行政機(jī)關(guān)公開負(fù)面信息與權(quán)利保護(hù)*

［日］高田倫子 著 張榮紅 譯*

引言

本文旨在闡明在德國(guó)是如何討論制裁性公開的。

長(zhǎng)期以來，德國(guó)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，即便針對(duì)違法者，作為制裁公開其姓名等信息的行為，侵害其基本權(quán)利，甚至是人的尊嚴(yán)，是不被憲法所允許的。但是，近年來，以經(jīng)濟(jì)行政法領(lǐng)域?yàn)橹行?，被認(rèn)為具有制裁性質(zhì)的公開（經(jīng)常在英語中被表述為 naming and shaming），尤其通過歐盟法被引入德國(guó)法，對(duì)其采取何種應(yīng)對(duì)成為一個(gè)課題。

在與日本法的比較中值得關(guān)注的是，有觀點(diǎn)將這種公開視為行政制裁的一種，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)其（至少也要在進(jìn)行一定弱化的方式上）適用關(guān)于刑罰的嚴(yán)格憲法標(biāo)準(zhǔn)。該觀點(diǎn)過去以片斷、零散的方式被提出來①Z.B.F.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.275ff.；M.M?stl.Verbraucherinformation und Anprangerung als gezielte Lenkungsmittel，GewArch 2015，S.1 ff.，最近被作為專題著作的主題得到綜合性的研究②P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019；P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019.簡(jiǎn)單的書評(píng)有R.Wallau.Naming and Shaming ― Zwei neue Monographien zum Thema，ZLR 2020，S.251f.，正逐漸形成一個(gè)有影響力的立場(chǎng)。該立場(chǎng)一方面并不從根本上否定制裁性公開，另一方面認(rèn)為從權(quán)利保護(hù)的角度，把制裁性公開只作為不利行政處分予以對(duì)待是不充分的。

在下文中，首先對(duì)德國(guó)圍繞行政機(jī)關(guān)公開負(fù)面信息的問題狀況發(fā)生的變化進(jìn)行概觀。之后，作為制裁性公開的立法例，選取《證券交易法》（Wertpapierhandelsgesetz，WpHG）的有關(guān)規(guī)定作一分析。其后，對(duì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)制裁性公開適用與刑罰相同的特別憲法標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說作一介紹。該學(xué)說根據(jù)把行政制裁定性為“類似刑罰的措施（straf?hnliche Ma?nahme）”的聯(lián)邦憲法法院判例展開，基本上得到了廣泛支持。不過，關(guān)于具體何種公開包含在內(nèi)，仍存在爭(zhēng)議。最后，對(duì)日德關(guān)于制裁性公開觀念的不同作一考察。

另外，“制裁”這一概念在多種含義下被使用，在本文中指以對(duì)過去的違反法規(guī)行為予以譴責(zé)為目的科以不利影響的國(guó)家措施，在后文中會(huì)作詳細(xì)討論。

一、德國(guó)問題狀況的變化

（一） 作為行為控制的公開

在德國(guó)，一直以來只在“向公眾提供信息（Publikumsinformation）”的框架下來討論行政機(jī)關(guān)公開負(fù)面信息③關(guān)于討論狀況的概觀，C.Bumke.Publikumsinformation，DV 2004，S.6ff.布姆克（C.Bumke）把“向公眾提供信息的活動(dòng)”定義為：“國(guó)家為了執(zhí)行國(guó)家任務(wù)，以公開告知關(guān)于事實(shí)關(guān)系、意圖、評(píng)價(jià)的信息為目的，在具體的行政程序之外面向公眾進(jìn)行的、歸責(zé)于國(guó)家的一切信息提供活動(dòng)”。。在20 世紀(jì)80 年代之后，隨著對(duì)國(guó)家的認(rèn)識(shí)和市民觀念的變遷，這種國(guó)家活動(dòng)在學(xué)界引起了極大的關(guān)注。國(guó)家應(yīng)從傳統(tǒng)的介入國(guó)家轉(zhuǎn)換為以社會(huì)的自我規(guī)制和市民的自我責(zé)任為中心的保障國(guó)家（Gew?hrleistungsstaat）④關(guān)于保障行政，參見板垣勝?gòu)骸侗Ｕ闲姓畏ɡ碚摗?，弘文?013年版，第43頁(yè)以下。的觀念得到了滲透，也認(rèn)識(shí)到了民事主體能夠利用充分信息的重要性⑤Vgl.C.Bumke.Publikumsinformation，DV 2004，S.8.。其時(shí)，國(guó)家提供信息的行為，被視為一種在通過創(chuàng)造知識(shí)提高市民行為能力的同時(shí)，也為處理公共任務(wù)對(duì)市民行為進(jìn)行間接控制的手段（“作為控制手段的信息提供（Information als Steuerungsinstrument）”①I.Spiecker genannt D?hmann.§23 Informationsverwaltung，in： Kahl/Ludwigs （Hrsg.）.Handbuch des Verwaltungsrechts，Bd.I，2021，Rn.63.）。

但是，根據(jù)信息接收者之公眾的反應(yīng)，國(guó)家提供信息的行為可能會(huì)對(duì)自身信息被公開一方造成重大損害。國(guó)家對(duì)危險(xiǎn)行為或存在問題的產(chǎn)品發(fā)出的警告（Warnung），就是其典型例子②關(guān)于警告，C.Cusy.§23 Die Informationsbeziehungen zwischen Staat und Bürger，in： Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle （Hrsg.）.Grundlagen des Verwaltungsrechts，Bd.Ⅱ，2.Aufl.，Rn.100ff.。它存在在導(dǎo)致社會(huì)評(píng)價(jià)降低的同時(shí)，也對(duì)企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失的可能性。因此，學(xué)界認(rèn)為，國(guó)家提供信息的行為雖然其本身只不過是事實(shí)行為，但在一定情形下，應(yīng)當(dāng)與行政行為一樣，對(duì)其進(jìn)行法律控制。在這里尤其成為問題的是，是否需要法律的授權(quán)依據(jù)；在基本權(quán)利保護(hù)的框架下，雖然提供信息的行為對(duì)私人產(chǎn)生的影響只是間接且事實(shí)性的，但是否應(yīng)當(dāng)將其視為對(duì)基本權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域的介入（Eingriff）③對(duì)該問題進(jìn)行研究的有代表性的學(xué)者的論文有：F.Schoch.Die Schwierigkeiten des BVerfG mit der Bew?ltigung staatlichen Informationshandelns，NVwZ 2011，S.193ff.。聯(lián)邦行政法院和聯(lián)邦憲法法院在許多案件中對(duì)這些問題作出了判斷④Vgl.BVerfGE 105，252；105，279；113，63；BVerwGE 131，171；151，228.日文的介紹有：丸山敦裕：《情報(bào)提供活動(dòng)の合憲性判斷とその論証構(gòu)造——グリコール決定を手がかりに》，《阪大法學(xué)》第55卷5號(hào)（2006年），第121頁(yè)以下；松戸浩：《行政指導(dǎo)の法的根拠（2）》，《広島法學(xué)》第30卷2號(hào)（2006年），第27頁(yè)以下。，可以說現(xiàn)在在一定程度上已經(jīng)確立了基本觀點(diǎn)⑤具有很強(qiáng)前瞻性的總結(jié)，A.Vo?kuhle/A.-B.Kaiser.Grundwissen ― ?ffentliches Recht： Informationshandeln des Staates，JuS 2018，S.344f.。

（二） 新問題：作為制裁的公開

與此相反，作為間接強(qiáng)制或制裁的公開，極少被納入討論范圍中⑥山本隆司《行政上の主観法と法関係》（有斐閣2000年版，第420頁(yè)）早就指出了日德問題狀況的不同，即“德國(guó)的警告等行為多數(shù)是實(shí)現(xiàn)行政目的的‘直接’手段，而日本實(shí)定法上的‘公開’多數(shù)具有‘間接’強(qiáng)制或‘制裁’的性質(zhì)”。。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，特別是作為制裁的公開，會(huì)侵害基本權(quán)利，甚至是人的尊嚴(yán)，至少對(duì)于自然人基本上應(yīng)當(dāng)禁止⑦Vgl.K.Waechter.Pr?vention durch Pranger ― die Rückkehr der Stigmata，VerwArch 92，2001，S.370；關(guān)于名譽(yù)刑（Ehrenstrafe）：M.Kubiciel.Shame Sanctions ― Ehrenstrafen im Lichte der Straftheorie，ZStW 118，2006，S.44ff.；P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.244ff.。制裁性公開屢屢被比喻為“恥辱柱（Pranger）上的刑罰”⑧Vgl.F.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.275f.；M.M?stl.Verbraucherinformation und Anprangerung als gezielte Lenkungsmittel，GewArch 2015，S.1.。把制裁性公開與已在1849 年被保羅教堂憲法第139 條明文廢除的中世紀(jì)刑罰進(jìn)行比較，除了加深對(duì)制裁性公開這一手段問題性的印象外并不存在其他意義，但是一直以來對(duì)其持有很強(qiáng)的警惕態(tài)度這一點(diǎn)是毋須置疑的⑨與之相對(duì)照的是美國(guó)的狀況。關(guān)于Shame Sanction的代表文獻(xiàn)有：D.M.Kahan.What Do Alternative Sanction Mean?.University of Chicago Law Review，Vol.63（1996），pp.631-653；J.Q.Whitman.What is Wrong with Inflicting Shame Sanctions?.The Yale Law Journal，Vol.107（1998），pp.1055-1092.在該論文中，惠特曼（J.Q.Whitman）也討論了納粹時(shí)期德國(guó)對(duì)該手段的使用（pp.1083-1085）。。

但是，近幾年來問題狀況發(fā)生了變化。例如，公法學(xué)者弗朗茨·賴默爾（Franz Reimer）在2010 年的論文中探討了制裁性公開的問題。在文章開頭，他寫道：“向公眾提供信息的行為，作為高權(quán)性的形成手段被公眾熟知，享有作為行為形式的地位。不僅如此，國(guó)家利用信息并不限于關(guān)于初始的行為控制的第1 層面和關(guān)于行政法上義務(wù)履行的第2 層面。受歐洲共同體的影響，國(guó)家也在第3 層面上使用這一行為形式，即關(guān)于對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為施加制裁的層面?！雹貴.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.275.同為公法學(xué)者的克里斯蒂安·瓦爾德霍夫（Christian Waldhoff）也于2013 年在關(guān)于根據(jù)《食品飼料法》（Lebensmittel-und Futtermittelgesetzbuch，LFGB）作出的違法信息公開案的判決解說中，最后補(bǔ)充道：“在德國(guó)，在罰款（Bu?geld）或古典的行政執(zhí)行之外，幾乎不存在任何行政制裁。與此相反，在外國(guó)諸國(guó)的法秩序和刑法中，“Naming” 和“Shaming” 作為具有驚人效果的制裁手段，得到了更加開放性的討論。在本文所介紹的決定②VGH Mannheim，Beschluss v.28.1.2013-9 S 2423/12，NVwZ 2013，S.1022；VGH München，Beschluss v.18.3.2013-9 CE 12.2755，GewArch 2013，S.361.中，兩行政法院都提到了通過公開意圖達(dá)到的恥辱柱效果（Prangerwirkung）。也讓我們產(chǎn)生一種印象，正如多數(shù)情形一樣，超過歐洲層面，對(duì)我們而言也頗有意思的制裁的調(diào)色板可能會(huì)擴(kuò)大（Erweiterung der Sanktionspalette）③C.Waldhoff.Allgemeines Verwaltungsrecht，Lebensmittelrecht： Naming and Shaming，JuS 2013，S.860.瓦爾德霍夫（Christian Waldhoff）在同一年的另一篇論文（ders.，§46 Vollstreckung und Sanktionen，in： Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann /Vo?kuhle （Hrsg.）.Grundlagen des Verwaltungsrechts，Bd.3，2.Aufl.，2013，Rn.212）中也談到了通過歐盟法引起“行政制裁復(fù)興”的可能性。。

通過上述文獻(xiàn)可以確認(rèn)，在德國(guó)，不僅要把之前作為行為控制的公開，更不得不把通過歐盟法展開的作為制裁的公開納入視野之中。

二、制裁性公開的（潛在的）立法例

在對(duì)關(guān)于如何應(yīng)對(duì)制裁性公開的學(xué)說進(jìn)行考察前，首先對(duì)其立法例作一觀察。在此，從近幾年公開手段被頻繁引進(jìn)的金融市場(chǎng)法領(lǐng)域中④F.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.286列舉了在經(jīng)濟(jì)行政法領(lǐng)域公開手段特別得到采納的原因：①行為者的非匿名性，換言之，并非公眾社會(huì)，而是一部分、專業(yè)性的公眾（Teil-und Fach?ffentlichkeit）成為公開的共鳴板；②對(duì)企業(yè)而言，聲譽(yù)（Reputation）有時(shí)是比金錢更為匱乏、更難處理的資源。P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.62ff.也持相同觀點(diǎn)。，選取《證券交易法》的相關(guān)規(guī)定⑤制裁性公開的其他立法例有《銀行法》（Gesetz über das Kreditwesen，KWG） 第60b條和第 60d 條、《食品飼料法》第40條第1a款、《溫室氣體排放權(quán)交易法》（Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen，TEHG） 第30條第4款等。近年來，在聯(lián)邦憲法法院中，《食品飼料法》第40條第1a款的合憲性受到爭(zhēng)議。雖然法院認(rèn)為該規(guī)定原則上合憲（BVerfG，Beschluss v.21.3.2018-1 BvF 1 /13，BVerfGE 148，40），但學(xué)說仍認(rèn)為其存在違憲的嫌疑。。

（一）《證券交易法》舊第40b條（現(xiàn)第123條）

《證券交易法》中最早的公開規(guī)定是2004 年設(shè)置在第12 章“刑罰和罰款規(guī)定”中的舊第40b 條（現(xiàn)第123 條）①由于《證券交易法》通過2018年的《第二次金融市場(chǎng)修正法》（Zweites Finanzmarktnovellierungsgesetz，2.FiMaNoG）進(jìn)行了重編，重新排列了條文序號(hào)，因此在下文中根據(jù)需要一并列舉新舊序號(hào)。②關(guān)于同一時(shí)期設(shè)置的德國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管所（DPR）實(shí)施程序的《證券交易法》舊第37q條（現(xiàn)第109條）也對(duì)公開作了規(guī)定，不過由于是特殊規(guī)定，因此在本文中不作討論。關(guān)于該條，參見：F.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.278；P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.85ff.。該條是對(duì)《市場(chǎng)濫用指令》（Market Abuse Directive 2003/6/EC）第14 條第4 款進(jìn)行國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化的條文，其規(guī)定如下：聯(lián)邦金融監(jiān)管局（Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht，BaFin）“只有在適合（geeignet）且有必要（erforderlich）消除或防止第4 條第1 款第2 句規(guī)定的不良狀況（Missst?nde）時(shí)，可以（kann）在自己的網(wǎng)站上公開以違反本法規(guī)定的禁止或命令為理由作出的不可訴（unanfechtbar）措施。但是，公開可能對(duì)金融市場(chǎng)造成顯著危險(xiǎn)，或?qū)ο嚓P(guān)人造成不合比例的損害的，不在此限”。

本條的目的在于，為了消除或防止《證券交易法》舊第4 條第1 款第2 句（現(xiàn)第6 條第1 款第2 句）規(guī)定的不良狀況③《證券交易法》舊第4條第1款第2句規(guī)定的“不良狀況（Missst?nde）”，指不可忍受的行為形態(tài)或其狀態(tài)。根據(jù)該規(guī)定，聯(lián)邦金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)處理可能會(huì)擾亂符合正常秩序的交易的實(shí)施、對(duì)金融市場(chǎng)造成不利影響的不良狀況。Vgl.D.D?hmel.§4，in：Assmann/Schneider （Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.15ff.另外，K.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.11認(rèn)為每個(gè)違反（jeder Versto?）都可構(gòu)成“不良狀況”，而K.Vogel.§40b，in： Assmann/Schneider （Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.6則認(rèn)為，違反進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)市場(chǎng)造成許多不利影響是其成立要件。，通過公開對(duì)違法行為采取的措施來對(duì)市場(chǎng)參與者造成威懾④K.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.1；M.P.Wa?mer.§40b，in： Fuchs （Hrsg.）.WpHG Kommentar，2009，Rn.3；K.Vogel.§40b，in： Assmann/Schneider （Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.4.。值得注意的是，首先，公開的對(duì)象限定為在抗告訴訟中不可訴的，即具有形式存續(xù)力（formelle Bestandskraft）的決定⑤關(guān)于Bestandskraft的概念，H.Maurer/C.Waldhoff.Allgemeines Verwaltungsrechts，20.Aufl.，2020，§ 10 Rn.12ff.。其次，公開必須與消除或防止不良狀況的目的之間存在比例關(guān)系⑥K.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.11ff.；M.P.Wa?mer.§40b，in： Fuchs （Hrsg.）.WpHG Kommentar，2009，Rn.6 f；K.Vogel.§40b，in： Assmann/Schneider（Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.6 f.。在相當(dāng)性（Angemessenheit）審查中，應(yīng)當(dāng)對(duì)舊第4 條第1 款第2 句的不良狀況可能造成的損害，與公開對(duì)金融市場(chǎng)造成的顯著危險(xiǎn)或?qū)ο嚓P(guān)人（即被下達(dá)“不可訴措施”的主體）造成的損害之間進(jìn)行衡量⑦K.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.14；M.P.Wa?mer.§40b，in： Fuchs （Hrsg.）.WpHG Kommentar，2009，Rn.6 f.；K.Vogel.§40b，in： Assmann/Schneider （Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.7.Vgl.auch BT-Drucks.15/3174，S.41.。最后，雖然符合法律規(guī)定的要件，但是根據(jù)所謂的“可以規(guī)定（Kann-Vorschrift）”，聯(lián)邦金融監(jiān)管局被賦予了裁量（Ermessen）①K.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.15；M.P.Wa?mer.§40b，in： Fuchs （Hrsg.）.WpHG Kommentar，2009，Rn.7；K.Vogel.§40b，in： Assmann/Schneider （Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.8.。但從結(jié)果來看，德國(guó)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并沒有使用這個(gè)新手段②關(guān)于聯(lián)邦金融監(jiān)管局公開的實(shí)務(wù)，P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.97ff.。

（二）《證券交易法》舊第40c條（現(xiàn)第124條）、舊第40d條（現(xiàn)第125條）以及第126條

但是，以2008 年的金融危機(jī)為分界線，歐盟的政策發(fā)生了改變，關(guān)于公開的觀念也出現(xiàn)了變化，即要求在歐盟內(nèi)加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)的制裁，特別是加盟國(guó)間關(guān)于制裁規(guī)定的內(nèi)容和適用的差異成了批判的對(duì)象③參見：成為歐洲金融監(jiān)管體系改革根據(jù)的德拉羅西埃報(bào)告（The High Lebel Group on Financial Supervision in the EU，Report，2009，p.23）。。對(duì)此，歐洲委員會(huì)在2010 年發(fā)布了《加強(qiáng)金融服務(wù)領(lǐng)域制裁規(guī)定》的通知，提出了關(guān)于加盟國(guó)間制裁規(guī)定在最低限度內(nèi)近似（Approximation）的具體方案。其中指出，制裁性公開可以使制裁制度發(fā)揮作用，有助于違法的一般預(yù)防，因此“應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)有……原則上公開制裁的義務(wù)”④COM 2010，716 final，p.12.。

之后，德國(guó)《證券交易法》通過歐盟法引入了很多公開規(guī)定，其內(nèi)容也較以前嚴(yán)格。首先，在2010 年以后，對(duì)舊第40b 條依次增加了從第2 款到第4 款的規(guī)定。其中第3 款和第4 款重新規(guī)定了公開的對(duì)象，采用了與前面提到的第40b 條第1 款相同的基本構(gòu)造。不過，在這里規(guī)定“必須”公開，否定了聯(lián)邦金融監(jiān)管局的裁量。兩規(guī)定都是根據(jù)EU（EC）規(guī)則作出的修改，這些規(guī)則已經(jīng)規(guī)定公開是必須采取的手段⑤《證券交易法》舊第40b條第3款的根據(jù)是EC規(guī)則No 1060/2009第36條第2句的規(guī)定，舊第40b條第4款的根據(jù)是EU規(guī)則No 648/2012第12條第2款以及第88條第2款的規(guī)定。。

其次，作為將歐盟法標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，2015 年舊第40c 條（現(xiàn)第124 條）、2016 年舊第40d 條（現(xiàn)第125 條）、2018 年第126 條分別增加了關(guān)于公開的新規(guī)定⑥《證券交易法》舊第40c條的根據(jù)是透明度指令（Transparency Directive 2013/50/EU）第28b條第1款第a項(xiàng)和第29條的規(guī)定，舊第40d條的根據(jù)是EU規(guī)則No 596/2014第34條的規(guī)定，第126條的根據(jù)是EU指令2014/65/EU第71條的規(guī)定。。值得注意的是，這些規(guī)定只規(guī)定了“立即（unverzüglich）”公開，并未將公開對(duì)象限定為在抗告訴訟中不可訴的措施和制裁。根據(jù)反對(duì)解釋，可以訴諸法院的關(guān)于措施和制裁的決定也包含在公開對(duì)象之中⑦Vgl.C.Seibt/B.Wollenschl?ger.Revision des Europ?ischen Transparenzregimes： Regelungsinhalte der TRL 2013 und Umsetzungsbedarf，ZIP 2014，S.553；U.Nartowska/M.Knierbein.Ausgew?hlte Aspekte des “Naming and Shaming” nach §40c WpHG，NZG 2016，S.258.。其后的規(guī)定也可明確證明該解釋是正確的。舊第40c 條第2 款第2 句和舊第40d條第4 款規(guī)定，公開尚未發(fā)生存續(xù)力或確定力的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)注明；第126 條第4 款規(guī)定，當(dāng)采取了法律救濟(jì)手段（Rechtsbehelf）時(shí)，應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)上公開該信息。

通過上述分析，可以確認(rèn)，在金融市場(chǎng)法領(lǐng)域，德國(guó)法通過歐盟法引入了公開的規(guī)定，而且其內(nèi)容在金融危機(jī)之后逐步得到強(qiáng)化①P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.100把這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)總結(jié)為“更多的公開、更早的公開、更少的行政機(jī)關(guān)決定余地”。。不過，對(duì)于這些規(guī)定是否具有制裁的性質(zhì)，仍存在爭(zhēng)議，需要進(jìn)行詳細(xì)的分析［后述三（三）］。

三、作為“廣義刑罰”的制裁性公開

鑒于在現(xiàn)實(shí)中德國(guó)法引入了許多被認(rèn)為具有制裁性質(zhì)的公開規(guī)定，學(xué)術(shù)界對(duì)制裁性公開的問題展開了更為深入的研究。其中有一個(gè)學(xué)說引發(fā)關(guān)注，該學(xué)說不像以前一樣對(duì)制裁性公開持完全拒絕的態(tài)度，而是試圖將其納入德國(guó)法制裁體系之中②Z.B.F.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.275ff.；M.M?stl.Verbraucherinformation und Anprangerung als gezielte Lenkungsmittel，GewArch 2015，S.1 ff；P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019；P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019.簡(jiǎn)單的書評(píng)有R.Wallau.Naming and Shaming ― Zwei neue Monographien zum Thema，ZLR 2020，S.251f.。。

（一） 對(duì)制裁的特別憲法要求

1.分類為行政制裁及其意義

根據(jù)該學(xué)說，制裁性公開與對(duì)違反秩序的罰款并列，是行政制裁的一種。將公開定性為行政制裁具有重要的法律意義。這是因?yàn)?，正如下文（二）中所詳述的那樣，在德?guó)，一般認(rèn)為行政制裁與刑罰相同，適用特別的憲法要求③日本的相同主張，參見：佐伯仁志：《制裁論》，有斐閣2009年版，第17頁(yè)以下。。

這個(gè)立場(chǎng)尤其與歐盟關(guān)于行政制裁的理解形成對(duì)照④制裁的立法權(quán)限傳統(tǒng)上屬于加盟國(guó)，但歐盟在以前就為了確保法律實(shí)施的實(shí)效性對(duì)違法行為創(chuàng)設(shè)了制裁規(guī)定。Vgl.J.Schwarze.Rechtsstaatliche Grenzen der gesetzlichen und richterlichen Qualifikation von Verwaltungssanktionen im europ?ischen Gemeinschaftsrecht，EuZW 2003，S.261.最遲在《里斯本條約》中對(duì)刑事處罰之外的制裁，隨后根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第83條第2款的規(guī)定對(duì)刑事處罰的調(diào)整進(jìn)行規(guī)定的權(quán)力，被賦予給了歐盟。Vgl.P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.47f.。在歐盟，行政制裁作為法律執(zhí)行（實(shí)施）手段的一種⑤法實(shí)施（Law Enforcement）的觀念源自美國(guó)法。把同樣的觀點(diǎn)作為“法執(zhí)行體系”在日本法中展開研究的有：曽和俊文：《行政法執(zhí)行システムの史的展開》，載曽和俊文：《行政法執(zhí)行システムの法理論》，有斐閣2011年版，第1頁(yè)以下。也可參見對(duì)美國(guó)證券行政的法執(zhí)行體系進(jìn)行的分析：宇賀克也：《SECによる法執(zhí)行》，載宇賀克也：《行政手続法の理論》，東京大學(xué)出版會(huì)1995年版，第239頁(yè)以下。，一直以來并未要求對(duì)其采取特別的法律對(duì)待⑥在德國(guó)法中也存在這種觀點(diǎn)。例如，C.Waldhoff.Allgemeines Verwaltungsrecht，Lebensmittelrecht： Naming and Shaming，JuS 2013，S.860.，Grundlagen des Verwaltungsrechts，Bd.Ⅲ，Rn.5，8 und 11指出，在重視行政的實(shí)施功能而非個(gè)人自由的“控制觀點(diǎn)（Steuerungsperspektive）”的立場(chǎng)下，不拘預(yù)防性強(qiáng)制手段和懲罰性強(qiáng)制手段的區(qū)別，“行政法義務(wù)的法律實(shí)現(xiàn)”成為認(rèn)識(shí)的基準(zhǔn)點(diǎn)。。對(duì)于這一點(diǎn)，在歐盟法研究領(lǐng)域知名的公法學(xué)者尤爾根·施瓦茲（Jürgen Schwarze）作了如下闡述：“學(xué)說基本上一致要求至少在懲罰性行政制裁法領(lǐng)域必須適用刑法的根本原則，而歐洲委員會(huì)和歐洲法院迄今為止并未明確承認(rèn)刑法和刑事程序法基本原理的適用。這些機(jī)關(guān)一方面指出將制裁法分類為行政程序?！硪环矫嬗殖姓J(rèn)沒有明文分類為刑法的，在一定情況下應(yīng)當(dāng)通過一般法律原則提供同等保護(hù)。……換言之，共同體法規(guī)定的制裁具有何種性質(zhì)，據(jù)此特別是關(guān)于刑法原則的適用會(huì)引導(dǎo)出何種結(jié)論，仍然在一定程度上處于不確定狀態(tài)”①J.Schwarze.Rechtsstaatliche Grenzen der gesetzlichen und richterlichen Qualifikation von Verwaltungssanktionen im europ?ischen Gemeinschaftsrecht，EuZW 2003，S.261f.。

僅僅因?yàn)樵撝贫仍醋詺W盟法這一點(diǎn)，本文所列舉的關(guān)于制裁性公開的學(xué)說就更加強(qiáng)烈地認(rèn)識(shí)到其與歐盟關(guān)于行政制裁理解之間的對(duì)抗關(guān)系。該學(xué)說強(qiáng)調(diào)，從法律執(zhí)行的有效手段這一角度來分析制裁性公開具有一定的意義，但是不得因此而掩蓋其作為制裁的性質(zhì)②P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.50f.。

2.相關(guān)憲法原則

與制裁性公開相關(guān)聯(lián)的憲法原則，除《基本法》第103 條第2 款的罪刑法定主義之外，雖然并不存在其他明文規(guī)定，但可以列舉根據(jù)《基本法》推導(dǎo)出的責(zé)任主義（Shuldprinzip）和無罪推定原則（Unschuldprinzip）。毋庸置疑，不具有制裁性質(zhì)的公開也服從法律控制，而對(duì)于制裁這一特殊的介入，一般認(rèn)為有必要通過上述諸項(xiàng)原則加以更高強(qiáng)度的權(quán)利保護(hù)。

首先，根據(jù)罪刑法定主義，不僅要求犯罪和刑罰的法定，也要求刑罰法規(guī)的明確性。如果該要求也適用于制裁性公開③聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，刑罰法規(guī)明確性的要求適用于違反秩序法。Vgl.BVerfGE 38，348 （371）.有的學(xué)說認(rèn)為，對(duì)于其他“類似刑罰的措施”也適用該原則。Vgl.E.Schmidt-A?mann.Art.103 Abs.2，in： Maunz/Dürig （Hrsg.）。GG，1992，Rn.195.佐伯仁志：《制裁論》（有斐閣2009年版，第18頁(yè)以下）也指出，“關(guān)于行政制裁，一般認(rèn)為根據(jù)侵害保留原則應(yīng)當(dāng)存在法律依據(jù)，而根據(jù)罪刑法定主義原則，制裁的要件和效果必須明確規(guī)定在法規(guī)中”。，則只存在法律的授權(quán)依據(jù)是不充分的，也要求明確規(guī)定其要件和效果。另外，對(duì)于同樣通過罪刑法定主義推導(dǎo)出的禁止溯及處罰，也適用同樣的結(jié)論。如果該要求也適用于制裁性公開，則會(huì)適用與一般的禁止溯及效相比更為嚴(yán)格的，即不允許衡量、禁止例外的絕對(duì)禁止④Vgl.BVerfGE 30，367 （385） ；95，96 （131）.概觀性分析，Vgl.H.Schulze-Fielitz.Art.103 Ⅱ，in： Dreier （Hrsg.）.GG.3.Aufl.，Bd.Ⅲ，2018，Rn.50f.關(guān)于這一點(diǎn)對(duì)單個(gè)法律進(jìn)行分析的：U.Nartowska/M.Knierbein.Ausgew?hlte Aspekte des “Naming and Shaming” nach § 40c WpHG，NZG 2016，S.259f.（《證券交易法》舊第40c條）；D.Uwer/M.Rademacher.Das verfassungsrechtliche Rüchwirkungsverbot bei der Bekanntmachung bankaufsichtlicher Ma?nahmen nach §60b KWG，BKR 2015，S.145ff.（《銀行法》第60b條）。。

其次，責(zé)任主義以《基本法》第20 條第3 款的法治國(guó)原理為根據(jù)⑤Vgl.BVerfGE 20，323 （331）.。根據(jù)該原理，要求構(gòu)成要件和法律效果合乎事實(shí)（sachgerecht），處于互相協(xié)調(diào)的關(guān)系。因此，刑罰必須與違法行為的嚴(yán)重程度和行為人的責(zé)任之間存在恰當(dāng)?shù)年P(guān)系①Vgl.Schulze-Fielitz.Art.20 Ⅲ，in： Dreier （Hrsg.）.GG，3.Aufl.，Bd.Ⅲ，2018，Rn.194ff.。該要求被認(rèn)為是“禁止過剩限制（überma?verbot）”在刑法上的特殊表達(dá)，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為相當(dāng)于比例原則審查的第三階段（相當(dāng)性，狹義的比例原則）②Z.B.BVerfGE 34，261 （266） ；50，125 （133）.Vgl.auch I.Appel.Verfassung und Strafe.Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen staatlichen Strafens，1998，S.192ff.。如下文所述，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為“類似刑罰的措施”也適用責(zé)任主義，如果制裁性公開包含在內(nèi)，則需要滿足責(zé)任主義的要求。那時(shí)，公開造成的后果幾乎不可預(yù)測(cè)，隱藏著出現(xiàn)出乎意料的可能這一特性，會(huì)成為一個(gè)問題點(diǎn)③Vgl.P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.273f.M.B?cker.Konsumrelevante Ver?ffentlichungen durch Beh?rden.Typen und Regelungsprobleme am Beispiel der Lebensmittelüberwachung，JZ 2016，S.599認(rèn)為，公開“這種缺乏精確性的制裁手段，基本上無法滿足根據(jù)責(zé)任進(jìn)行制裁（schuldangemessene Sanktion）的要求”。在日本，也對(duì)公開造成的后果有可能過大這一問題表示了擔(dān)憂。例如，磯部哲《行政保有情報(bào)の開示·公表と情報(bào)的行政手法》（載磯部力等編：《行政法の新構(gòu)想2》，有斐閣2008年版，第364頁(yè)）指出，“從比例原則的角度，原則上有必要把信息手段作為補(bǔ)充性手段”。。

同樣根據(jù)法治國(guó)原理推導(dǎo)出來的無罪推定原則④Vgl.BVerfGE 35，311 （320）.Vgl.auch K.-P.Sommermann.Art.20 Abs.3，in： v.Mangoldt/Klein/Starck （Hrsg.）.GG，Bd.2，7.Aufl.，2018，Rn.324.，對(duì)制裁性公開也具有重要的意義。該原則關(guān)系到應(yīng)當(dāng)在何時(shí)公開這個(gè)問題。根據(jù)該原則，如在上文觀察的那樣，在行政機(jī)關(guān)的決定尚未發(fā)生存續(xù)力或確定力的階段進(jìn)行公開的做法，會(huì)引發(fā)質(zhì)疑⑤對(duì)《食品飼料法》第40條第1a款規(guī)定的公開中這一問題的討論有：M.M?stl.Verbraucherinformation und Anprangerung als gezielte Lenkungsmittel，GewArch 2015，S.4f.；R.Hamm.Im Zweifel für den virtuellen Pranger？ Das BVerfG，der Verbraucherschutz und die Unschuldsvermutung，NJW 2018，S.2099.。公開導(dǎo)致的信息擴(kuò)散是不可逆的，對(duì)錯(cuò)誤信息進(jìn)行事后訂正是困難的，正因如此，該原則的適用更加重要⑥P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.43.。

（二） 關(guān)于“廣義刑罰”的聯(lián)邦憲法法院判例

盡管如此，把制裁性公開與刑罰予以同樣對(duì)待的觀點(diǎn)是不常見的。但是，這在德國(guó)并非全然特殊的觀點(diǎn)。聯(lián)邦憲法法院一直以來就認(rèn)為，對(duì)“廣義刑罰”或“類似刑罰的制裁”應(yīng)當(dāng)適用罪刑法定主義和責(zé)任主義。

聯(lián)邦憲法法院在下述3 個(gè)含義下使用“刑罰（Strafe）”這一概念⑦關(guān)于該區(qū)分，I.Appel.Verfassung und Strafe.Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen staatlichen Strafens，1998，S.236ff.：①權(quán)限法上的刑罰概念；②廣義刑罰（類似刑罰的措施）概念；③狹義刑罰概念。除在聯(lián)邦與州之間進(jìn)行權(quán)限分配時(shí)使用①這一特殊概念外⑧詳細(xì)討論，I.Appel.Verfassung und Strafe.Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen staatlichen Strafens，1998，S.237f.，在這里可能成為問題的是②和③。兩者中更廣為熟知的應(yīng)當(dāng)是③狹義刑罰概念。聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，只有當(dāng)對(duì)違法行為的譴責(zé)具有“社會(huì)倫理上的無價(jià)值判斷（Unwerturteil）”或者“社會(huì)倫理上的否認(rèn)（Missbilligung）”的含義時(shí)，才屬于狹義刑罰，即刑事處罰 （Kriminalstrafe）①Vgl.BVerfGE 9，167 （172）.聯(lián)邦憲法法院也在2015年的判決（BVerfGE 140，317 （345f.） ）中，作了如下闡述：“在德國(guó)法范圍內(nèi)，刑罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了負(fù)擔(dān)性法律介入或?qū)π袨槿耸┘游：Φ暮x。在這里，作為刑事處罰的特征，除了這種介入或危害之外，還存在通過刑事處罰進(jìn)行斥責(zé)或譴責(zé)，即社會(huì)倫理上的譴責(zé)或特別的道德上的否認(rèn)。因此，基本法意義上的刑罰，不僅指對(duì)某些違法的譴責(zé)，也包含對(duì)更加深遠(yuǎn)的，即以社會(huì)倫理為根據(jù)的一部分法律上的侵害的譴責(zé)?！薄＊M義刑罰概念除了確定刑法上的法官保留范圍之外，尤其也被用來劃定對(duì)違反秩序的罰款和刑事處罰之間的界限②關(guān)于第二次世界大戰(zhàn)后德國(guó)的除罪化（Entkriminalisierung）傾向，田中良弘：《20世紀(jì)における行政罰の変遷》，載田中良弘：《行政上の処罰概念と法治國(guó)家》，弘文堂2017年版，第125頁(yè)以下。。

而在另一方面，聯(lián)邦憲法法院也在更為廣泛的含義上使用了刑罰概念，對(duì)刑事處罰之外的措施也適用了刑法原則。早在1959 年的決定中，就對(duì)罰款適用了責(zé)任主義③BVerfGE 9，167.日文的介紹有：山本隆司：《行政制裁の基礎(chǔ)的考察》，載長(zhǎng)谷部恭男等編：《高橋和之先生古稀記念 現(xiàn)代立憲主義の諸相》，有斐閣2013年版，第275頁(yè)以下。。對(duì)罰款之外的措施，以具有類似刑罰的性質(zhì)為限度，也采取了同樣的對(duì)待。例如，在《民事訴訟法》第890 條第1 款規(guī)定的秩序金（Ordnungsgeld）的法律性質(zhì)成為爭(zhēng)議的案例中，聯(lián)邦憲法法院作了如下闡述：“所有的刑罰，即對(duì)符合犯罪的違法的刑罰以及對(duì)其他違法的類似刑罰的制裁（straf?hnliche Sanktion），都把責(zé)任作為必要條件這一原則，是憲法層面的原則。該原則以法治國(guó)原理為根據(jù)?！雹蹷VerfGE 20，323 （331）.法院接下來明確闡述了與刑罰具有類似性是什么意思，即區(qū)分“類似刑罰的制裁”與其范圍之外措施的標(biāo)準(zhǔn)是什么?！靶塘P，包括秩序罰（Ordnungsstrafe）在內(nèi)，與純粹的預(yù)防措施（reine Pr?ventionsma?nahme）不同，具有以對(duì)法律禁止行為進(jìn)行懲罰（Repression）和報(bào)應(yīng)（Vergeltung）——即使不局限于此，畢竟也以此——為目的的特征?！雹軧VerfGE 20，323 （331）.基于此，《民事訴訟法》第890 條第1 款的秩序金，由于“不僅是執(zhí)行根據(jù)債權(quán)人的申請(qǐng)作出的臨時(shí)處分的結(jié)果，也是債務(wù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行為承擔(dān)責(zé)任的結(jié)果”，因此認(rèn)為對(duì)其應(yīng)當(dāng)適用責(zé)任主義⑥BVerfGE 20，323 （332）.。

之后，聯(lián)邦憲法法院也一直維持著“廣義刑罰”這一范疇。例如，在《刑法》第73d 條的擴(kuò)大沒收（erweiterter Verfall）⑦關(guān)于擴(kuò)大沒收，參見公文孝佳：《利益収奪の拡大と限界について——ドイツ刑法改正を素材として》，《北大法學(xué)論集》第47卷6號(hào)（1997年），第1933頁(yè)以下。的法律性質(zhì)成為爭(zhēng)議的2004年的決定中，法院作了如下闡述：“與刑罰具有同樣效果的制裁，也服從責(zé)任主義。不過，并不是說某一措施與對(duì)自由或財(cái)產(chǎn)的損害有關(guān)聯(lián)，事實(shí)上發(fā)揮著危害的效果，僅據(jù)此該措施就與刑罰相類似，而是說在判斷法律后果是否具有刑罰的性質(zhì)時(shí)，還必須考量其他的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是命令的法律根據(jù)以及立法者通過該手段所要追求的目的（Zweck）?！雹郆VerfGE 110，1 （13f.）根據(jù)其語詞、體系以及立法經(jīng)過，《刑法》第73d 條沒收所得的目的，并不在于對(duì)行為進(jìn)行譴責(zé)或報(bào)應(yīng)而施加危害，而在于預(yù)防，即消除誘發(fā)行為人采取更多犯罪行為的利益，因此，它不是類似刑罰的措施①BVerfGE 110，1 （14ff.）。

如上所述，與“狹義刑罰”并列，聯(lián)邦憲法法院對(duì)“廣義刑罰”概念作了發(fā)展。確實(shí)，學(xué)說一直以來只把關(guān)注點(diǎn)放在刑事處罰和罰款的區(qū)別上，并未對(duì)后者的刑罰概念展開深入的討論②P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.158認(rèn)為，懲罰和預(yù)防之間的界限劃定“在（刑法）學(xué)說中被不合理地忽視”，“除聯(lián)邦憲法法院外，并不存在可稱之為牢固的主流學(xué)說的觀點(diǎn)”。Vgl.auch P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.70f.。但是，該概念在歐洲人權(quán)法院的判例中也已經(jīng)得到承認(rèn)③參見高山佳奈子：《行政制裁法の課題》，《法律時(shí)報(bào)》第85卷12號(hào)（2013年），第4頁(yè)。關(guān)于首要案例的恩格爾案（Engel and others v.The Netherlands，ECtHR Judgement of 8.6.1976，Application no.5100/71；5101/71；5102/71；5354/72；5370/72），《自律的解釈：軍人に対する“懲罰”と條約上の概念としての“刑事上の罪”》，載戸波江二等編：《ヨーロッパ人権裁判所の判例Ⅰ》，信山社2019年版，第139頁(yè)以下（坂元茂樹執(zhí)筆）。，可以說在德國(guó)法中該概念的重要性也日趨增大④山本隆司《行政制裁に対する権利保護(hù)の基礎(chǔ)的考察》（載磯野彌生等編：《宮崎良夫先生古稀記念 現(xiàn)代行政訴訟の到達(dá)點(diǎn)と展望》，日本評(píng)論社2019年版，第237頁(yè)）也指出，“法國(guó)憲法法院和德國(guó)聯(lián)邦憲法法院都從正面承認(rèn)了行政制裁的存在，并呈現(xiàn)出了對(duì)行政制裁適用與刑事制裁相同憲法原理的趨向?！罱@種趨向通過適用《歐洲人權(quán)條約》的歐洲人權(quán)法院的判例得到強(qiáng)化”。。

（三） 包含在“廣義刑罰”之內(nèi)的公開的范圍

根據(jù)聯(lián)邦憲法法院的判例，把以制裁為目的的公開分類為“廣義刑罰”，這一觀點(diǎn)作為基本觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫绞卓?。不過，關(guān)于具體何種公開包含在內(nèi)，仍存在爭(zhēng)議。下面，主要以前面提到的《證券交易法》為素材，指出2 個(gè)問題。

1.公開的目的：預(yù)防和懲罰的關(guān)系

第1 個(gè)問題是如何確定公開的目的⑤從一般的比例原則，即為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的公開的內(nèi)容、期間等是否必要且相當(dāng)?shù)慕嵌?，確定公開的目的也是重要的。關(guān)于這一點(diǎn)，參見林晃大：《制裁的公表に関する一考察 行政過程における位置づけに基づく分析》，載曽和俊文等編：《芝池義一先生古稀記念——行政法理論の探求》，有斐閣2016年版，第266頁(yè)以下；仲野武志：《続·行政上の公表論》，《法學(xué)論叢》第186卷5、6號(hào)（2020年），第38頁(yè)以下。。根據(jù)聯(lián)邦憲法法院的判例，只有懲罰性制裁屬于“廣義刑罰”，預(yù)防性行政措施不包含在內(nèi)，但是劃定兩者的界限并非易事。

《證券交易法》舊第40b 條（現(xiàn)第123 條），雖然被放置在“刑罰和罰款規(guī)定”的章節(jié)中，但對(duì)于其是否具有制裁的性質(zhì)，學(xué)說上的觀點(diǎn)也并不一致。一方面，認(rèn)為其目的在于預(yù)防（Pr?vention）的觀點(diǎn)，作為權(quán)威觀點(diǎn)早就存在。作為有代表性學(xué)者的刑法學(xué)者卡斯滕·阿爾滕海因（Karsten Altenhain）作了如下闡述：“（根據(jù)《證券交易法》第40b 條的規(guī)定），通過公開來消除或防止不良狀況（第4 條第1 款第2 句）。因此，公開的目的是對(duì)市場(chǎng)參與者進(jìn)行威懾（Abschreckung）?！雹轐.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.1.Vgl.auch M.P.Wa?mer.§40b，in：Fuchs （Hrsg.）.WpHG Kommentar，2009，Rn.3；K.Vogel.§40b，in： Assmann/Schneider （Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.4.“確實(shí)，該威懾作用讓人想起刑法，但是其中存在重大不同。在刑法中，制裁是施加危害，其程度首先是對(duì)人格譴責(zé)可能性的程度，并非對(duì)當(dāng)下存在的預(yù)防必要性。與之相對(duì)，在第40b 條中，公開的命令僅依賴于預(yù)防必要性，加之，服從于作為目的所追求的威懾不得通過對(duì)相關(guān)人造成不合比例的損害來獲取這一條件。”這樣一來，第40b條的公開應(yīng)當(dāng)屬于危險(xiǎn)防御（Gefahrenabw?hr）措施①K.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.5.Vgl.auch M.P.Wa?mer.§40b，in： Fuchs （Hrsg.）.WpHG Kommentar，2009，Rn.4 ；K.Vogel.§40b，in： Assmann/Schneider （Hrsg.）.WpHG Kommentar，6.neu bearbeitete und erweiterte Aufl.，2012，Rn.4.沃格爾（K.Vogel）指出，認(rèn)為本規(guī)定的公開只是作為“shaming”或恥辱柱（Pranger），甚至是受到國(guó)家支持的“私刑（Lynchjustiz）”發(fā)揮作用，或者特別是作為這些發(fā)揮作用的觀點(diǎn)，是“歪曲（Verzeichnung）”，如果基于這樣的理由進(jìn)行公開，該公開是違法的（Rn.4）。。

賴默爾（Franz Reimer）也支持該立場(chǎng)。不過，他認(rèn)為，《證券交易法》舊第40b 條的公開，除了預(yù)防外還具有懲罰的功能。如上所述，他強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)區(qū)分初始的行為控制、行政法上的義務(wù)履行、制裁這3 個(gè)層面，而包含《證券交易法》在內(nèi)的資本市場(chǎng)法領(lǐng)域，是顯示“在多數(shù)案例中劃定預(yù)防、實(shí)施［執(zhí)行、“實(shí)施（Enforcement）”］、制裁之間界限是如何困難”的例子②F.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.278.M.M?stl.Verbraucherinformation und Anprangerung als gezielte Lenkungsmittel，GewArch 2015，S.4ff.也指出，在《食品飼料法》第40條第1a款的公開目的中，預(yù)防和懲罰“混雜（Gemengelage）”在一起。。他認(rèn)為，最終該條規(guī)定的公開以預(yù)防為“重點(diǎn)”③F.Reimer.Adverse Publizit?t.Der Pranger im Verwaltungsrecht，J?R 58，2010，S.279.BVerwGE 47，255 （264f.） 也通過重點(diǎn)放在何處來對(duì)這一問題進(jìn)行判斷。。

另外，也出現(xiàn)了重視《證券交易法》中公開的懲罰性質(zhì)的學(xué)者④H.Fleischer.Erweiterte Au?enhaftung der Organmitglieder im Europ?ischen Gesellschafts-und Kapitalmarktrecht，ZGR 2004，S.476f.；E.Gurli.Handlungsformen der Finanzmarktaufsicht，ZHR 2013，S.890f.；P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.181.。例如，在博士論文中對(duì)該問題進(jìn)行研究的菲利普·科赫（Philipp Koch），對(duì)懲罰和預(yù)防這一目的的關(guān)系作了如下整理：某一行政措施以“通過懲罰的預(yù)防”為目的，即“作為較遠(yuǎn)目標(biāo)的預(yù)防確實(shí)通過作為較近目標(biāo)的懲罰來達(dá)成”時(shí)，該措施應(yīng)當(dāng)分類為懲罰性制裁⑤關(guān)于這一點(diǎn)，科赫（Philipp Koch）依據(jù)了關(guān)于刑事處罰的刑法目的論，特別是現(xiàn)在占據(jù)主流地位的合并說（Vereinigungstheorie）（P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.64ff.）。P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.159ff.也在制裁目的的分析中援引了刑罰目的論。。由于舊第40b 條的公開把因其自身的違法而對(duì)違法者科以危害作為對(duì)市場(chǎng)參與者的“威懾”來發(fā)揮作用，因此其屬于懲罰性措施⑥P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.181.在關(guān)于《民事訴訟法》第890條第1款的秩序金的判例中，聯(lián)邦憲法法院也把“以對(duì)法律禁止行為進(jìn)行懲罰和報(bào)應(yīng)——即使不局限于此，畢竟也以此（auch）——為目的”，作為“廣義刑罰”的要件（BVerfGE 20，323 （331））。。與此相對(duì)，認(rèn)為不通過懲罰來追求預(yù)防目的的措施，是純粹的預(yù)防性行政措施。這種措施在結(jié)果上有時(shí)也對(duì)違法者造成巨大的負(fù)擔(dān)，但這種危害對(duì)措施的目的實(shí)現(xiàn)并不重要，原則上不期望這種危害的發(fā)生，在這一點(diǎn)上，它與懲罰性制裁區(qū)別開來①P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.72f.。當(dāng)某一措施追求預(yù)防和懲罰兩方面的目的時(shí)，該觀點(diǎn)將其分類為制裁，以期擴(kuò)大特別憲法要求的適用范圍②P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.75.。

2.公開的對(duì)象：措施和制裁的區(qū)別

第2 個(gè)問題是公開的對(duì)象，具體指，是否不僅制裁的公開，而且措施的公開也包含在“廣義刑罰”之內(nèi)。這是因?yàn)楹笳吲c刑罰要件之行為人責(zé)任（Schuld）之間至少存在間接關(guān)聯(lián)，而前者并不存在這種關(guān)聯(lián)。

這一點(diǎn)在《證券交易法》舊第40b 條中也引起了爭(zhēng)議。該條規(guī)定公開的對(duì)象為“以違反本法規(guī)定的禁止或命令為理由作出的不可訴措施”，其中不僅包括罰款的決定，也包括行政監(jiān)管法上的措施。針對(duì)這一點(diǎn)，阿爾滕海因（Karsten Altenhain）作了如下闡述：“正因?yàn)椋ü_）也與行政法上的命令相關(guān)聯(lián)，所以公開不可能是違反秩序法中的制裁。它既不以本人的行為（Handeln）也不以責(zé)任（Schuld）為前提。第40b 條沒有要求被公開措施的相對(duì)人在因自身的作為或不作為違反《證券交易法》的禁止或命令上存在有責(zé)性。”③K.Altenhain.§40b，in： Hirte/M?llers （Hrsg.）.K?lner Kommentar zum WpHG，1.Aufl.，2007，Rn.4.

最近，以《銀行法》（Gesetz über das Kreditwesen，KWG）為素材執(zhí)筆了關(guān)于制裁性公開的博士論文的菲利普·弗洛里安·伊姆舍爾（Philipp Florian Irmscher），也基本上持相同立場(chǎng)。他認(rèn)為，公開只有當(dāng)其以與行為人的譴責(zé)可能性（Vorwerfbarkeit）相關(guān)聯(lián)的制裁為對(duì)象時(shí)，才包含在“類似刑罰的措施”之內(nèi)④P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.200ff.。因此，《銀行法》第60b 條雖然規(guī)定除罰款外也廣泛公開針對(duì)違法行為的措施，但是其中只有與譴責(zé)可能性相關(guān)聯(lián)的罰款的公開屬于“類似刑罰的措施”⑤阿爾滕海因（Karsten Altenhain）認(rèn)為概括性地規(guī)定了規(guī)范的制裁性質(zhì)，而伊姆舍爾（Philipp Florian Irmscher）對(duì)根據(jù)同一規(guī)范的措施的公開和制裁的公開進(jìn)行了區(qū)分，在這一點(diǎn)上，兩者之間存在不同。。與之相對(duì)，由于預(yù)防性措施與譴責(zé)可能性不存在關(guān)聯(lián)，即“譴責(zé)可能性至少在關(guān)于危險(xiǎn)防御的第1 個(gè)層面上無關(guān)緊要”，因此此類措施的公開原則上不包含在“類似刑罰的措施”之內(nèi)⑥P.F.Irmscher.?ffentlichkeit als Sanktion.Bankaufsicht zwischen Repression und Pr?vention ― Eine Einordnung des “naming and shaming” in das Sanktionssystem des KWG，2019，S.200ff.。

與此相反，科赫（Philipp Koch）不對(duì)措施的公開和制裁的公開進(jìn)行區(qū)分，認(rèn)為所有的公開都包含在“廣義刑罰”之內(nèi)?？坪照J(rèn)為，“譴責(zé)可能性明確地內(nèi)含在違反（Versto?）之內(nèi)”，僅根據(jù)這一點(diǎn)就可以認(rèn)定公開具有制裁性質(zhì)。“……資本市場(chǎng)法上的naming and shaming的核心是違反，……不是措施和制裁。因此，不得以這類措施或制裁為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建會(huì)引導(dǎo)出涉及極為廣泛范圍結(jié)論的理論”①P.Koch.Naming and shaming im Kapitalmarktrecht.Die Ver?ffentlichung von Verst??en als repressive Sanktion，2019，S.192.。

結(jié)語

上文概觀了德國(guó)關(guān)于制裁性公開的學(xué)說，該學(xué)說認(rèn)為制裁性公開與刑罰一樣，應(yīng)當(dāng)適用嚴(yán)格的憲法標(biāo)準(zhǔn)。該學(xué)說與一概否定制裁性公開的傳統(tǒng)學(xué)說不同，將制裁性公開納入制裁體系中，以期對(duì)其采取適當(dāng)?shù)目刂?。該學(xué)說的根據(jù)中有關(guān)于“廣義刑罰”的聯(lián)邦憲法法院判例，其基本觀點(diǎn)也顯然得到了一定的支持。不過，具體何種公開包含在“廣義刑罰”之內(nèi)，觀點(diǎn)并不一致。本文對(duì)主要的爭(zhēng)論點(diǎn)進(jìn)行了分析，但沒有能夠進(jìn)行深入考察。根據(jù)該學(xué)說，在適用嚴(yán)格的憲法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)制裁性公開應(yīng)作如何評(píng)價(jià)，本文也只提出了大概結(jié)論。這些問題在實(shí)務(wù)中非常重要，要明晰該學(xué)說的全貌，更為深入的考察是不可或缺的。

不過，僅通過本文的考察，也可以清楚地認(rèn)識(shí)到，關(guān)于制裁性公開，日德的討論中存在以下不同。在德國(guó)，制裁性公開要么被全面拒絕，要么如本文所考察的那樣被作為“廣義刑罰”來對(duì)待，而日本將其與不利行政處分作同樣的對(duì)待②例如，認(rèn)為以制裁為目的的公開需要存在根據(jù)規(guī)范的觀點(diǎn)有：塩野宏：《行政法Ⅰ（第6版）》，有斐閣2015年版，第266頁(yè)以下；宇賀克也：《行政法概説Ⅰ（第7版）》，有斐閣2020年版，第293頁(yè)；大橋洋一：《行政法Ⅰ 現(xiàn)代行政過程論（第4版）》，有斐閣2019年版，第30頁(yè)以下；中原茂樹：《基本行政法（第3版）》，日本評(píng)論社2018年版，第46頁(yè)以下。最近關(guān)于這一問題的詳細(xì)分析有：仲野武志：《続·行政上の公表論》，《法學(xué)論叢》第186卷5、6號(hào)（2020年），第27頁(yè)以下。。當(dāng)然，對(duì)于不利行政處分也會(huì)進(jìn)行法律控制，但其與刑罰所要求的程度不同。因此，在德國(guó)，對(duì)采用作為制裁的公開這一手段設(shè)置了相當(dāng)高的門檻。而在日本，之所以經(jīng)常采用制裁性公開的背景中，可以舉出包含社會(huì)、文化因素在內(nèi)的多種理由③作為行政法內(nèi)在的理由有：傳統(tǒng)制裁手段陷入了功能障礙；公開是簡(jiǎn)單、迅速、廉價(jià)的手段等。參見：畠山武道：《サンクションの現(xiàn)代的形態(tài)》，載《巖波講座 基本法學(xué)8——紛爭(zhēng)》，巖波書店1983年版，第369頁(yè)以下，第374頁(yè)以下；阿部泰?。骸缎姓畏ē伐攻匹啵ㄏ拢残掳妗场?，有斐閣1997年版，第442頁(yè)以下；宮崎良夫：《行政法の実効性の確?！姓ㄟ`反とその是正をめぐる問題》，載成田頼明等編：《雄川一郎先生獻(xiàn)呈論集 行政法の諸問題（上）》，有斐閣1990年版，第221頁(yè)以下；北村喜宣：《自治體環(huán)境行政法（第9版）》，第一法規(guī)2021年版，第194頁(yè)。除此之外，也有觀點(diǎn)指出作為社會(huì)、文化因素，在日本通過公開進(jìn)行社會(huì)制裁，具有很高的實(shí)效性。例如，佐伯仁志：《制裁論》，有斐閣2009年版，第8頁(yè)；Seigo Hirowatari.Die Rolle von Sanktionen in Recht und Gesellschaft，Z Japan R Bd.4 Nr.7，1999，S.12ff.，而關(guān)于行政制裁的觀念也發(fā)揮了不小的影響吧④傳統(tǒng)上對(duì)行政制裁適用刑法原則一直持否定態(tài)度。參見美濃部達(dá)吉：《日本行政法上巻》，有斐閣1936年版，第317頁(yè)以下。。