信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用的治理路徑重構(gòu)*
——基于組態(tài)分析的視角

董 妍

黨的二十大報(bào)告指出，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維。這一重要論述對(duì)于行政爭(zhēng)議的訴源治理十分重要。在現(xiàn)行行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解中，經(jīng)常追溯到爭(zhēng)議的前端，了解爭(zhēng)議產(chǎn)生的真正原因，但是，這種原因分析只局限于個(gè)案的范圍內(nèi)，將個(gè)案和整個(gè)環(huán)境割裂開(kāi)，缺乏系統(tǒng)思維，雖然對(duì)個(gè)案的解決具有一定的幫助，但是在從根本上防治類似爭(zhēng)議產(chǎn)生方面的作用有限。在系統(tǒng)思維指導(dǎo)之下，應(yīng)當(dāng)以更宏觀的視角考察爭(zhēng)議產(chǎn)生的社會(huì)原因，并以更豐富的途徑進(jìn)行訴源治理。

政府信息公開(kāi)制度建立以來(lái)，部分申請(qǐng)人不當(dāng)行使政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)，以達(dá)到給行政機(jī)關(guān)施壓目的的情況在實(shí)踐中并不鮮見(jiàn)，也并非我國(guó)獨(dú)有，甚至有學(xué)者稱其為政府信息公開(kāi)制度的伴生性問(wèn)題①參見(jiàn)石龍?zhí)叮骸缎畔⒐_(kāi)與“權(quán)利濫用”——日本的現(xiàn)實(shí)和應(yīng)對(duì)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2018年第5期。。“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”（以下簡(jiǎn)稱“陸紅霞案”）②參見(jiàn)江蘇省南通市中級(jí)人民法院（2015）通中行終字第00131號(hào)行政裁定書。對(duì)申請(qǐng)人不當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)的行為作出了司法回應(yīng)。該裁判雖然在一定程度上對(duì)不當(dāng)行使權(quán)利的申請(qǐng)人起到了震懾作用，但是，客觀地說(shuō)，這只是在缺少實(shí)體依據(jù)下的權(quán)宜之計(jì)，甚至僅從程序上裁定駁回起訴的裁判方式在一定程度上加劇了訴訟程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象③參見(jiàn)葛曉燕：《訴源治理視閾下行政訴權(quán)有效行使保障的司法進(jìn)路——基于程序性駁回案件的實(shí)證考察》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第1期。，學(xué)術(shù)界也因此對(duì)該裁判表現(xiàn)出了擔(dān)憂④參見(jiàn)沈巋：《信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟濫用的司法應(yīng)對(duì)——評(píng)“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第5期；梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開(kāi)的制度異化及其矯正》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期；王錫鋅：《濫用知情權(quán)的邏輯及展開(kāi)》，載《法學(xué)研究》2017年第6期；王貴松：《信息公開(kāi)行政訴訟的訴的利益》，載《比較法研究》2017年第2期。。實(shí)踐中，法院和行政機(jī)關(guān)也多次進(jìn)行訴源治理，與案件當(dāng)事人進(jìn)行溝通，但是，此類案件在有些地區(qū)仍然保持一個(gè)高發(fā)的狀態(tài)。

為此，2019 年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）進(jìn)行了修改，對(duì)于申請(qǐng)人大量、頻繁申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的行為設(shè)置了說(shuō)明理由、延期答復(fù)和收取信息處理費(fèi)等制度，將對(duì)不當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)的規(guī)制從司法程序提前至行政程序。更為重要的是，前述規(guī)定理順了申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)和法院之間的關(guān)系，將申請(qǐng)人是否構(gòu)成申請(qǐng)權(quán)不當(dāng)行使的初次判斷權(quán)交由行政機(jī)關(guān)⑤參見(jiàn)董妍：《政府信息公開(kāi)不當(dāng)申請(qǐng)規(guī)制研究——兼論〈政府信息公開(kāi)條例〉第35條的適用》，載《河北法學(xué)》2022年第9期。，法院得以從爭(zhēng)議本身抽離出來(lái)，回歸中立地位，對(duì)行政機(jī)關(guān)初次判斷的合法性進(jìn)行認(rèn)定。這一改變與行政訴訟裁判對(duì)象是具體行政行為合法性的定位相契合。因而，《條例》修改中對(duì)不當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)規(guī)制的制度安排是對(duì)政府信息公開(kāi)制度環(huán)境的重塑⑥參見(jiàn)耿寶建、周覓：《新條例制度環(huán)境下政府信息公開(kāi)訴訟的變化探析》，載《中國(guó)行政管理》2020年第2期。。在新的制度環(huán)境中，法院的任務(wù)是對(duì)申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)之間關(guān)于信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)不當(dāng)行使行政爭(zhēng)議（以下簡(jiǎn)稱“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”）進(jìn)行化解，當(dāng)然，申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)也將在新的規(guī)則下展開(kāi)又一輪的博弈⑦參見(jiàn)肖灑：《信息公開(kāi)纏訟司法規(guī)制的實(shí)效性考察》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期。。

化解行政爭(zhēng)議是行政訴訟的立法目的之一⑧《行政訴訟法》第1條。?！稐l例》的修改與行政訴訟立法目的契合。但是，從訴源治理的層面而言，僅重視訴訟中的裁判規(guī)則是不夠的，更重要的是運(yùn)用系統(tǒng)思維，分析造成“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的原因，對(duì)癥下藥，才能使訴源治理獲得效果，真正做到爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。同時(shí)，通過(guò)實(shí)證研究，特別是數(shù)據(jù)分析，透視出僅憑理論研究難以發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和規(guī)律，可以使我們對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”進(jìn)行重新審視。

然而，對(duì)于“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”發(fā)生原因的考察絕非易事。社會(huì)本身就是個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，社會(huì)科學(xué)中原因與結(jié)果之間往往并不存在線性和對(duì)稱關(guān)系。前因是多重并發(fā)的，一個(gè)結(jié)果的出現(xiàn)，在大多數(shù)情況下并非單一原因所致，而是眾多條件的“因緣和合”和“化學(xué)反應(yīng)”①參見(jiàn)杜運(yùn)周、賈良定：《組態(tài)視角與定性比較分析（QCA）：管理學(xué)研究的一條新道路》，載《管理世界》2017年第6期。。在眾多的條件中，每個(gè)條件起的作用也不盡相同，這些都影響著原因的確定。鑒于此，本文采用針對(duì)社會(huì)科學(xué)復(fù)雜原因進(jìn)行研究的模糊集定性比較分析法（fsQCA）對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的原因進(jìn)行系統(tǒng)層面研究，以期為重新認(rèn)識(shí)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的產(chǎn)生和訴源治理提供一個(gè)新的視角和思路。

一、研究方法與數(shù)據(jù)分析

將“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的產(chǎn)生放到社會(huì)中作系統(tǒng)觀察，會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多相關(guān)因素都對(duì)這一爭(zhēng)議的產(chǎn)生具有重要影響，本部分將采用模糊集定性比較分析法，對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析。

（一） 研究方法

要考察“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的成因，需要將法院適用《條例》第三十五條裁判的案件數(shù)量（以下簡(jiǎn)稱“爭(zhēng)議數(shù)量”）多的地區(qū)和爭(zhēng)議數(shù)量少的地區(qū)進(jìn)行比較，在此基礎(chǔ)上明確造成兩種結(jié)果的核心因素。前因條件的選取是fsQCA 研究方法的基礎(chǔ)，對(duì)于前因條件的選取必須具有一定的合理性，才能保證結(jié)果的有效性，同時(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)本身是個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)，各種因素相互關(guān)聯(lián)，在研究中不可能也沒(méi)有必要將所有與結(jié)果要件關(guān)聯(lián)的因素確定為前因要件，設(shè)定太多的前因條件不但不能達(dá)到預(yù)期的研究效果，而且會(huì)因?yàn)檫^(guò)多的前因條件而使得研究不能聚焦，甚至喪失研究的科學(xué)性。如果說(shuō)盡可能地占有文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)考驗(yàn)的是研究者的技術(shù)與耐心，那么適當(dāng)?shù)奶暨x、舍棄文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)，考驗(yàn)的便是研究者的智慧。鑒于此，本文對(duì)于前因條件和結(jié)果條件的選擇按照以下方法進(jìn)行設(shè)定：

第一，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索法院適用《條例》第三十五條進(jìn)行裁判的案件，獲得法院裁判的“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”案件數(shù)量，并以各省為單位對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，以形成案件數(shù)量的對(duì)比。該數(shù)據(jù)為本研究的結(jié)果要件。

第二，實(shí)踐影響。由于適用《條例》第三十五條與新《條例》實(shí)施前法院適用缺乏訴的利益的裁判均是為了政府信息公開(kāi)的不當(dāng)申請(qǐng)問(wèn)題，并且在一定程度上反映出一個(gè)地區(qū)法院裁判的思路和習(xí)慣，因此本研究對(duì)2019 年以前適用訴的利益的裁判（以下簡(jiǎn)稱“訴的利益案件數(shù)量”）也進(jìn)行了檢索，并按照各省匯總，作為一個(gè)前因條件。

第三，透明度影響。將各省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放評(píng)分中的評(píng)估指標(biāo)作為前因條件。政府信息公開(kāi)制度與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放一脈相承，都是地方政府透明度的重要指標(biāo)。政府透明度反映出地方政府主動(dòng)公開(kāi)政府信息和政府?dāng)?shù)據(jù)的情況。依照學(xué)術(shù)界一直以來(lái)的觀點(diǎn)，依申請(qǐng)公開(kāi)糾紛產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是主動(dòng)公開(kāi)不夠，因此，將對(duì)政府主動(dòng)公開(kāi)的評(píng)估情況作為前因條件。由復(fù)旦大學(xué)和國(guó)家信息中心數(shù)字中國(guó)研究院聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》（2021）①?gòu)?fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室：《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》，http：//www.ifopendata.cn/report，最后訪問(wèn)日期：2022年11月2日。，旨在對(duì)于地方政府透明度作出評(píng)估，也成了學(xué)術(shù)界重要的研究材料，不少論文以此評(píng)估結(jié)果為素材進(jìn)行研究②參見(jiàn)夏姚璜、邢文明：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估框架下的數(shù)據(jù)質(zhì)量調(diào)查與啟示——基于〈中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告（2018）〉》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2019年第8期。。在該評(píng)估體系中，包含準(zhǔn)備度、平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層、利用層四個(gè)指標(biāo)。準(zhǔn)備度包含法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、組織推進(jìn)三個(gè)一級(jí)指標(biāo)；平臺(tái)層包括平臺(tái)體系、開(kāi)放協(xié)議、發(fā)現(xiàn)預(yù)覽、數(shù)據(jù)集獲取、社會(huì)數(shù)據(jù)及利用成果提交展示、使用體驗(yàn)、互動(dòng)反饋等七個(gè)一級(jí)指標(biāo)；數(shù)據(jù)層包括數(shù)據(jù)數(shù)量、開(kāi)放范圍、關(guān)鍵數(shù)據(jù)集質(zhì)量、關(guān)鍵數(shù)據(jù)集規(guī)范、關(guān)鍵數(shù)據(jù)集安全保護(hù)等五個(gè)一級(jí)指標(biāo)；利用層包括利用促進(jìn)、利用多樣性、成果數(shù)量、成果質(zhì)量、成果價(jià)值等五個(gè)一級(jí)指標(biāo)③復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室：《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告：指標(biāo)體系》，http：//www.ifopendata.cn/static/report，最后訪問(wèn)日期：2022年11月2日。。這些指標(biāo)全面地反映了地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放情況，因而將上述指數(shù)作為前因條件。

第四，經(jīng)濟(jì)影響。將各地區(qū)2021 年GDP 作為前因條件，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)影響公眾的信息需求，同時(shí)過(guò)往的研究中也表明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)信息公開(kāi)行政訴訟案件較多④參見(jiàn)董妍：《政府信息公開(kāi)判決解析——基于各地高級(jí)法院二審判決書的解讀》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2016年第4期。。

依照上述內(nèi)容，本文考察的前因條件和結(jié)果如表1 所示：

表1 前因條件和結(jié)果條件

其實(shí)，除上述前因條件以外，一個(gè)地區(qū)法治政府建設(shè)的水平、公眾的權(quán)利意識(shí)、政府信息公開(kāi)制度的宣傳程度等也在一定程度上影響著結(jié)果要件。在前因條件篩選時(shí)主要基于以下考量：法治政府建設(shè)情況雖然有可供用于研究的評(píng)估數(shù)據(jù)⑤如中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的多份《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》提供了較為全面的評(píng)估數(shù)據(jù)。，但是與政府透明度相比，法治政府評(píng)估指數(shù)與政府信息公開(kāi)制度的直接聯(lián)系程度較弱，加之二者之間在一定程度上存在包含關(guān)系，即政府透明度建設(shè)是法治政府建設(shè)的一部分，為了避免前因條件的泛化，在前因條件選取中應(yīng)當(dāng)選擇更為直接的而非更為廣泛的，因而選擇政府透明度作為前因條件更為合適。此外，前因條件的選取還需要具有可行性，fsQCA 作為社會(huì)科學(xué)研究方法，其應(yīng)用領(lǐng)域涉及管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)甚至是信息學(xué)、情報(bào)學(xué)等眾多學(xué)科，但是在法學(xué)領(lǐng)域應(yīng)用較少。原因之一是法學(xué)研究領(lǐng)域中可以量化的前因條件較少，部分評(píng)估報(bào)告采取描述性的表達(dá)，無(wú)法轉(zhuǎn)化成fsQCA 需要的數(shù)據(jù)形式。更為重要的是，在為數(shù)不多可供使用的數(shù)據(jù)中，需要選取能夠?qū)⒍鄠€(gè)作為前因條件的數(shù)據(jù)整理成從同一維度描述的形式，這也給數(shù)據(jù)的選取增加了一定的難度。本研究中幾個(gè)前因條件，都是以地域?yàn)榫S度進(jìn)行描述的，倘若有的前因條件按照時(shí)間描述，有的按照地域描述，則無(wú)法形成同一研究中的前因條件。公眾權(quán)利意識(shí)、政府信息公開(kāi)制度宣傳程度等內(nèi)容，或是因?yàn)闆](méi)有可供使用的數(shù)據(jù)庫(kù)，或是因?yàn)槊枋鼍S度與其他前因條件不同，因此也不適宜納入前因條件。

綜上所述，本研究將透明度影響、經(jīng)濟(jì)影響、實(shí)踐影響作為前因條件是綜合考慮了科學(xué)性和可行性的結(jié)果。

通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，剔除無(wú)效和缺失的數(shù)據(jù)，以各省為單位，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總后，共得到30 個(gè)有效案例，符合fsQCA 方法較為擅長(zhǎng)研究中小樣本案例的特點(diǎn)，原始數(shù)據(jù)整理如表2 所示：

表3 校準(zhǔn)錨點(diǎn)

依據(jù)fsQCA 的方法，需要先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，制作數(shù)據(jù)集合隸屬分?jǐn)?shù)表，用fsQCA 軟件對(duì)六個(gè)條件變量和一個(gè)結(jié)果變量進(jìn)行數(shù)據(jù)校準(zhǔn)，將25%分位和75%分位作為完全不隸屬和完全隸屬的值，50%分位數(shù)據(jù)為交叉數(shù)值①［比］伯努瓦·里豪克斯、［美］查爾斯 C.拉金等：《QCA設(shè)計(jì)原理與應(yīng)用：超越定性與定量研究的新方法》，杜運(yùn)周、李永發(fā)等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2022年版，第80頁(yè)。。

本文將以上述內(nèi)容為研究對(duì)象展開(kāi)分析。

（二） 單變量必要性分析

單變量必要性分析的目的在于檢驗(yàn)在所有的前因條件中是否存在導(dǎo)致結(jié)果的充分不必要條件，即在前述六個(gè)前因條件中，是否存在某個(gè)單獨(dú)變量可以導(dǎo)致特定結(jié)果的情況。根據(jù)fsQCA 的規(guī)則，當(dāng)某個(gè)條件變量的一致性大于等于0.9 時(shí)，就可以認(rèn)為該條件變量為結(jié)果的必要條件。按照上述思路進(jìn)行必要性分析，得到下表：

從表4 可以看出，本研究中沒(méi)有任何一個(gè)條件變量一致性大于0.9，可以說(shuō)明無(wú)論是透明度中的準(zhǔn)備度、平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層和利用層，還是經(jīng)濟(jì)和實(shí)踐影響，都不能構(gòu)成導(dǎo)致結(jié)果的充分不必要條件，這也就意味著一個(gè)地區(qū)的爭(zhēng)議數(shù)量并不是由單一條件決定的，而是多個(gè)條件相互作用的結(jié)果，證實(shí)了采取組態(tài)研究方法的必要性。

表4 單變量必要性分析

（三） 條件組態(tài)分析

組態(tài)分析考察的是不同條件之間的相互作用導(dǎo)致特定結(jié)果的路徑，采用fsQCA 軟件對(duì)爭(zhēng)議數(shù)量多和爭(zhēng)議數(shù)量少的路徑分別進(jìn)行分析，得到了復(fù)雜解、簡(jiǎn)約解和中間解。一般來(lái)說(shuō)，中間解是重點(diǎn)考慮解釋的路徑，本研究中中間解路徑與復(fù)雜解路徑是一致的。對(duì)于爭(zhēng)議數(shù)量多的地區(qū)而言，一共呈現(xiàn)出四種組態(tài)形式，每一條路徑的一致性均高于0.9，同時(shí)中間解的覆蓋率為0.523 166，一致性為0.93 234，運(yùn)行結(jié)果真實(shí)有效。爭(zhēng)議數(shù)量少的中間解的覆蓋率為0.591 978，一致性為0.840 864，且每個(gè)路徑的一致性均高于0.8，結(jié)果真實(shí)有效。

同時(shí)結(jié)合簡(jiǎn)約解中條件變量分布狀況，將中間解的四條路徑與簡(jiǎn)約解的兩條路徑結(jié)合，區(qū)分最終組態(tài)路徑的核心條件與邊緣條件。若某條件變量在簡(jiǎn)約解與中間解同時(shí)出現(xiàn)，則為核心條件，在組態(tài)路徑中起重要影響作用；若只出現(xiàn)在中間解，則為邊緣條件，起輔助作用（見(jiàn)表5）。

表5 導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議數(shù)量多和爭(zhēng)議數(shù)量少的路徑

表5 一共呈現(xiàn)了四條導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議數(shù)量多的路徑和四條導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議數(shù)量少的路徑。在爭(zhēng)議數(shù)量多的路徑中，通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，路徑1 與路徑3 和路徑4 中均屬于核心條件的都是平臺(tái)層和訴的利益案件數(shù)量。上述兩個(gè)核心條件會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議數(shù)量多的結(jié)果，即平臺(tái)層*訴的利益案件數(shù)量→爭(zhēng)議數(shù)量①*為邏輯運(yùn)算中的“與”。。路徑1、路徑3 和路徑4 均屬于這一條件組合之下的分化，三者之間的區(qū)別在于，路徑1 除經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不重要以外，其他條件均存在，而路徑3 是以較好的準(zhǔn)備度和較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為輔助條件，路徑4 是以較好的數(shù)據(jù)層和較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為輔助條件。路徑2 的核心條件是較好的利用層和較多的適用訴的利益案件數(shù)量，在擁有這兩個(gè)核心條件的地區(qū)，會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議數(shù)量多的結(jié)果，即利用層*訴的利益案件數(shù)量→爭(zhēng)議數(shù)量。在路徑2 中，高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是輔助條件。

fsQCA 方法認(rèn)為，正反因果關(guān)系是非對(duì)稱性的②參見(jiàn)［美］查爾斯 C.拉金：《重新設(shè)計(jì)社會(huì)科學(xué)研究》，杜運(yùn)周等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2019年版，第4頁(yè)。，即與爭(zhēng)議數(shù)量多相反的條件組合，不一定得到爭(zhēng)議數(shù)量少的結(jié)果，結(jié)果的出現(xiàn)是由特定條件的組合而產(chǎn)生的，在每一個(gè)組合路徑中，各條件的作用不同。鑒于此，為了更加全面分析，還需要考察導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議數(shù)量少的組態(tài)形式。通過(guò)分析得到了復(fù)雜解、簡(jiǎn)約解和中間解，由于復(fù)雜解和中間解重合，因此只考慮簡(jiǎn)約解和中間解。從表5 可以看出，爭(zhēng)議數(shù)量少的地區(qū)，存在兩種條件組態(tài)形式：路徑A、路徑B 和路徑C 是低準(zhǔn)備度分?jǐn)?shù)和低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的組態(tài)形式，即～準(zhǔn)備度*～經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平→～爭(zhēng)議數(shù)量；路徑D 是具有高準(zhǔn)備度和低平臺(tái)層的組態(tài)形式，即準(zhǔn)備度*～平臺(tái)層→～爭(zhēng)議數(shù)量。

（四） 研究焦點(diǎn)

通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議數(shù)量多和爭(zhēng)議數(shù)量少的路徑進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)爭(zhēng)議數(shù)量多的地區(qū)恰恰是政府透明度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都較好的地區(qū)，而出現(xiàn)爭(zhēng)議數(shù)量較少的地區(qū)正是那些透明度較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太好的地區(qū)。這是與以往的認(rèn)知有所差別的，特別是政府透明度高的地方卻出現(xiàn)了更多的爭(zhēng)議，這似乎與學(xué)術(shù)界一直以來(lái)主張的依申請(qǐng)公開(kāi)爭(zhēng)議數(shù)量多是主動(dòng)公開(kāi)不足導(dǎo)致的觀點(diǎn)不符，這也使對(duì)這個(gè)問(wèn)題的探索更有意義。

當(dāng)然，這并不意味著單純的高透明度就導(dǎo)致了爭(zhēng)議的增加，這一點(diǎn)已經(jīng)通過(guò)單變量的必要性分析進(jìn)行驗(yàn)證，爭(zhēng)議的增加需要高透明度和其他條件共同發(fā)生作用才會(huì)發(fā)生，其中，訴的利益案件數(shù)量是形成一個(gè)地區(qū)爭(zhēng)議數(shù)量多的核心條件。這是通過(guò)單純理論研究很難發(fā)現(xiàn)的一個(gè)規(guī)律，也正是引入組態(tài)分析的意義所在?；诖耍疚牡娜蝿?wù)在于：第一，通過(guò)組態(tài)分析，剖析爭(zhēng)議數(shù)量的組態(tài)類型，對(duì)爭(zhēng)議發(fā)生的原因進(jìn)行闡述；第二，在上述分析的基礎(chǔ)上，試圖重新對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”進(jìn)行解讀，并就其訴源治理途徑提出建議。

二、信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)不當(dāng)行使行政爭(zhēng)議成因的類型分析

通過(guò)前文的分析，可以對(duì)爭(zhēng)議數(shù)量多和爭(zhēng)議數(shù)量少的幾種路徑進(jìn)行進(jìn)一步類型化概括，明確爭(zhēng)議數(shù)量及其成因的類型。

（一） 抑制型爭(zhēng)議數(shù)量少

在低爭(zhēng)議數(shù)量的路徑中，路徑D 屬抑制型爭(zhēng)議數(shù)量少。

通過(guò)對(duì)這一路徑進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，該類型地區(qū)在規(guī)范和制度層面，制定了較為完備的規(guī)范政策，具有較為系統(tǒng)的政府信息公開(kāi)和政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，同時(shí)有較為有利的組織推進(jìn)。但是，數(shù)據(jù)層和利用層存在不足，這意味著屬于該類型的地區(qū)在公開(kāi)數(shù)據(jù)的數(shù)量、范圍和質(zhì)量等方面表現(xiàn)并不佳。利用層反映了對(duì)數(shù)據(jù)的促進(jìn)利用以及利用數(shù)據(jù)的成果。在路徑D 中，利用層的表現(xiàn)也欠佳。綜合來(lái)看，在政府透明度方面，抑制型爭(zhēng)議數(shù)量少除了準(zhǔn)備度有較好表現(xiàn)以外，其他方面表現(xiàn)均不佳，政府透明度建設(shè)方面存在著較為明顯的不足，特別是平臺(tái)層表現(xiàn)不佳作為一個(gè)核心條件出現(xiàn)。平臺(tái)層不足作為抑制型的核心條件可以有兩種情況：一是由于政府主動(dòng)公開(kāi)準(zhǔn)備充分且取得了較好的效果，因此公眾利用平臺(tái)申請(qǐng)信息公開(kāi)的情況較少，平臺(tái)利用率較低，因而呈現(xiàn)出利用層成為一個(gè)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議數(shù)量少的核心因素，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，符合了學(xué)術(shù)界之前的猜想，即主動(dòng)公開(kāi)越多，依申請(qǐng)公開(kāi)越少。但是，從該路徑中利用層和數(shù)據(jù)層表現(xiàn)欠佳作為輔助條件可以看出，這種推論并不成立，該類型中政府公開(kāi)的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的利用程度都不佳，因而公眾的信息需求恐怕并沒(méi)有得到滿足。第二種情況就顯得不那么樂(lè)觀了，由于平臺(tái)層建設(shè)較差，公眾并不能利用政府提供的平臺(tái)便利地提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)或者獲取政府信息，申請(qǐng)途徑被阻斷或者申請(qǐng)不便，對(duì)申請(qǐng)起到了抑制作用，與之相關(guān)的“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”自然無(wú)從談起，最終呈現(xiàn)出爭(zhēng)議數(shù)量少的結(jié)果。結(jié)合其他原因進(jìn)行分析，這是較為可能的一種情形。

該類型的路徑中具有較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在司法層面上，在《條例》實(shí)施前，法院適用訴的利益條款裁定駁回起訴的信息公開(kāi)行政訴訟案件數(shù)量較多，這意味著法院對(duì)于申請(qǐng)人不當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行了較為嚴(yán)格的規(guī)制，并在缺乏規(guī)則的情況下，對(duì)規(guī)制采取了較為積極的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這對(duì)于申請(qǐng)權(quán)不當(dāng)行使也起到了一定程度的抑制作用。在這種路徑中，申請(qǐng)人沒(méi)有選擇訴訟的方式解決糾紛是由限制的制約導(dǎo)致的①參見(jiàn)程金華：《中國(guó)行政糾紛解決的制度選擇——以公民需求為視角》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。。

在政府透明度建設(shè)和司法的雙重抑制下，該類型表現(xiàn)出爭(zhēng)議數(shù)量較少的結(jié)果。

該類型具有較好的準(zhǔn)備度意味著在公開(kāi)方面，有較好的基礎(chǔ)制度建設(shè)，比如規(guī)則制定較為完善，組織體系較為完善，但是平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層和利用層發(fā)展水平較低意味著公開(kāi)制度并沒(méi)有真正落到實(shí)處，只是處于一個(gè)規(guī)范建構(gòu)的階段，公開(kāi)沒(méi)有真正地被實(shí)施。該類型還有一個(gè)輔助條件是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好，良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為信息公開(kāi)制度的建立提供了一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和條件，因而這些地區(qū)的準(zhǔn)備度表現(xiàn)優(yōu)秀。但是政府透明度的其他層面表現(xiàn)不佳表明該類型地區(qū)對(duì)于公開(kāi)制度的整體推進(jìn)程度不足。其實(shí)，較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)完全可以支撐平臺(tái)層、利用層和數(shù)據(jù)層的發(fā)展，至少可以為平臺(tái)層的發(fā)展提供充足的資金保障，這也就意味著該類型地區(qū)政府透明度建設(shè)不足更多來(lái)源于主觀上的動(dòng)力不足而非客觀上的條件不能。加之司法層面對(duì)于申請(qǐng)權(quán)不當(dāng)行使的嚴(yán)格規(guī)制，可以說(shuō)，在該類型中，信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟都被抑制住了，因而呈現(xiàn)出爭(zhēng)議數(shù)量少的結(jié)果。

通過(guò)抑制而非化解的方式來(lái)得到爭(zhēng)議數(shù)量少的結(jié)果并非法治社會(huì)中所追求的目的和結(jié)果。矛盾應(yīng)該及時(shí)得到化解而并非抑制，因而該類型呈現(xiàn)出的爭(zhēng)議數(shù)量少并非我們所追求的矛盾得到解決甚至是“無(wú)訟”的狀態(tài)，相反，這種暫時(shí)的抑制可能會(huì)成為未來(lái)發(fā)展的一種障礙，或者未來(lái)會(huì)呈現(xiàn)出矛盾爆發(fā)的態(tài)勢(shì)。

（二） 發(fā)展不足型爭(zhēng)議數(shù)量少

在爭(zhēng)議數(shù)量少的路徑中，路徑A、路徑B 和路徑C 都屬于發(fā)展不足型爭(zhēng)議數(shù)量少。

在發(fā)展不足型中，還可以繼續(xù)進(jìn)行細(xì)分，路徑A和路徑B屬于類型1，路徑C屬于類型2。類型1 中除了個(gè)別前因條件不重要以外，其余的條件都是以不存在為條件的，即政府透明度較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，司法實(shí)踐適用訴的利益案件數(shù)量也較少。這種路徑中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，政府透明度的各項(xiàng)建設(shè)基本不足，公開(kāi)制度整體建設(shè)處于發(fā)展不足的狀態(tài)，因而爭(zhēng)議數(shù)量較少。

與類型1 不同的是，類型2 中平臺(tái)層和數(shù)據(jù)層發(fā)展較好，但是這并不意味著該類型擁有較高的政府透明度，因?yàn)轭愋? 中準(zhǔn)備度和利用層表現(xiàn)不佳，這表明這一類型中的公開(kāi)制度僅僅停留在建設(shè)了一個(gè)相對(duì)“好看”的公開(kāi)平臺(tái)，并且在平臺(tái)上做到了及時(shí)公開(kāi)一部分?jǐn)?shù)據(jù)。但是，由于缺乏相應(yīng)的制度建設(shè)和組織體系保障，因此數(shù)據(jù)公開(kāi)的質(zhì)量不佳，很難被公眾利用并發(fā)揮出價(jià)值，換言之，這種類型的平臺(tái)和數(shù)據(jù)更像是為了完成任務(wù)或者符合某種要求而搭建的一個(gè)“華而不實(shí)”的框架，并沒(méi)有真正起到促進(jìn)政府透明的作用，更遑論政府信息和政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。

在發(fā)展不足型爭(zhēng)議數(shù)量少中，由于公開(kāi)制度并未發(fā)展成熟，因此申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的數(shù)量較少，無(wú)論《條例》修改前后，形成爭(zhēng)議的數(shù)量自然較少。發(fā)展不足型爭(zhēng)議數(shù)量少與傳統(tǒng)的對(duì)政府信息公開(kāi)訴訟的研究中經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)案件數(shù)量較少的研究結(jié)果是契合的，印證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響公民公開(kāi)意識(shí)以及信息公開(kāi)制度建設(shè)這一結(jié)果①參見(jiàn)董妍：《政府信息公開(kāi)判決解析——基于各地高級(jí)法院二審判決書的解讀》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2016年第4期。。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種爭(zhēng)議數(shù)量少的類型與我們真正希望的矛盾被化解的狀態(tài)存在很大差距，也不是法治政府建設(shè)中希望出現(xiàn)的類型。

（三） 公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)

在爭(zhēng)議數(shù)量多的路徑中，路徑2、路徑3 和路徑4 屬于公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)。路徑2 的政府透明度中利用層得分較高，這意味著對(duì)于數(shù)據(jù)的利用產(chǎn)生了較好的效果，但是準(zhǔn)備度、平臺(tái)層和數(shù)據(jù)層得分均不高，一方面政府公開(kāi)的數(shù)據(jù)和信息得到了較高的利用效果，另一方面其他方面建設(shè)不足，這意味著該地區(qū)公眾對(duì)于政府信息的利用需求較高，有限的政府?dāng)?shù)據(jù)都能發(fā)揮較好的作用，但是由于準(zhǔn)備度、平臺(tái)層和數(shù)據(jù)層不足，政府透明度建設(shè)整體不夠，數(shù)據(jù)和信息公開(kāi)的程度不能滿足公眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的要求。

公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)的幾種路徑中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高都是輔助條件。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為更活躍，而政府信息可以在一定程度上消解信息不對(duì)稱，為企業(yè)提供良好的營(yíng)商環(huán)境②參見(jiàn)于文超、王丹：《政府信息公開(kāi)、政策不確定性與企業(yè)盈余管理》，載《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2022年第3期。，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)對(duì)政府信息和政府?dāng)?shù)據(jù)的需求也就相對(duì)較高。在這種環(huán)境中，準(zhǔn)備度、平臺(tái)層和數(shù)據(jù)層發(fā)展不足，公眾的需求得不到滿足，自然產(chǎn)生的爭(zhēng)議數(shù)量就較多，出現(xiàn)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的概率也較大。在此種情況下，法院為了應(yīng)對(duì)大量的糾紛，因而傾向于對(duì)不當(dāng)申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行較為嚴(yán)格的規(guī)制，同時(shí)采取較為主動(dòng)的態(tài)度。由于公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)的根本矛盾在于供需不平衡，因此即使在《條例》進(jìn)行修改以后，也不能從根本上解決問(wèn)題，爭(zhēng)議數(shù)量仍然較多。

公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)與學(xué)術(shù)界一直說(shuō)的依申請(qǐng)公開(kāi)多是由主動(dòng)公開(kāi)不足引起的這一論斷是契合的，當(dāng)然，這一論斷也并不總是被證明是正確的，在下一類型中將展開(kāi)論述。

（四） 機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)

導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議數(shù)量多的四種路徑中路徑1 可以概括為機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)。在這一路徑下，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不重要的因素以外，其他的因素均存在，其中較好的平臺(tái)層和較多的適用訴的利益案件數(shù)量為核心條件，其他關(guān)于政府透明度的要素起輔助作用，但是都以建設(shè)得較好為條件。在這種路徑中，行政機(jī)關(guān)在主動(dòng)公開(kāi)方面從組織規(guī)范到平臺(tái)建設(shè)再到數(shù)據(jù)信息利用都建設(shè)較好，具有較高的政府透明度，同時(shí)，司法對(duì)于不當(dāng)申請(qǐng)的行為采取了一個(gè)較為嚴(yán)格的規(guī)制態(tài)度，也意味著司法形成了一種較為固定化和成熟的回應(yīng)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)在這一路徑中，從行政到司法都形成了較為成熟的機(jī)制，因此稱為機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)。

這種類型與學(xué)術(shù)界通常所說(shuō)的主動(dòng)公開(kāi)程度較高則依申請(qǐng)公開(kāi)較少的說(shuō)法并不相同，從根本上來(lái)說(shuō)，是由社會(huì)科學(xué)因果關(guān)系的復(fù)雜性所導(dǎo)致的，即主動(dòng)公開(kāi)并非依申請(qǐng)公開(kāi)的必要條件，而是需要與其他前因條件共同起作用，才能導(dǎo)致特定的結(jié)果，這再次印證了本研究采取組態(tài)研究方法的可行性和合理性。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)還可以作出如下解讀：第一，較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政府透明度建設(shè)的重要基礎(chǔ)，特別是在數(shù)字化背景下，對(duì)于信息平臺(tái)的搭建，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平起到了非常重要的促進(jìn)作用，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)將政府信息公開(kāi)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度和平臺(tái)建構(gòu)得較為完善。相對(duì)于規(guī)范而言，財(cái)政支持對(duì)于政府透明度的推動(dòng)作用更為明顯①參見(jiàn)代佳欣、許陽(yáng)：《技術(shù)依賴、財(cái)政支持與府際競(jìng)爭(zhēng)：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的“推拉模型”研究》，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022第5期。。第二，較好的政府透明度建設(shè)，促進(jìn)了公眾權(quán)利意識(shí)的提升，公眾申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)較多，相應(yīng)地出現(xiàn)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的概率較大。第三，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，公眾對(duì)于數(shù)據(jù)和信息有更為強(qiáng)烈的需求，為了滿足自己的需求，更容易向政府申請(qǐng)公開(kāi)信息和數(shù)據(jù)。第四，隨著申請(qǐng)的數(shù)量的增加，“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”出現(xiàn)的概率也就相對(duì)較多，法院為了緩解壓力，對(duì)不當(dāng)行使權(quán)利的當(dāng)事人予以震懾，就必須在司法層面有一定的回應(yīng)，采取對(duì)應(yīng)性手段把案件送出門②參見(jiàn)孔繁華：《行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的反思與修正》，載《法治社會(huì)》2022年第1期。。而在《條例》修改之前，由于規(guī)則的不完善加之“陸紅霞案”的示范效應(yīng)，法院更傾向于采用否定訴的利益的方式來(lái)對(duì)不當(dāng)行使權(quán)利行為進(jìn)行司法規(guī)制。這也在一定程度上能夠反映一個(gè)地區(qū)司法裁判的習(xí)慣性進(jìn)路，即對(duì)于不當(dāng)行使權(quán)利規(guī)制的嚴(yán)格程度。當(dāng)然，這種之前的習(xí)慣性裁判進(jìn)路并不能完全表明在新《條例》實(shí)施之后法院更多地適用第三十五條來(lái)認(rèn)定申請(qǐng)人不當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)，只是表明一種傾向和趨勢(shì)，這是因?yàn)樵凇稐l例》修改之前，對(duì)于權(quán)利不當(dāng)行使的規(guī)制任務(wù)是由法院來(lái)完成的，這意味著是否適用訴的利益裁定駁回起訴問(wèn)題上，法院幾乎享有完全的主動(dòng)權(quán)，而在《條例》進(jìn)行修改以后，法院的職權(quán)僅限于對(duì)于糾紛的解決，行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人之間必須是基于“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的案件，法院才能適用《條例》第三十五條進(jìn)行裁判，法院幾乎沒(méi)有選擇權(quán)。因此，《條例》實(shí)施后，依據(jù)第三十五條進(jìn)行裁判的案件可以準(zhǔn)確反映出該地區(qū)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的情況，但是，在《條例》修改前，適用訴的利益案件數(shù)量反映出的是一個(gè)地區(qū)法院對(duì)待此類案件的規(guī)制態(tài)度，從一個(gè)側(cè)面也反映出了該地區(qū)對(duì)于申請(qǐng)權(quán)不當(dāng)行使規(guī)制的一個(gè)態(tài)度。

上述四個(gè)類型是依據(jù)定性比較分析法對(duì)我國(guó)目前“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”產(chǎn)生的原因進(jìn)行的分析，不同類型呈現(xiàn)出的成因路徑不同，這也是對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”進(jìn)行訴源治理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

三、“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”訴源治理的起點(diǎn)：對(duì)信息公開(kāi)不當(dāng)申請(qǐng)的再認(rèn)識(shí)

信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議，特別是“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”部分是源于對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的不滿，甚至是為了謀求法律之外的非正當(dāng)利益①參見(jiàn)曹鎏：《作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期。，因而給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)了較大的壓力。這也使得“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的訴源治理不僅關(guān)系到對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)和對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，更關(guān)系到社會(huì)秩序是否能夠恢復(fù)到正常的狀態(tài)，關(guān)系到能否成功引導(dǎo)當(dāng)事人樹(shù)立規(guī)則意識(shí)。鑒于此，對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的訴源治理顯得尤為重要，而溯源治理的起點(diǎn)在于如何正確認(rèn)識(shí)不當(dāng)申請(qǐng)和“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”。

（一） 研究視角的演變與調(diào)適

2008 年《條例》的實(shí)施在全國(guó)范圍內(nèi)建立了政府信息公開(kāi)制度，2019 年《條例》進(jìn)行了一次較大規(guī)模的修訂。這十幾年中，法學(xué)學(xué)術(shù)界對(duì)于政府信息公開(kāi)制度的研究呈現(xiàn)出明顯的實(shí)踐導(dǎo)向特征，實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題就是學(xué)術(shù)界研究的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。

2008 年前后，在政府信息公開(kāi)制度初創(chuàng)階段，大多數(shù)學(xué)者圍繞政府信息公開(kāi)制度的整體建設(shè)情況進(jìn)行宏觀研究，包括對(duì)政府信息公開(kāi)法治化的探討②參見(jiàn)韓大元、楊福忠：《試論我國(guó)政府信息公開(kāi)法治化》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。，政府信息公開(kāi)制度在保障公民知情權(quán)方面的作用③參見(jiàn)劉莘、呂艷濱：《政府信息公開(kāi)研究》，載《政法論壇》2003年第2期。，衡量政府信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)④參見(jiàn)肖衛(wèi)兵：《論衡量政府信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2005年第4期。以及政府信息公開(kāi)制度的實(shí)現(xiàn)條件⑤參見(jiàn)楊霞：《政府信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)條件研究》，載《檔案學(xué)通訊》2005年第3期。等問(wèn)題，另有學(xué)者結(jié)合相關(guān)案例對(duì)政府信息公開(kāi)制度進(jìn)行探討⑥參見(jiàn)劉飛宇：《從檔案公開(kāi)看政府信息公開(kāi)制度的完善——以行政公開(kāi)第一案為契機(jī)》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第3期。。2011 年前后，由于實(shí)踐中已經(jīng)有大量的信息公開(kāi)行政訴訟，因此聚焦于信息公開(kāi)行政訴訟的原告資格、受案范圍產(chǎn)出了一部分學(xué)術(shù)成果。有學(xué)者認(rèn)為，信息公開(kāi)行政訴訟的原告資格必須立足于現(xiàn)實(shí)，不能脫離現(xiàn)階段的環(huán)境而無(wú)限擴(kuò)大⑦參見(jiàn)王振清：《政府信息公開(kāi)訴訟原告資格問(wèn)題研究》，載《行政法學(xué)研究》2009年4期。，有學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)信息公開(kāi)行政訴訟受案范圍規(guī)則的問(wèn)題進(jìn)行了分析⑧參見(jiàn)黃學(xué)賢、梁玥：《政府信息公開(kāi)訴訟受案范圍研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2010第2期。，還有學(xué)者基于司法實(shí)證研究，對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)運(yùn)行進(jìn)行了考察，并對(duì)其中的問(wèn)題進(jìn)行了剖析闡述⑨參見(jiàn)于立深：《依申請(qǐng)政府信息公開(kāi)制度運(yùn)行的實(shí)證分析——以訴訟裁判文書為對(duì)象的研究》，載《法商研究》2010年第2期。。直至2011 年，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》發(fā)布，學(xué)術(shù)界對(duì)于信息公開(kāi)行政訴訟的研究才出現(xiàn)了降溫的趨勢(shì)①由于涉及政府信息公開(kāi)制度的研究成果數(shù)量太多，因此本部分只選取少量成果，其余未列出成果亦對(duì)該問(wèn)題的研究作出了重要貢獻(xiàn)。。在“陸紅霞案”之后，學(xué)者圍繞著信息公開(kāi)行政訴訟“濫訴”“纏訟”“訴的利益”“訴權(quán)”等問(wèn)題展開(kāi)了研究，試圖對(duì)困擾實(shí)務(wù)界的問(wèn)題予以理論回應(yīng)。有學(xué)者指出，訴的利益應(yīng)當(dāng)在具體的環(huán)境中適當(dāng)微調(diào)，否則在行政訴訟制度內(nèi)部容易產(chǎn)生緊張關(guān)系②參見(jiàn)章劍生：《行政訴訟中濫用訴權(quán)的判定——陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案評(píng)釋》，載《交大法學(xué)》2017年第2期。。針對(duì)“陸紅霞案”的裁判，有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)訴的利益的認(rèn)定是審判權(quán)應(yīng)有的職能，但是該案的裁判進(jìn)路存在一定的問(wèn)題③參見(jiàn)沈巋：《信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟濫用的司法應(yīng)對(duì)——評(píng)“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第5期。，甚至有濫用審判權(quán)的嫌疑④參見(jiàn)梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開(kāi)的制度異化及其矯正》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。。學(xué)術(shù)界對(duì)于“不當(dāng)申請(qǐng)行為”和“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的態(tài)度以及對(duì)于是否需要規(guī)制、如何規(guī)制等問(wèn)題并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

隨著2019 年《條例》修訂的完成，對(duì)于信息公開(kāi)不當(dāng)申請(qǐng)問(wèn)題的探討逐漸減少，但是相關(guān)問(wèn)題的研究并未停止，因?yàn)閷?shí)踐中不當(dāng)申請(qǐng)行為并未因規(guī)則的調(diào)整而銷聲匿跡。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域中，實(shí)務(wù)界的需求和態(tài)度成了學(xué)術(shù)研究選題的重要來(lái)源和動(dòng)力之一。立足實(shí)踐、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是學(xué)術(shù)應(yīng)有的態(tài)度，特別是對(duì)于法學(xué)這一實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科而言，是難能可貴的。各階段的研究也確實(shí)在一定程度上為實(shí)踐作出了不小的貢獻(xiàn)。

但是，實(shí)踐導(dǎo)向并不意味著學(xué)術(shù)研究削弱應(yīng)當(dāng)具有的前瞻性和指導(dǎo)性，單純聚焦于具體問(wèn)題而缺乏系統(tǒng)思維的學(xué)術(shù)研究在應(yīng)對(duì)實(shí)踐問(wèn)題時(shí)提出的對(duì)策也必然是不盡如人意的，因?yàn)閷W(xué)者普遍缺乏一線行政工作的經(jīng)驗(yàn)，在操作性建議方面本就不擅長(zhǎng)，如果再喪失了理論高度，此種對(duì)策必然只是學(xué)術(shù)界的自說(shuō)自話而已。學(xué)術(shù)界無(wú)論對(duì)于“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的態(tài)度如何，都是聚焦于問(wèn)題本身的，而學(xué)術(shù)研究想要給實(shí)務(wù)提供理論支撐，就必須以更宏觀的視角來(lái)進(jìn)行研究。

因此，對(duì)于學(xué)者而言，對(duì)待“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的研究，應(yīng)當(dāng)在扎根于實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，從紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象中抽離出來(lái)，要認(rèn)識(shí)到“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”并不是孤立存在的，而是鑲嵌于整個(gè)社會(huì)之中，將社會(huì)看作一個(gè)系統(tǒng)，“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”是這個(gè)系統(tǒng)中的一部分，以系統(tǒng)思維去重新觀察爭(zhēng)議發(fā)生的原因、爭(zhēng)議的角色和定位，從更廣闊的視角去尋求爭(zhēng)議的解決之道，這也是本文對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”成因采取組態(tài)研究的出發(fā)點(diǎn)。

（二） 對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議 ”的接納與寬容

從社會(huì)環(huán)境的系統(tǒng)出發(fā)，“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”是眾多社會(huì)爭(zhēng)議中的一種表現(xiàn)形式。爭(zhēng)議在整個(gè)社會(huì)中究竟是何種角色和定位，有的學(xué)者主張人類社會(huì)存在的意義就在于要削弱人與人之間的矛盾和沖突，這是社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起的功能和責(zé)任①參見(jiàn)［法］埃米爾·涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第15頁(yè)。。在這一觀點(diǎn)下，自然特別強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議的化解。而有觀點(diǎn)則認(rèn)為，社會(huì)中爭(zhēng)議和沖突是普遍存在的，沒(méi)有爭(zhēng)議的社會(huì)環(huán)境只存在于烏托邦式的幻想當(dāng)中②參見(jiàn)［美］科塞：《社會(huì)學(xué)思想名家：歷史背景和社會(huì)背景下的思想》，石人譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1990年版，第660頁(yè)。。這種觀點(diǎn)雖然也強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議的化解，但是對(duì)于爭(zhēng)議化解所追求的目標(biāo)，特別是單純的量化上的目標(biāo)少了第一種觀點(diǎn)的“執(zhí)念”。上述兩種觀點(diǎn)雖然存在一定的差別，但是有一點(diǎn)是一致的，那就是把爭(zhēng)議看作社會(huì)中的一種現(xiàn)象，承認(rèn)其客觀性，而非將爭(zhēng)議視為一種病態(tài)的存在③參見(jiàn)趙樹(shù)坤：《社會(huì)沖突與法律控制：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的法律秩序檢討》，法律出版社2008年版，第15頁(yè)。。只有在拋棄對(duì)爭(zhēng)議全盤否定的價(jià)值取向、消解負(fù)面情緒的基礎(chǔ)上，我們才能更理性地、更客觀地觀察爭(zhēng)議，才能真正地化解爭(zhēng)議。

近幾十年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了快速的發(fā)展和改革，公眾是改革的參與者也是改革的受益者，在改革和秩序重塑的過(guò)程中，公眾對(duì)自己權(quán)利的珍視和敏感是前所未有的④參見(jiàn)戴建志：《最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)趙大光談行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決》，載《人民司法》2010年第7期。。公民受教育水平和權(quán)利意識(shí)與選擇訴訟途徑解決爭(zhēng)議的數(shù)量成正比⑤參見(jiàn)程金華、吳曉剛：《社會(huì)階層與民事糾紛的解決——轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的社會(huì)分化與法治發(fā)展》，載《社會(huì)學(xué)研究》2010年第2期。。政府信息公開(kāi)制度在我國(guó)起步較晚，卻在短期內(nèi)快速發(fā)展，公眾權(quán)利意識(shí)迅速提升，但是責(zé)任意識(shí)和規(guī)則意識(shí)還有所欠缺⑥參見(jiàn)徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對(duì)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的回應(yīng)》，載《法學(xué)》2021年第6期。，這些導(dǎo)致了不當(dāng)申請(qǐng)行為以及與之相關(guān)的行政爭(zhēng)議集中爆發(fā)。同時(shí)，2014 年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一次修正確立的立案登記制度，暢通了訴訟渠道，也為更多的信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議訴諸司法途徑提供了制度基礎(chǔ)。

政府信息公開(kāi)制度、公開(kāi)規(guī)則與公民權(quán)利意識(shí)、規(guī)則意識(shí)發(fā)展不均衡導(dǎo)致了“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的發(fā)生。

公民的不當(dāng)申請(qǐng)行為給行政機(jī)關(guān)和法院帶來(lái)了較大的工作壓力，更重要的是，這種頻繁、大量的不當(dāng)申請(qǐng)行為，經(jīng)常還伴有集體申請(qǐng)、群體訴訟，甚至是將政府信息公開(kāi)作為信訪的一種途徑⑦參見(jiàn)林鴻潮：《政府信息公開(kāi)的訴訟之路堵在何處》，載《法制日?qǐng)?bào)》2008年12月4日第3版。，形成了不穩(wěn)定因素，加大了地方政府維穩(wěn)的壓力，使得行政機(jī)關(guān)和法院產(chǎn)生了較大的心理壓力。基于此，實(shí)務(wù)界便一直在尋求如何合法地規(guī)制不當(dāng)申請(qǐng)行為?！瓣懠t霞案”正是產(chǎn)生于這一背景之下，雖然該案的裁判在一定程度上受到了學(xué)術(shù)界不少的質(zhì)疑，但是學(xué)者也自覺(jué)不自覺(jué)地針對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)了研究，有不少學(xué)者以實(shí)踐為導(dǎo)向提出了一些應(yīng)對(duì)措施，特別是經(jīng)濟(jì)措施⑧參見(jiàn)程潔：《資格限制還是經(jīng)濟(jì)約束：政府信息公開(kāi)申請(qǐng)主體的制度考量》，載《清華法學(xué)》2017年第2期；孔繁華：《濫用行政訴權(quán)之法律規(guī)制》，載《政法論壇》2017年第4期。。但是，我們必須注意到的是，無(wú)論是提出規(guī)制途徑，還是反對(duì)在訴訟中對(duì)于不當(dāng)申請(qǐng)行為進(jìn)行規(guī)制，關(guān)注的焦點(diǎn)都是不當(dāng)申請(qǐng)行為本身，化解的方法也都在爭(zhēng)議的個(gè)案之內(nèi)，化解的途徑無(wú)論是在訴訟程序中還是在行政程序中，都聚焦于不當(dāng)申請(qǐng)行為的規(guī)制。在《條例》進(jìn)行了修正并且規(guī)則相對(duì)完善的今天，“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”依然屢禁不止的現(xiàn)象提醒我們有必要從個(gè)案中抽離出來(lái)，從“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”成因的視角進(jìn)行研究。

以系統(tǒng)的視角觀察前文分析的爭(zhēng)議數(shù)量成因類型，抑制型爭(zhēng)議數(shù)量少的地區(qū)是由于相關(guān)制度不健全，抑制了申請(qǐng)的途徑，發(fā)展不足型爭(zhēng)議數(shù)量少是由于發(fā)展不充分，這表明一個(gè)地區(qū)的爭(zhēng)議數(shù)量少并不意味著各項(xiàng)規(guī)則的完善，更不意味著政府信息公開(kāi)制度的構(gòu)建達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)入了“無(wú)訟”“和諧”的狀態(tài)，這種爭(zhēng)議數(shù)量少的狀態(tài)是一種發(fā)展不充分的表現(xiàn)，并非我們所追求的目標(biāo)。法治不是“凡事必訟”①參見(jiàn)王旭光：《以依法能動(dòng)履職為訴源治理貢獻(xiàn)檢察力量》，載《人民檢察》2022年第10期。，但是訴訟的數(shù)量也不是衡量是否“和諧”的唯一標(biāo)準(zhǔn)。訴源治理的目標(biāo)一直是控制案件的增量而非案件的數(shù)量，這也證明了案件的數(shù)量并非評(píng)估治理效果的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從前文的類型分析來(lái)看，公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)是由公開(kāi)制度建設(shè)不完善造成的，應(yīng)當(dāng)盡量避免。機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)則是政府信息公開(kāi)制度發(fā)展到一定程度的一個(gè)必然階段，權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)是訴訟增加的一個(gè)重要原因②參見(jiàn)徐勝萍：《論公民法律意識(shí)對(duì)糾紛解決策略選擇的影響》，載《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。。公眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)加之救濟(jì)途徑的暢通，形成了較多的爭(zhēng)議數(shù)量，這是制度建設(shè)和普法教育成效顯著的一個(gè)側(cè)面，我們有必要進(jìn)一步在引導(dǎo)公民理性維權(quán)、增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)以及爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解上下一番功夫，但是不能一味地對(duì)爭(zhēng)議數(shù)量多這一現(xiàn)象給予否定性評(píng)價(jià)，如同我們不能因?yàn)榱傅怯浿贫却_立之后大量案件涌入法院，就否定暢通的司法救濟(jì)途徑一樣。況且，放眼世界范圍內(nèi)，這一現(xiàn)象本就是與政府信息公開(kāi)制度相伴而生的③參見(jiàn)肖衛(wèi)兵：《論政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。。雖然大多數(shù)國(guó)家予以了一定的限制，如美國(guó)有法院對(duì)代理濫用訴權(quán)案件的律師處以罰款（Philips v.Valley Communications，Inc.2010），還有法院裁定對(duì)于糾纏申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可以拒絕答復(fù)。在日本，會(huì)利用審判資源對(duì)當(dāng)事人的訴求是否有必要進(jìn)行判斷④參見(jiàn)［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第7頁(yè)。。德國(guó)法院則會(huì)以缺乏權(quán)利保護(hù)必要性為由駁回訴訟請(qǐng)求⑤參見(jiàn)呂太郎：《民事訴訟法之基本理論（一）》，元照出版公司2009年版，第214頁(yè)。?？傮w上，特別是在司法層面上基本上對(duì)不當(dāng)行使申請(qǐng)權(quán)保持謹(jǐn)慎的否定。這是因?yàn)檎畔⒐_(kāi)制度關(guān)心的核心問(wèn)題是爭(zhēng)訟信息是否能夠公開(kāi)，而申請(qǐng)人的動(dòng)機(jī)并非主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，其也不是判斷其行為適當(dāng)性的因素（US Department of Justice v.Reports of Committee.for Freedom of Press，1989）。更何況，就信息公開(kāi)行政訴訟本身的特性來(lái)說(shuō)，因其兼具主觀訴訟和客觀訴訟的雙重屬性⑥參見(jiàn)董妍：《信息公開(kāi)行政訴訟之權(quán)利保護(hù)必要性的司法認(rèn)定》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第5期。，所以在訴訟階段對(duì)原告的訴求貿(mào)然否定，與憲法保障的知情權(quán)、訴權(quán)的理念和要求相悖⑦參見(jiàn)王貴松：《信息公開(kāi)行政訴訟的訴的利益》，載《比較法研究》2017年第2期。。

鑒于此，在思考實(shí)踐中“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的解決之道時(shí)，不迷失于、不局限于具體的爭(zhēng)議之中，始終保持清晰的頭腦和敏銳的目光，將“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”放到所處的社會(huì)環(huán)境中去觀察，明確“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的出現(xiàn)是法治發(fā)展乃至社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然階段，以更加包容和接納的態(tài)度對(duì)待不當(dāng)申請(qǐng)行為，不一味追求“零爭(zhēng)議”，這是現(xiàn)階段學(xué)術(shù)界應(yīng)有的系統(tǒng)思維和視野，同時(shí)也是學(xué)者的使命所在。在爭(zhēng)議化解的方案中如果單方面強(qiáng)調(diào)對(duì)申請(qǐng)人行為的規(guī)制，而忽視了造成這一現(xiàn)象的復(fù)雜原因，實(shí)屬舍本逐末之舉，效果自然難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

此外，對(duì)不當(dāng)申請(qǐng)行為保持寬容和接納的態(tài)度也是法治的要求，寬容是自由的內(nèi)在要求，也是法治社會(huì)中不可或缺的內(nèi)容，法治社會(huì)離不開(kāi)寬容精神①參見(jiàn)梁家峰：《法治視界內(nèi)的寬容》，載《新視野》2005年第6期。。對(duì)待公民權(quán)利意識(shí)提升而導(dǎo)致的權(quán)利不當(dāng)行使，可以以正確的方式進(jìn)行引導(dǎo)，可以適當(dāng)?shù)匾?guī)制，但是，需要在規(guī)制和接納之間去尋求一種動(dòng)態(tài)的平衡，這是法治的追求，也是法治的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，寬容與接納不當(dāng)申請(qǐng)行為，并不意味著可以對(duì)此類行為坐視不理，而是要以一個(gè)更客觀、更理性的態(tài)度來(lái)思考此類爭(zhēng)議的化解，特別是針對(duì)訴源治理展開(kāi)討論。

四、“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”訴源治理的基本思路：系統(tǒng)思維下的個(gè)案溢出效益

在爭(zhēng)議的解決方面，世界各國(guó)都面臨著同樣的難題，ADR（Alternative Dispute Resolution）模式最早由美國(guó)提出，意在用訴訟之外的途徑解決糾紛，減輕訴訟壓力，恢復(fù)社會(huì)秩序②See Albert K.Fiadjoe.Alternative Dispute Resolution：A Developing World Perspective.Cavendish，2004，pp.19-20.。這種模式在我國(guó)的爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解實(shí)踐中已經(jīng)得到了較好的實(shí)施。但是，正如前文所說(shuō)，這種聚焦于單個(gè)案件的爭(zhēng)議解決模式，只能解決個(gè)案爭(zhēng)議，而對(duì)于從源頭上減少爭(zhēng)議的發(fā)生作用甚微。相比之下，發(fā)軔于成都人民法院的“訴源治理”符合我國(guó)當(dāng)下實(shí)際情況，是有利于真正減少爭(zhēng)議的良好路徑，形成了一系列極具特色的實(shí)踐和創(chuàng)新③參見(jiàn)四川省成都市中級(jí)人民法院課題組、郭彥：《內(nèi)外共治：成都法院推進(jìn)“訴源治理”的新路徑》，載《法律適用》2019年第19期。。訴源治理是在案件數(shù)量居高不下、法院不堪重負(fù)、當(dāng)事人難以忍受的背景下提出的治理問(wèn)題④參見(jiàn)梁雪：《新時(shí)代訴源治理的理論之基與實(shí)踐之路》，載《法律適用》2022年第10期。，強(qiáng)調(diào)各種治理資源的整合，充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢(shì)，使其形成合力，共同致力于從源頭上減少爭(zhēng)議，這也是系統(tǒng)思維在訴源治理領(lǐng)域中的體現(xiàn)⑤參見(jiàn)張文顯：《新時(shí)代中國(guó)社會(huì)治理的理論、制度和實(shí)踐創(chuàng)新》，載《法商研究》2020年第2期。。訴源治理形成的聯(lián)動(dòng)司法體制是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，是整合社會(huì)資源化解社會(huì)矛盾的必由之路⑥參見(jiàn)梁雪：《新時(shí)代訴源治理的理論之基與實(shí)踐之路》，載《法律適用》2022年第10期。。訴源治理是極具中國(guó)特色的社會(huì)主義法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，給予當(dāng)事人多樣的選擇，并以公眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，真正在矛盾化解中為公眾辦實(shí)事，也符合“以人民為中心”的基本理念。

“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”相對(duì)于其他行政爭(zhēng)議而言，數(shù)量多，且反復(fù)申請(qǐng)、提起訴訟的人員相對(duì)固定，個(gè)別人消耗了大量的行政和司法資源，實(shí)踐中給行政機(jī)關(guān)和法院帶來(lái)了較大的困擾，治理難度較大。單純強(qiáng)調(diào)個(gè)案的實(shí)質(zhì)性化解難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，當(dāng)事人會(huì)“改頭換面”繼續(xù)通過(guò)提起其他政府信息公開(kāi)申請(qǐng)或者訴訟給行政機(jī)關(guān)施加壓力。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，訴源治理在“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的化解中尤為重要。更重要的是，不能單純以減少爭(zhēng)議的數(shù)量作為訴源治理的唯一目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，從前文的組態(tài)類型分析來(lái)看，機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)地區(qū)雖然在制度上仍然有較大的提升空間，但是和其他類型相比是發(fā)展最充分的一種類型，這一點(diǎn)前文已經(jīng)做了較為詳細(xì)的闡述，此處不再贅述。不能將爭(zhēng)議數(shù)量作為訴源治理的唯一標(biāo)準(zhǔn)還有一個(gè)重要原因，那就是公平和正義不僅是客觀的，而且也是可以被主觀感知到的，所以司法系統(tǒng)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，公眾對(duì)于法治水平的評(píng)價(jià)和感受，不是依據(jù)爭(zhēng)議發(fā)生的頻率和強(qiáng)度，而是在于化解沖突的能力和效果①參見(jiàn)顧培東：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》（修訂版），法律出版社2004年版，第18頁(yè)。。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，訴源治理、實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的實(shí)效是要靠人民群眾的切身感受來(lái)衡量的，而不是被冰冷的數(shù)字所主導(dǎo)。

依據(jù)前文的分析，不同地區(qū)出現(xiàn)爭(zhēng)議的情況有所不同，因此在進(jìn)行訴源治理時(shí)應(yīng)當(dāng)既堅(jiān)持系統(tǒng)思維，充分考慮爭(zhēng)議發(fā)生的真實(shí)原因，將爭(zhēng)議的化解放到整個(gè)社會(huì)環(huán)境中，不孤立強(qiáng)調(diào)某方面的作用和某個(gè)主體的責(zé)任，又需要針對(duì)不同地區(qū)的“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”產(chǎn)生的原因?qū)ΠY下藥，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理，關(guān)鍵是發(fā)揮個(gè)案的溢出效應(yīng)，具體來(lái)說(shuō)包括以下幾個(gè)方面：

（1）發(fā)揮個(gè)案溢出效應(yīng)，促進(jìn)府院互動(dòng)，從查清個(gè)案源頭轉(zhuǎn)變?yōu)樽匪葜翣?zhēng)議發(fā)生的深層次原因

從個(gè)案源頭上來(lái)說(shuō)，部分“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的產(chǎn)生源于征地、拆遷行為中，申請(qǐng)人的期望值與實(shí)際得到的補(bǔ)償款不符，因此借助依申請(qǐng)公開(kāi)制度大量提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)、提起行政訴訟，給行政機(jī)關(guān)施加壓力。這是目前理論界和實(shí)務(wù)界都已經(jīng)關(guān)注到的問(wèn)題。從個(gè)案角度來(lái)說(shuō)，對(duì)于當(dāng)事人以不當(dāng)行使權(quán)利的方式謀求法定權(quán)益之外的利益的行為，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制，這樣才能使得有限的司法資源真正用于對(duì)理性行使行政訴權(quán)者的充分保障②參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政訴權(quán)分層保障機(jī)制優(yōu)化研究》，載《法學(xué)論壇》2020年第3期。。“陸紅霞案”的裁判便體現(xiàn)了這種思路，2019 年《條例》修改時(shí)在行政程序中設(shè)置的說(shuō)明理由、延遲答復(fù)、拒絕提供、收取信息處理費(fèi)等制度也體現(xiàn)了對(duì)不當(dāng)行使權(quán)利行為的規(guī)制思路。然而，從定性比較分析的結(jié)論來(lái)看，把“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”放到更宏觀的社會(huì)環(huán)境中考察它的產(chǎn)生，發(fā)現(xiàn)政府透明度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)因素、《條例》修改之前訴的利益在司法中的適用等，都影響著一個(gè)地區(qū)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的產(chǎn)生。這表明“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的訴源治理應(yīng)該以個(gè)案為切入點(diǎn)，但是治理的對(duì)象和途徑應(yīng)當(dāng)延伸至個(gè)案之外。因?yàn)閱渭兓鈧€(gè)案爭(zhēng)議雖然可以解決眼前的爭(zhēng)議，但是對(duì)于日后避免此類案件發(fā)生的作用是十分有限的。司法審查以個(gè)案為基礎(chǔ)，立足于解決個(gè)案糾紛，但是對(duì)于屢禁不止的“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”，要進(jìn)行有效的訴源治理，就必須發(fā)揮個(gè)案的溢出效應(yīng)，將個(gè)案解決的功能不再局限于具體的案件當(dāng)中，而是輻射到與之相關(guān)的制度中，因?yàn)檫@些訴訟前的制度才是訴源治理的根本所在。不當(dāng)申請(qǐng)的訴源治理應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維下對(duì)治理資源的梳理，針對(duì)不同類型糾紛發(fā)生的原因，采取不同的措施，整合不同的資源，達(dá)到“辦理一案，治理一片”的社會(huì)效果，源于個(gè)案，超越個(gè)案，體現(xiàn)個(gè)案的溢出效應(yīng)，擴(kuò)大治理效果的輻射范圍，通過(guò)訴源治理防范新的爭(zhēng)議產(chǎn)生①參見(jiàn)張步洪、張立新、劉浩：《行政檢察類監(jiān)督促進(jìn)訴源治理：最高人民檢察院第三十六批指導(dǎo)性案例解讀》，載《中國(guó)檢察官》2022年第14期。，同時(shí)，推動(dòng)相關(guān)制度，特別是政府透明度的提升。這便是“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”訴源治理中的系統(tǒng)思維。

（2）在系統(tǒng)思維下的精準(zhǔn)治理，要在進(jìn)行資源整合之前，明晰“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”產(chǎn)生的原因，通過(guò)不同的途徑，對(duì)不同的資源進(jìn)行整合

針對(duì)抑制型爭(zhēng)議數(shù)量少、發(fā)展不足型爭(zhēng)議數(shù)量少和公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)這三種類型，要注重加強(qiáng)府院互動(dòng)，在司法處理爭(zhēng)議的過(guò)程中，充分發(fā)揮司法的監(jiān)督作用，即實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一條中“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的目的。前述三種類型，“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”產(chǎn)生的原因一般都是行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)制度建設(shè)存在一定的問(wèn)題，政府透明度整體不高，特別是平臺(tái)層建設(shè)存在問(wèn)題，導(dǎo)致公眾與行政機(jī)關(guān)之間的溝通不暢，公眾的信息訴求被抑制。在這一前提下，法院通過(guò)對(duì)個(gè)案的裁判和司法建議等形式，以“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的個(gè)案為契機(jī)，找出產(chǎn)生問(wèn)題的原因，與行政機(jī)關(guān)就政府信息公開(kāi)制度建設(shè)的問(wèn)題和不足之處進(jìn)行溝通，敦促行政機(jī)關(guān)推動(dòng)透明政府的建設(shè)，特別是暢通公開(kāi)途徑，滿足公眾的信息需求，打造陽(yáng)光政府，樹(shù)立政府威信。目前司法實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了法院在裁判中指出行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)制度存在問(wèn)題的情況，并明確了這是造成相對(duì)人多次申請(qǐng)和訴訟的原因。在“劉波寧訴任丘市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局案”中②參見(jiàn)河北省任丘市人民法院（2020）冀0982行初27號(hào)行政判決書。，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原告多次、反復(fù)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，且沒(méi)有合理理由，應(yīng)當(dāng)不予處理。而法院經(jīng)過(guò)審理則認(rèn)為，申請(qǐng)人之所以四次提出同樣的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)一次也沒(méi)有履行公開(kāi)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)才導(dǎo)致原告重復(fù)申請(qǐng)的行為，原告行為并無(wú)不當(dāng)，因此也就沒(méi)有了《條例》第三十五條的適用空間。上述案件中，法院明確了，不應(yīng)讓申請(qǐng)人承擔(dān)行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)的不利后果，也不能因此免除行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)義務(wù)，這是“任何人不應(yīng)從自己的違法行為中獲利”這一古老法則的體現(xiàn)。法院在裁判中明確指出了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過(guò)程中存在的問(wèn)題，為行政機(jī)關(guān)合法合理實(shí)施政府信息公開(kāi)制度提出了完善的建議，司法上的否定評(píng)價(jià)對(duì)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)政府信息公開(kāi)行為具有非常重要的警示意義。除了針對(duì)爭(zhēng)議中的行政機(jī)關(guān)以外，個(gè)案的溢出效應(yīng)還體現(xiàn)在，法院可以和同級(jí)政府的執(zhí)法監(jiān)督部門就政府信息公開(kāi)普遍存在的問(wèn)題進(jìn)行溝通，指出實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出完善的建議，通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督部門對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行更為常態(tài)化的監(jiān)督，促進(jìn)政府信息公開(kāi)制度的持續(xù)實(shí)施。

針對(duì)機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)，這是政府信息公開(kāi)制度從發(fā)展初期走向完善的一個(gè)必然階段。屬于該類型的地區(qū)，想要對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”進(jìn)行訴源治理，根本途徑在于推動(dòng)幾個(gè)前因條件的全面發(fā)展，推動(dòng)政府透明度、經(jīng)濟(jì)、司法審判和公民規(guī)則意識(shí)共同發(fā)展，使政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展邁入一個(gè)有序發(fā)展的新階段，將“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”這一困擾行政機(jī)關(guān)和法院的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法治政府建設(shè)的助推器。具體來(lái)說(shuō)，法院以個(gè)案為契機(jī)，推動(dòng)一系列法律制度的進(jìn)一步發(fā)展，敦促行政機(jī)關(guān)加大政府信息公開(kāi)制度建設(shè)的力度，進(jìn)一步滿足公眾的信息需求，并且對(duì)政府信息公開(kāi)制度進(jìn)行深化，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾對(duì)政府信息的再利用，充分發(fā)揮信息紅利，提升政府信息公開(kāi)制度的附加值，為政府信息公開(kāi)制度的進(jìn)一步完善和實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。同時(shí)，法院在處理爭(zhēng)議時(shí)，也應(yīng)當(dāng)特別注意推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政的建設(shè)，結(jié)合個(gè)案處理，將行政復(fù)議作為爭(zhēng)議化解主渠道、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等具體制度進(jìn)一步落實(shí)，充分調(diào)動(dòng)各種資源化解爭(zhēng)議，樹(shù)立政府權(quán)威，使政府信息公開(kāi)制度成為推進(jìn)法治政府建設(shè)的著力點(diǎn)之一。

需要說(shuō)明的是，無(wú)論上述哪種類型的府院互動(dòng)，雖然聚焦的重點(diǎn)不一樣，但是法院都應(yīng)當(dāng)特別注意和黨委以及同級(jí)政府之間的聯(lián)動(dòng)。因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都受黨委的領(lǐng)導(dǎo)①參見(jiàn)姜明安：《論新時(shí)代中國(guó)特色行政檢察》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。，單純的司法裁判和司法建議未必能夠起到預(yù)期的作用，與同級(jí)黨委和政府之間保持溝通，并將具體的問(wèn)題、建議反饋給黨委和政府，由黨委和政府協(xié)調(diào)推動(dòng)，可以充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌各項(xiàng)資源，在最大程度上優(yōu)化資源配置，使行政機(jī)關(guān)對(duì)問(wèn)題予以足夠的重視，使得調(diào)整更為順暢。同時(shí)，雖然行政機(jī)關(guān)是政府透明度建設(shè)的主要責(zé)任人，但是某一個(gè)行政機(jī)關(guān)也很難獨(dú)立完成政府透明度從制度到平臺(tái)的建設(shè)，需要取得財(cái)政、網(wǎng)信等其他部門的支持。此時(shí)，人民政府的協(xié)調(diào)作用就特別重要，能夠?yàn)楸炯?jí)及下級(jí)行政機(jī)關(guān)提升政府透明度提供制度和資源上的支持，還能發(fā)揮重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，減少政府信息公開(kāi)制度進(jìn)一步推進(jìn)中的阻力，這也是法院主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)治理的一種重要方式和途徑②參見(jiàn)王旭光：《以依法能動(dòng)履職為訴源治理貢獻(xiàn)檢察力量》，載《人民檢察》2022年第10期。。

發(fā)揮個(gè)案溢出效應(yīng)還應(yīng)當(dāng)注重典型案例推廣、類案治理以及普法工作。我國(guó)并非判例法國(guó)家，但是實(shí)踐中，最高人民法院和最高人民檢察院的指導(dǎo)性案例發(fā)揮了重要作用，有效提升了辦案質(zhì)量③參見(jiàn)盧志堅(jiān)、秦穎：《“指導(dǎo)性案例基層巡講”著力提升辦案質(zhì)量》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2022年12月16日第5版。。相對(duì)于抽象的規(guī)則而言，典型案例雖然普適性不足，但是其所具備的特征可以在實(shí)踐中發(fā)揮更為顯性的優(yōu)勢(shì)。一方面，典型案例、指導(dǎo)性案例的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)源于具體的個(gè)案，對(duì)于規(guī)則適用的情節(jié)是具體的，更容易被準(zhǔn)確理解。另一方面，典型案例因?yàn)橛芯唧w案情的限制，因而不會(huì)陷入成文規(guī)則僵化的缺陷，具有一定的靈活性和適應(yīng)性。此外，在普法中，特別是對(duì)公眾而言，典型案例的影響遠(yuǎn)大于成文規(guī)范的影響也是不爭(zhēng)的事實(shí)。“陸紅霞案”之后，有地區(qū)復(fù)議、訴訟“雙下降”的事實(shí)便是佐證。

在挑選典型案例的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)精心挑選，精準(zhǔn)推送。所謂的精心挑選是針對(duì)本地方的情況，挑選出能夠反映出本地方突出問(wèn)題的案例，而不是簡(jiǎn)單地對(duì)其他地區(qū)有影響的案例的機(jī)械宣講。精準(zhǔn)推送是指針對(duì)不同原因引起的“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”，以及爭(zhēng)議的雙方，需要在不同的環(huán)節(jié)推送不同的案例。

針對(duì)發(fā)展不足型爭(zhēng)議數(shù)量少、抑制型爭(zhēng)議數(shù)量少和公開(kāi)不足型爭(zhēng)議高發(fā)地區(qū)，對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)推送行政機(jī)關(guān)因透明度不足敗訴的案例，此類案件對(duì)行政機(jī)關(guān)具有警示意義，并對(duì)行政機(jī)關(guān)日后的政府信息公開(kāi)行為起到了警示和引導(dǎo)的作用。同時(shí)，將政府信息公開(kāi)工作中行政機(jī)關(guān)可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)提前以案例的形式向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行普及，也是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、降低行政機(jī)關(guān)行政法律風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)執(zhí)法人員的重要途徑。針對(duì)上述地區(qū)的公眾，在普法的過(guò)程中要堅(jiān)持權(quán)利意識(shí)和規(guī)則意識(shí)并重的思路，告知法律賦予公眾的正當(dāng)權(quán)利，并且向公眾普及正確實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑，而非通過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟的途徑進(jìn)行迂回。

針對(duì)機(jī)制成熟型爭(zhēng)議高發(fā)，因其已經(jīng)完成了一定程度的發(fā)展，因此關(guān)鍵并不在于對(duì)基本制度的普及，而應(yīng)當(dāng)抓住以下三個(gè)重點(diǎn)：首先，法院可以與行政機(jī)關(guān)一道，聯(lián)合高校和研究機(jī)構(gòu)，以委托課題的方式，將目前實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理、研究，課題承擔(dān)人負(fù)責(zé)提供全國(guó)范圍內(nèi)乃至世界范圍內(nèi)政府信息公開(kāi)制度實(shí)施較好的案例和舉措，為行政機(jī)關(guān)改進(jìn)政府信息公開(kāi)制度開(kāi)拓思路和視野。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和公眾的溝通，進(jìn)一步提升平臺(tái)建設(shè)水平，利用各種智慧城市治理手段，精準(zhǔn)收集公眾的信息需求，利用各種信息平臺(tái)，除了對(duì)公眾需求量大的信息主動(dòng)公開(kāi)以外，還可以利用算法手段實(shí)現(xiàn)主動(dòng)公開(kāi)信息的精準(zhǔn)推送，將政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施融入數(shù)字政府的背景之下，進(jìn)一步提升政府透明度。最后，以前述兩項(xiàng)工作的實(shí)施為契機(jī)，將政府信息公開(kāi)工作嵌入整個(gè)社會(huì)治理體系之中，以“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”為突破口，構(gòu)建訴源治理的機(jī)制，為提升社會(huì)治理能力提供可以借鑒的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

以系統(tǒng)思維觀察“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”的產(chǎn)生和訴源治理，可以跳出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的狹隘視野，有效化解爭(zhēng)議，避免爭(zhēng)議產(chǎn)生。更重要的是，在系統(tǒng)思維之下對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”訴源治理的探索，是將這一司法領(lǐng)域的問(wèn)題嵌入了國(guó)家治理和社會(huì)治理的框架之中，是對(duì)黨的二十大報(bào)告中提出的“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”的具體回應(yīng)。同時(shí)，在對(duì)“不當(dāng)申請(qǐng)爭(zhēng)議”進(jìn)行訴源治理的過(guò)程中，注重府院互動(dòng)，注重普法教育，也是“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的應(yīng)有之義。