重大水利工程前置要件辦理淺析
——以引江補(bǔ)漢工程為例

張文舉，廖小永，藺秋生

（水利部長江水利委員會(huì)規(guī)劃計(jì)劃局，430010，武漢）

一、概述

要件通常是對(duì)項(xiàng)目必要性、合規(guī)性、可持續(xù)性、安全性等方面開展專項(xiàng)論證或評(píng)價(jià)，是項(xiàng)目決策的重要參考依據(jù)。要件辦理是行政許可的重要組成部分，需要技術(shù)審查支撐與行政審查主導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)與行政管理并行，其涉及面廣，時(shí)間跨度大，存在審批過程手續(xù)繁、周期長等問題。近年我國持續(xù)推進(jìn)行政體制改革，清理規(guī)范要件辦理事項(xiàng)，提升要件辦理質(zhì)量和效率。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》（國發(fā)〔2016〕29號(hào)），清理規(guī)范的投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)共計(jì)65項(xiàng)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕79號(hào)）明確，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目報(bào)建審批流程，壓縮項(xiàng)目報(bào)建審批時(shí)間?！蛾P(guān)于印發(fā)全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)投資審批管理事項(xiàng)統(tǒng)一名稱和申請(qǐng)材料清單的通知》（發(fā)改投資〔2019〕268號(hào)）要求，嚴(yán)格執(zhí)行并聯(lián)審批制度，規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，進(jìn)一步明確細(xì)化相關(guān)審批事項(xiàng)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》（國辦發(fā)〔2022〕2號(hào)）提出，大幅度提升行政許可標(biāo)準(zhǔn)化水平，“十四五”時(shí)期基本實(shí)現(xiàn)同一事項(xiàng)在不同地區(qū)和層級(jí)同要素管理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。同時(shí)，面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，地方政府精簡審批事項(xiàng)，推動(dòng)了工程建設(shè)項(xiàng)目審批再提速。從事有關(guān)工作或技術(shù)研究的人員也對(duì)政府投資項(xiàng)目審批制度、報(bào)批報(bào)建等項(xiàng)目前期工作開展了大量研究。

重大水利工程占地規(guī)模大，要件辦理涉及部門單位多，且大多涉及移民問題。如何妥善辦理要件已成為推動(dòng)水利項(xiàng)目前期工作、保障工程早日開工發(fā)揮效益的關(guān)鍵。引江補(bǔ)漢工程要件辦理組織效率高、技術(shù)支持力度大，對(duì)重大水利工程具有重要借鑒意義。

二、要件辦理一般性分析

1.按階段及影響

按照重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)階段的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)可將要件劃分為可行性研究前置要件和開工前置要件。可行性研究報(bào)告審批需辦理的前置要件通常有5項(xiàng)，具體為移民安置規(guī)劃、選址意見書、用地（海）預(yù)審意見、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告及政府確認(rèn)意見、通航條件評(píng)價(jià)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)、項(xiàng)目招標(biāo)方案、用地報(bào)批等開工前置要件需要在開工前完成。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是影響項(xiàng)目立項(xiàng)和決策的關(guān)鍵因素，2016 年，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)不作為可研審批的要件，改為開工建設(shè)的前置要件。重大水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或批準(zhǔn)后，大型水利項(xiàng)目可行性研究方可予以批復(fù)。

企業(yè)投資項(xiàng)目與政府投資項(xiàng)目要求具有明顯區(qū)別，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的事項(xiàng)，如節(jié)能審查，不再作為前置條件。國家發(fā)展改革委核報(bào)國務(wù)院審批以及國家發(fā)展改革委審批的政府投資項(xiàng)目，建設(shè)單位在報(bào)送項(xiàng)目可行性研究報(bào)告前，需取得省級(jí)節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見；國家發(fā)展改革委核報(bào)國務(wù)院核準(zhǔn)以及國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目，只需在開工建設(shè)前取得即可。

依據(jù)各要件辦理對(duì)項(xiàng)目的影響程度，水利項(xiàng)目通常把建設(shè)項(xiàng)目用地、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為要件辦理的核心。

2.按主管部門及影響

重大水利工程要件辦理涉及的管理單位主要有地方政府和自然資源、水行政、環(huán)境保護(hù)等主管部門。按照要件辦理涉及管理部門分析如下：

（1）自然資源主管部門

通過自然資源主管部門辦理的要件有建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和礦產(chǎn)資源壓覆評(píng)估?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》明確，建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)前或者備案前后，由自然資源主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。如果建設(shè)項(xiàng)目需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書，應(yīng)當(dāng)合并辦理、核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。依據(jù)國土空間規(guī)劃等空間管控要求，加強(qiáng)多方案比選，少占、不占耕地和永久基本農(nóng)田，合理避讓生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)紅線和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。

用地要件辦理中，自然資源部在批復(fù)用地手續(xù)前需要林業(yè)、草原等主管部門的審核審批同意書，另外還需要開展壓覆礦查詢、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等工作。

（2）水行政主管部門

涉及水行政主管部門的要件主要有洪水影響評(píng)價(jià)類、取水許可和水土保持?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》（國發(fā)〔2016〕29號(hào)）將“非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批”“水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核”“河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批”“國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程的審批”4項(xiàng)合并為“洪水影響評(píng)價(jià)審批”1項(xiàng)，統(tǒng)稱為洪水影響評(píng)價(jià)類；將“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批”和“取水許可”2項(xiàng)合并為“取水許可”1項(xiàng)。依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在開工前生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)編制水土保持方案并通過水行政主管部門批準(zhǔn)。

（3）生態(tài)環(huán)境主管部門

生態(tài)環(huán)境主管部門按權(quán)限審批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2018年修訂）明確，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)，主要目的為防止規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境造成不良影響。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求銜接區(qū)域“三線一單”，推動(dòng)“放管服”改革，優(yōu)化調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限，推動(dòng)國家重點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查審批。

（4）其他部門

移民有關(guān)要件由省級(jí)人民政府或國務(wù)院有關(guān)管理部門出具意見或?qū)徟?，社?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由政法部門負(fù)責(zé)，地震安全性評(píng)價(jià)、通航條件評(píng)價(jià)、文物保護(hù)、節(jié)能評(píng)價(jià)等分別由相應(yīng)行政部門審查或?qū)徟?/p>

三、引江補(bǔ)漢工程實(shí)例分析

1.總體概況

（1）工程概況

引江補(bǔ)漢工程作為南水北調(diào)中線的重要后續(xù)工程，自三峽水庫庫區(qū)左岸龍?zhí)断∷?，采用有壓單洞自流輸水，?jīng)湖北省宜昌市、襄陽市和丹江口市，終點(diǎn)位于丹江口水庫大壩下游漢江右岸安樂河口，輸水線路總長度194.7 km。工程為I等工程，多年平均引水量為39.0億m3。施工總工期108個(gè)月，估算工程靜態(tài)總投資598.25億元。

（2）要件概況

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)投資審批管理事項(xiàng)統(tǒng)一名稱和申請(qǐng)材料清單的通知》（發(fā)改投資〔2019〕268號(hào)），引江補(bǔ)漢工程屬于政府直接投資或資本金注入項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告審批前置要件僅6項(xiàng)。為實(shí)現(xiàn)可研批復(fù)后主體工程早日開工，根據(jù)國務(wù)院審批的重大水利工程要求和項(xiàng)目實(shí)際，明確引江補(bǔ)漢工程項(xiàng)目辦理要件20個(gè)，并制定引江補(bǔ)漢工程要件辦理計(jì)劃表，明確要件辦理工作任務(wù)責(zé)任單位、主要責(zé)任人、計(jì)劃完成時(shí)間等關(guān)鍵信息。引江補(bǔ)漢工程要件包括可行性研究報(bào)告16個(gè)前置要件、1個(gè)應(yīng)備要件（節(jié)能評(píng)估）、法人準(zhǔn)備先期開工項(xiàng)目2個(gè)前置要件（使用林地許可和建設(shè)用地報(bào)批）和1個(gè)應(yīng)備要件（項(xiàng)目招標(biāo)方案）。

（3）要件辦理進(jìn)展

2021 年完成停建令、文物保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、節(jié)能評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)估和水土保持6 項(xiàng)要件辦理。2022 年3 月，完成取水許可申請(qǐng)；4 月，完成洪水影響評(píng)價(jià)和通航條件評(píng)價(jià)；5 月，完成建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、規(guī)劃選址意見書、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征地移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃；6 月，完成礦產(chǎn)資源壓覆評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、資金籌措方案、出口段使用林地許可、出口段項(xiàng)目招標(biāo)方案和出口段建設(shè)用地報(bào)批，至此20 項(xiàng)要件全部辦理完成。2022 年6 月22 日，國家發(fā)展改革委批復(fù)南水北調(diào)中線引江補(bǔ)漢工程可行性研究報(bào)告，項(xiàng)目前期工作取得關(guān)鍵性進(jìn)展；6 月29日，水利部印發(fā)了引江補(bǔ)漢工程輸水總干線出口段初步設(shè)計(jì)報(bào)告準(zhǔn)予行政許可決定書；7 月7 日，引江補(bǔ)漢工程正式開工。

2.經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（1）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

南水北調(diào)工程是國家重大戰(zhàn)略部署，國務(wù)院于2002年、2012年分別批復(fù)的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030 年）》均對(duì)中線增加調(diào)水量有所考慮?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、水利部《“十四五”水安全保障規(guī)劃》、《國家“十四五”擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略實(shí)施方案》均提出推動(dòng)南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設(shè)，為引江補(bǔ)漢工程提供了規(guī)劃依據(jù)，為項(xiàng)目要件辦理提供了良好支撐。

（2）部門重視推動(dòng)

水利部與國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、林業(yè)和草原局等部門建立重大水利項(xiàng)目會(huì)商制度，主動(dòng)協(xié)調(diào)協(xié)商環(huán)境影響、建設(shè)用地、使用林地等要件事項(xiàng)。按水利部要求，2021年8月開始，水利部長江水利委員會(huì)（以下簡稱長江委）進(jìn)一步加快推進(jìn)要件報(bào)告編制，組織周例會(huì)調(diào)度，采用周報(bào)制匯報(bào)每周前期工作進(jìn)展、要件辦理情況，推動(dòng)問題解決。后期，項(xiàng)目法人成立引江補(bǔ)漢工程要件辦理專門工作小組（專班），主動(dòng)協(xié)調(diào)解決了要件辦理過程中的重難點(diǎn)問題，大力推動(dòng)要件辦理。

（3）做好技術(shù)支撐

引江補(bǔ)漢工程保護(hù)范圍壓覆資源量較大，壓覆11處礦業(yè)權(quán)，僅大型磷礦就有6 個(gè)，磷礦資源超過2 億t，涉及采礦權(quán)和探礦權(quán)單位多。線路方案雖經(jīng)多次優(yōu)化，自然資源部門仍認(rèn)為壓覆礦產(chǎn)資源量較大，通過工程線路調(diào)整大幅度減少壓覆礦產(chǎn)資源量不經(jīng)濟(jì)，可行性較低。受各種因素制約，涉及探礦權(quán)及采礦權(quán)的補(bǔ)償評(píng)估工作進(jìn)展緩慢，礦產(chǎn)資源壓覆評(píng)估成為要件辦理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在有關(guān)技術(shù)規(guī)范確定的保護(hù)范圍基礎(chǔ)上，結(jié)合擬建工程實(shí)際，經(jīng)技術(shù)論證，在確保安全前提下通過調(diào)整保護(hù)范圍，確定壓覆磷礦資源儲(chǔ)量約6000 萬t，礦產(chǎn)壓覆影響范圍及補(bǔ)償費(fèi)用大幅度降低，解決了礦產(chǎn)資源壓覆量大、影響礦權(quán)單位多、補(bǔ)償工作難度大等問題，順利推動(dòng)了礦產(chǎn)資源壓覆評(píng)估制約問題的解決。

（4）強(qiáng)化進(jìn)度管理

長江委制定了引江補(bǔ)漢工程項(xiàng)目以月度為主要推進(jìn)時(shí)間單位的前期工作實(shí)施方案進(jìn)度計(jì)劃圖，明確要件辦理有關(guān)技術(shù)報(bào)告工作路徑、有關(guān)工作完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并掛圖督促。項(xiàng)目法人單位明確后，法人單位按照先期項(xiàng)目開工計(jì)劃倒排工期，全力推進(jìn)要件辦理。后期充分考慮銜接問題，要件辦理進(jìn)度計(jì)劃到日。

（5）重視宣傳推動(dòng)

通過推文、人大專訪、特刊等多渠道進(jìn)行宣傳報(bào)道，深入宣傳引江補(bǔ)漢工程，展示南水北調(diào)建設(shè)預(yù)期效益，為要件辦理及項(xiàng)目前期工作推進(jìn)營造良好輿論氛圍。

3.問題不足與分析

（1）要件交叉

專題報(bào)告技術(shù)審查與要件審批審查在要件辦理過程中相互交織。規(guī)劃選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、礦產(chǎn)資源壓覆評(píng)估、建設(shè)用地報(bào)批等要件辦理歸口自然資源主管部門，部門內(nèi)部事項(xiàng)交叉。另外，與不同行業(yè)部門也存在交叉或關(guān)聯(lián)甚至互為前置。解決要件交叉問題時(shí)間較長，可能出現(xiàn)連環(huán)套問題，影響要件辦理效率。

（2）明確邊界條件難

技術(shù)成果審查過程中存在邊緣技術(shù)問題，或存在一定爭議性問題，個(gè)別技術(shù)問題的階段性難以驗(yàn)證。

（3）要件有漏項(xiàng)及個(gè)別流程繁瑣

引江補(bǔ)漢工程涉及三峽風(fēng)景名勝區(qū)，《長江三峽風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》2012 年通過專家組評(píng)審，但未取得國家正式批復(fù)。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，受理依據(jù)、權(quán)限、辦理主體不明確，影響《引江補(bǔ)漢工程涉及長江三峽風(fēng)景名勝區(qū)選址論證報(bào)告》審查審批事宜。

另外，個(gè)別事項(xiàng)審批流程較為繁瑣，辦理時(shí)間較長，要件辦理難以統(tǒng)籌安排，總體進(jìn)度控制優(yōu)化難度較大。

四、建 議

1.優(yōu)化審查審批制度，提高要件審批效率

國家層面應(yīng)進(jìn)一步深化“放管服”改革，改進(jìn)和優(yōu)化審批程序，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、簡化手續(xù)、優(yōu)化流程。按照“統(tǒng)一要素、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)”要求，為要件辦理提供基礎(chǔ)性、支撐性服務(wù)。推進(jìn)跨部門、跨組織協(xié)作，對(duì)涉及多部門審批或?qū)徟P(guān)聯(lián)事項(xiàng)，明確牽頭部門或建立合署辦公機(jī)制，一網(wǎng)審批，進(jìn)一步提高審查審批效率。

2.統(tǒng)籌辦理時(shí)序，突出要件辦理重點(diǎn)

前置條件辦理應(yīng)合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)。不構(gòu)成制約因素或不會(huì)造成重大影響和損失的要件審批內(nèi)容盡可能取消、簡化或后置。簡化流程，減少事前審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，列入國家重點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃的重大水利項(xiàng)目可推行先行審批，促進(jìn)項(xiàng)目早開工早建成早生效。

3.強(qiáng)化聯(lián)系溝通，打通交叉要件解決路徑

針對(duì)審查審批存在的重點(diǎn)難點(diǎn)，提前聯(lián)系匯報(bào)溝通有關(guān)事宜；委托高水平的咨詢服務(wù)單位，科學(xué)論證編寫專題報(bào)告，確保專題報(bào)告質(zhì)量；技術(shù)問題復(fù)雜、審查需要時(shí)間較長的專題報(bào)告，需多因素分析，充分論證，統(tǒng)籌考慮全方面、全過程的影響，必要時(shí)請(qǐng)有關(guān)部門提前介入；加大中介服務(wù)等各環(huán)節(jié)專業(yè)技術(shù)力量配置，強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力，提高報(bào)告編制質(zhì)量和效率。

4.提升科技支撐，探索創(chuàng)新信息化手段和方式

利用空間治理數(shù)字化平臺(tái)和數(shù)字化手段，提高審批效率，強(qiáng)化事后監(jiān)管。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，找出關(guān)鍵線路工作，突出重點(diǎn)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整要件辦理時(shí)間順序，壓茬推進(jìn)，交叉事項(xiàng)做好無縫對(duì)接。