi)的缺乏，中小學(xué)特色課程開發(fā)、活動(dòng)開展等都難以實(shí)現(xiàn)，也就影響了學(xué)生的全面發(fā)展和教育質(zhì)量的提升。根據(jù)OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，許多國(guó)家的學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)占教育事業(yè)費(fèi)的30%左右，這可看出我國(guó)的中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)投入有待提高。

（三）縣級(jí)財(cái)政收入難以滿足多元化教育需求

在1992年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后，市場(chǎng)的企業(yè)活力不斷增強(qiáng)，勞動(dòng)力外出務(wù)工收入不斷增加，社會(huì)收入分配主體不再是單一政府部門。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件改善，家庭對(duì)于子女的教育需求日趨多元化，但縣級(jí)財(cái)政在面臨企業(yè)改制、人口外流稅收減少、土地財(cái)政難以為繼的情況下，多元化的教育供給只能被擱置。由于中央和省級(jí)財(cái)政增加的轉(zhuǎn)移支付資金只能被用于填補(bǔ)實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育后農(nóng)村學(xué)校減收的書雜費(fèi)缺口，且轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)較低，無(wú)法完全彌補(bǔ)學(xué)校減收的書雜費(fèi)，其結(jié)果是，在農(nóng)村實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育后，絕大多數(shù)縣級(jí)單位的教育經(jīng)費(fèi)總收入在下降。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅后，減少了一部分地方政府的財(cái)政收入，加重了縣級(jí)政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。此外，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，“兩免一補(bǔ)”政策的擴(kuò)大實(shí)施也讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的縣級(jí)政府陷入一定的財(cái)政困境。因此，政府需要拓展經(jīng)費(fèi)來(lái)源，降低縣級(jí)財(cái)政支付負(fù)擔(dān)，以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求。

四、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政投入優(yōu)化策略

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展的角度來(lái)看，有效的財(cái)政經(jīng)費(fèi)資源配置能促進(jìn)如人力、物力和財(cái)力等義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間的有效流動(dòng)，最終達(dá)到城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展走向平衡。然而，教育財(cái)政資源配置是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，涉及財(cái)稅制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、信貸政策等。在經(jīng)典教育財(cái)政理論看來(lái)，要使財(cái)政資源配置職能得到充分發(fā)揮，必須要遵循充足性、效率性、公平性和效益性原則。筆者認(rèn)為可從以下三點(diǎn)入手，不斷優(yōu)化教育的財(cái)政投入工作。

（一）嘗試實(shí)施教育政策性投資，增加公用經(jīng)費(fèi)

《中華人民共和國(guó)教育法》第62條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)運(yùn)用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)發(fā)展。政策性投資一般是國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要確定的急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門所進(jìn)行的投資。教育政策性投資可以借鑒高鐵、地鐵等基礎(chǔ)建設(shè)的投資方法，激發(fā)銀行與企業(yè)參與投資的積極性，保證教育的優(yōu)先發(fā)展。以俄羅斯為例，1992年7月頒布的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定：鼓勵(lì)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)及個(gè)人對(duì)教育投資，為吸引投資，國(guó)家將規(guī)定向教育系統(tǒng)投資的企業(yè)、組織或個(gè)人（包括外國(guó)人）實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。關(guān)于我國(guó)教育政策性投資的融資渠道，有學(xué)者建議采用向政策性金融機(jī)構(gòu)和外資銀行貸款、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、設(shè)立專項(xiàng)資金等方式來(lái)增加公用經(jīng)費(fèi)投入。可以看出，這類公用經(jīng)費(fèi)投入基本上還是以財(cái)政性資金為主，相對(duì)于日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)而言，此類融資渠道明顯較窄。如此可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將政策性投資視為一種可向郵儲(chǔ)機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)、公積金管理機(jī)構(gòu)發(fā)放中長(zhǎng)期債券或向社會(huì)發(fā)行債券的融資渠道，也可通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金的方式吸引民間資本投入，以走出公用經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期投入不足的困境。

（二）構(gòu)建“文化—教育—經(jīng)濟(jì)”共生關(guān)系，形成可持續(xù)發(fā)展的地方財(cái)政

文化、教育、經(jīng)濟(jì)之間的共生關(guān)系在方式上是互惠的，是三者形成的一種最佳結(jié)構(gòu)關(guān)系和存在狀態(tài)。張學(xué)敏等學(xué)者研究繪制的圖（圖1）顯示，在三者關(guān)系中，教育作為溝通文化與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的中間環(huán)節(jié)，有助于教師和兒童形成對(duì)地方文化的認(rèn)同，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)賢和社會(huì)力量發(fā)展教育。鄉(xiāng)村兒童是義務(wù)教育的對(duì)象，擔(dān)當(dāng)著帶動(dòng)鄉(xiāng)村脫貧致富的重任。構(gòu)建“文化—教育—經(jīng)濟(jì)”共生關(guān)系，要在中小學(xué)辦學(xué)使命中強(qiáng)調(diào)熱愛家鄉(xiāng)的理念，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前“以城市為中心”的教育導(dǎo)向，鼓勵(lì)兒童成長(zhǎng)成才后反哺家鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)教育財(cái)政的長(zhǎng)久持續(xù)發(fā)展。在中小學(xué)課程中，要融入本土文化和地方文化內(nèi)容，地方政府應(yīng)努力將文化資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)文化資源提高當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，繼而投入到教育發(fā)展的事業(yè)中。在共生結(jié)構(gòu)中，人是核心，文化是生態(tài)，教育是中軸，經(jīng)濟(jì)是方向，協(xié)同合作才能促進(jìn)教育帶動(dòng)城鄉(xiāng)薄弱地區(qū)走出貧困，走上可持續(xù)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展的道路。

（三）加大鄉(xiāng)村教師人力資本的投入與培育

教師不僅在入職前要做好培訓(xùn)，在入職后也需要不斷地進(jìn)行學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，在教學(xué)活動(dòng)中不斷提升職業(yè)能力和素養(yǎng)。鄉(xiāng)村學(xué)校是鄉(xiāng)村教師人力資本發(fā)展和培育的場(chǎng)域，需要以政府為主導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)力量加大對(duì)鄉(xiāng)村教育的經(jīng)費(fèi)投入。政府方面，要依據(jù)羅爾斯“差別原則”制訂鄉(xiāng)村教師津貼標(biāo)準(zhǔn)，建立鄉(xiāng)村教師成長(zhǎng)基金、績(jī)效基金、福利基金等機(jī)制，保障鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)展。學(xué)校要建立鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)制度，培育鄉(xiāng)村教師的專業(yè)、職業(yè)精神。學(xué)校也可通過(guò)在職培訓(xùn)的方式快速提升鄉(xiāng)村教師的人力資本，提升鄉(xiāng)村教師對(duì)現(xiàn)代教育技術(shù)的掌握度。教育部門可采取特崗教師、校際間教師交流等方式對(duì)教師進(jìn)行補(bǔ)充，實(shí)施城鄉(xiāng)教師聯(lián)合體的發(fā)展模式，以城鄉(xiāng)師資水平的提升促進(jìn)教育財(cái)政投入的優(yōu)化。

（責(zé)任編輯：王振輝）

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劉麗芳，武漢工程大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師，中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與財(cái)政、區(qū)域高等教育研究。歐陽(yáng)林英，武漢工程大學(xué)碩士研究生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與財(cái)政研究。王言，武漢工程大學(xué)碩士研究生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與財(cái)政研究。

本文系湖北省武漢市知成社會(huì)實(shí)踐研究中心2023年課題“財(cái)政資助經(jīng)費(fèi)的實(shí)施效益評(píng)價(jià)研究”（立項(xiàng)編號(hào)：2023N001）的研究成果。