我國(guó)環(huán)境法典總則的證成與構(gòu)想*

吳衛(wèi)星 周嘉敏

一、引言

20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，各國(guó)先后進(jìn)入了一個(gè)“大量環(huán)境立法”的時(shí)代，環(huán)境法規(guī)范數(shù)量急劇增加，由此也帶來(lái)了環(huán)境法律復(fù)雜化、法律規(guī)范不統(tǒng)一等現(xiàn)象，給環(huán)境法律的適用帶來(lái)諸多難題。隨著環(huán)境法的代際發(fā)展，各國(guó)越來(lái)越重視環(huán)境立法的一體化、綜合化和系統(tǒng)化。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)出現(xiàn)了環(huán)境立法法典化的趨勢(shì)，1998 年頒布的《瑞典環(huán)境法典》被認(rèn)為是“世界上第一部具有實(shí)質(zhì)編撰意義的環(huán)境法典”①參見(jiàn)《瑞典環(huán)境法典》，竺效等譯，法律出版社2018年版，譯者序第1頁(yè)。。此外，法國(guó)、意大利、愛(ài)沙尼亞、俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、柬埔寨等歐亞國(guó)家也已經(jīng)制定或者正在制定本國(guó)的環(huán)境法典或者準(zhǔn)法典。

隨著《中華人民共和國(guó)民法典》（簡(jiǎn)稱《民法典》）的頒布，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)法典化的時(shí)代。《全國(guó)人大常委會(huì)2021 年度立法工作計(jì)劃》宣布“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”②參見(jiàn)中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202104/t20210421_311111.html，最后訪問(wèn)日期：2022年8月3日。，我國(guó)環(huán)境法典編纂正逐步從學(xué)者的研究和建議轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄓ?jì)劃和實(shí)踐。在環(huán)境法領(lǐng)域，我國(guó)采取的是“基本法—單行法整合模式”③徐以祥：《論我國(guó)環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。，但并不成功，被定位為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“基礎(chǔ)性、綜合性法律”的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）并沒(méi)有發(fā)揮出作為基本法應(yīng)具有的效力。對(duì)此，我國(guó)大部分環(huán)境法學(xué)者主張環(huán)境立法采取“適度法典化”的模式④參見(jiàn)張梓太：《中國(guó)環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年第1期；呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。。該模式被學(xué)者們主要闡釋為兩個(gè)維度：其一，法典編纂的漸進(jìn)性和階段性。即有計(jì)劃地分階段編纂環(huán)境法典，將編纂目標(biāo)分解為多個(gè)更具操作性的子任務(wù)，在此進(jìn)程中逐步予以更新和完善，最終形成一部較為成熟的環(huán)境法典⑤參見(jiàn)張梓太：《中國(guó)環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年第1期；施珵：《德國(guó)環(huán)境法法典化立法實(shí)踐及啟示》，載《德國(guó)研究》2020年第4期。。其二，環(huán)境法典調(diào)整的范圍適度。從各國(guó)所達(dá)成的有限共識(shí)來(lái)看，環(huán)境法的核心領(lǐng)域始終是環(huán)境法典必不可少的內(nèi)容⑥參見(jiàn)施珵：《德國(guó)環(huán)境法法典化立法實(shí)踐及啟示》，載《德國(guó)研究》2020年第4期。。鑒于我國(guó)環(huán)境法各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展程度不同，有學(xué)者建議，可以先將比較成熟的環(huán)境法律規(guī)范納入環(huán)境法典，而不必過(guò)于追求環(huán)境法典體系的內(nèi)容全面性⑦參見(jiàn)吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期。。這一方面便于啟動(dòng)環(huán)境法的法典化進(jìn)程，另一方面也為將來(lái)進(jìn)一步提升法典化程度奠定基礎(chǔ)。照此構(gòu)想，環(huán)境法在法律淵源方面就出現(xiàn)以法典法為主、法典法與單行法共存的“雙法源”構(gòu)造⑧參見(jiàn)張梓太：《中國(guó)環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年第1期；呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。。

在“適度法典化”模式的指引下，借鑒我國(guó)《民法典》和其他國(guó)家環(huán)境法典編纂的有益經(jīng)驗(yàn)，將有助于促進(jìn)我國(guó)環(huán)境法典的編纂。我國(guó)《民法典》就是在《中華人民共和國(guó)民法總則》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》等民事基本法和單行法的基礎(chǔ)之上整合而成的。從國(guó)外來(lái)看，愛(ài)沙尼亞從2000 年開(kāi)始啟動(dòng)制定環(huán)境法典的相關(guān)工作，2007 年愛(ài)沙尼亞官方正式啟動(dòng)環(huán)境法典起草工程，2014 年先行頒布了《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》，之后再進(jìn)行法典分則的編纂工作①參見(jiàn)張忠利：《邁向環(huán)境法典：愛(ài)沙尼亞〈環(huán)境法典法總則〉及其啟示》，載《中國(guó)人大》2018年第15期。。筆者主張，既然環(huán)境法典的編纂不可能一蹴而就，而應(yīng)當(dāng)分階段、分步驟地逐步完成，那么我國(guó)環(huán)境立法的當(dāng)務(wù)之急是先制定環(huán)境法典的總則部分，確定一個(gè)環(huán)境法律體系的框架和環(huán)境法律發(fā)展的方向，為今后“總則+分則”集成為環(huán)境法典夯實(shí)基礎(chǔ)。

二、制定環(huán)境法典總則的理論動(dòng)因

環(huán)境法體系的總分結(jié)構(gòu)由來(lái)已久，已臻成熟。環(huán)境基本法歷經(jīng)政策法、框架法、綜合法的發(fā)展過(guò)程，逐步構(gòu)成與單行法并行的格局②參見(jiàn)李摯萍：《環(huán)境基本法比較研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第29-31頁(yè)。。在理想狀態(tài)下，環(huán)境基本法與其他單行法構(gòu)成總分結(jié)構(gòu)，環(huán)境基本法通過(guò)概括性規(guī)定提供一個(gè)“引力場(chǎng)”，其他單行法在其周圍就環(huán)境法的具體領(lǐng)域加以規(guī)定③參見(jiàn)秦天寶：《比利時(shí)弗拉芒地區(qū)〈環(huán)境政策法（草案）〉述評(píng)——兼談對(duì)中國(guó)的借鑒意義》，載《環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2007年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集》，第576頁(yè)；吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期。。隨著環(huán)境立法綜合化趨勢(shì)的加強(qiáng)，許多國(guó)家的環(huán)境基本法不再滿足于明確基本法律原則、宣示環(huán)境目標(biāo)及政策等功能，而是整合了部分單行法的內(nèi)容，開(kāi)始對(duì)公民和社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)、糾紛解決機(jī)制、法律責(zé)任等內(nèi)容作出詳盡、系統(tǒng)的規(guī)定，具有了不同程度的法典編纂性質(zhì)④參見(jiàn)李摯萍：《環(huán)境基本法比較研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第30頁(yè)。。這一趨勢(shì)促使我們反思環(huán)境基本法模式下的總分結(jié)構(gòu)所具有的局限性。有學(xué)者指出，在環(huán)境基本法模式下，各單行法由于欠缺對(duì)環(huán)境法律規(guī)范體系的整體關(guān)照，因此在目標(biāo)協(xié)調(diào)性、內(nèi)容全面性、邏輯自洽性與價(jià)值一致性方面存在不足，這導(dǎo)致環(huán)境法的整體結(jié)構(gòu)處于松散狀態(tài)，單行法可能在不斷更新過(guò)程中發(fā)生規(guī)范“逸出”，逃離基本法的約束，因此，環(huán)境基本法模式無(wú)法從根本上解決環(huán)境法律規(guī)范之間存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題⑤參見(jiàn)呂忠梅、竇海陽(yáng)：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期；吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期?！，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》即便經(jīng)過(guò)修訂也依然“徒有基本法之名而無(wú)其實(shí)”，其對(duì)各單行法所起的統(tǒng)率作用微乎其微。在法律實(shí)施層面，相關(guān)主體仍以各種環(huán)境單行法為直接依據(jù)和重要基礎(chǔ)⑥參見(jiàn)張梓太：《論我國(guó)環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第4期。。

與之相較，環(huán)境法典模式的總則具有更強(qiáng)的“體系強(qiáng)制效力”⑦吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期。?？v觀《民法典》的編纂歷史，可謂幾度浮沉，經(jīng)歷了“解”法典與“再”法典化的長(zhǎng)期辯證過(guò)程，但是撇去繁華，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，《民法典》的生命力源于其高度體系化所產(chǎn)生的體系效益⑧參見(jiàn)蘇永欽：《體系為綱，總分相宜——從民法典理論看大陸新制定的〈民法總則〉》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第3期。。正如達(dá)維德所說(shuō)，總則“牽涉到的問(wèn)題，真正說(shuō)起來(lái)，超過(guò)這個(gè)總則，不單是法的結(jié)構(gòu)，而更多的是總則所表現(xiàn)出來(lái)的系統(tǒng)化精神與抽象的傾向”①［法］勒內(nèi)·達(dá)維德：《當(dāng)代主要法律體系》，漆竹生譯，五南圖書出版公司1990年版，第89頁(yè)。。上述所謂體系效益或言系統(tǒng)化精神是在“規(guī)則—原則”的架構(gòu)下提出的。這種法律體系觀吸收了純粹法學(xué)的規(guī)范理論，并進(jìn)一步將法律規(guī)范類型化為規(guī)則和原則兩種基本要素，兼顧整個(gè)體系的形式理性和邏輯自足性，同時(shí)也吸收了利益法學(xué)價(jià)值融貫性的思想內(nèi)核②參見(jiàn)徐以祥：《論我國(guó)環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。。因此，“規(guī)則—原則”的架構(gòu)可以極大地彌補(bǔ)環(huán)境基本法模式的總分結(jié)構(gòu)在邏輯自洽性、價(jià)值一致性等方面所存在的缺失。至于環(huán)境法典模式的總則所具有的抽象傾向，則主要得益于它的立法技術(shù)，即潘德克頓模式的“提取公因式”方法。公因式的提取，要么是在總則中規(guī)定共同的部分，把例外的情形交由分則處理，要么是從分則中提煉出更具抽象內(nèi)涵的規(guī)范放置在總則中，以彌補(bǔ)分則的不足。法典模式下總則與分則的規(guī)范之間構(gòu)成“普通—特別”“共同—個(gè)別”的關(guān)系③參見(jiàn)蘇永欽：《體系為綱，總分相宜——從民法典理論看大陸新制定的〈民法總則〉》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第3期。?？倓t與分則平等適用，這樣就可以通過(guò)更新分則的方式側(cè)面弱化法典可能存在的滯后、僵化之弊端④參見(jiàn)竺效、田時(shí)雨：《瑞典環(huán)境法典化的特點(diǎn)及啟示》，載《中國(guó)人大》2017年第15期。。就此而言，法典的總分結(jié)構(gòu)是一個(gè)開(kāi)放性結(jié)構(gòu)，能夠與時(shí)俱進(jìn)，不斷適應(yīng)法律的新發(fā)展。

三、制定環(huán)境法典總則的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

在“適度法典化”模式指引下編纂的環(huán)境法典總則在理論上具有更強(qiáng)的體系強(qiáng)制效力，同時(shí)具有更為靈活的動(dòng)態(tài)性、開(kāi)放性和適應(yīng)性。從現(xiàn)實(shí)主義角度考量，借助于環(huán)境法典總則的編纂，可以發(fā)揮其面向?qū)嵺`的諸多功能。舉其要者，包括整合各個(gè)不同環(huán)境要素的立法，填補(bǔ)現(xiàn)有環(huán)境法律上的空白，提升環(huán)境法律的適用性，以下分述之。

（一） 整合不同環(huán)境要素領(lǐng)域

按照要素分割立法是過(guò)去世界各國(guó)環(huán)境立法的通行模式，我國(guó)環(huán)境法在發(fā)展初期就是遵循這一主線，強(qiáng)調(diào)對(duì)不同污染源的末端治理和對(duì)單一自然資源的保護(hù)和管理，注重發(fā)揮單行法的規(guī)范功能。長(zhǎng)此以往，我國(guó)環(huán)境法律規(guī)范系統(tǒng)被劃分成了污染防治、自然資源管理和區(qū)域生態(tài)保護(hù)等子系統(tǒng)⑤參見(jiàn)徐以祥：《論我國(guó)環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。。這些子系統(tǒng)內(nèi)部又可以按照特定環(huán)境要素劃分成不同領(lǐng)域。以污染防治領(lǐng)域?yàn)槔?，這一領(lǐng)域被分為了水污染防治、海洋污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、放射性污染防治、固體廢物污染防治等。由此可能導(dǎo)致一個(gè)環(huán)境要素領(lǐng)域被多部立法調(diào)整的情況⑥參見(jiàn)呂忠梅：《新時(shí)代環(huán)境法學(xué)研究思考》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。，例如，我國(guó)涉水立法就有《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》等多部法律。

這種單要素、分割式立法明顯有悖于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和相互關(guān)聯(lián)性，也進(jìn)一步加劇了法律條文之間的重復(fù)、沖突和制度的碎片化問(wèn)題。以單位環(huán)境違法行政處罰雙罰制為例，該制度基于“公司法人格否認(rèn)”原理，在單位環(huán)境違法時(shí)，既對(duì)單位實(shí)施行政處罰，也對(duì)單位成員（直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員）進(jìn)行處罰，從而起到“刺破公司面紗”和精準(zhǔn)威懾的作用①參見(jiàn)吳衛(wèi)星：《我國(guó)環(huán)保立法行政罰款制度之發(fā)展與反思——以新〈固體廢物污染環(huán)境防治法〉為例的分析》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第3期。。然而，在我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法實(shí)踐中，由于相關(guān)立法草案的起草時(shí)間和起草部門不同等，該項(xiàng)制度時(shí)有時(shí)無(wú)，相當(dāng)不統(tǒng)一。我國(guó)部分環(huán)境立法例如《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（簡(jiǎn)稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)生物安全法》（簡(jiǎn)稱《生物安全法》）都有雙罰制的規(guī)定。但是有些環(huán)境立法例如《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》（簡(jiǎn)稱《放射性污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）以及新近頒布的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法》）、《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》（簡(jiǎn)稱《噪聲污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《黑土地保護(hù)法》）等均沒(méi)有行政處罰雙罰制的規(guī)定。即使是有雙罰制規(guī)定的環(huán)境立法，對(duì)于某一種特定環(huán)境違法行為是否采用雙罰制以及具體處罰種類、數(shù)額等也多有不同之處。以常見(jiàn)的環(huán)境違法行為“拒絕、阻擾監(jiān)督檢查或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假”為例，《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》均明確規(guī)定了該項(xiàng)違法行為的行政處罰責(zé)任，但具體責(zé)任規(guī)定又有相當(dāng)差異（見(jiàn)表1）。

表1 現(xiàn)行污染防治法關(guān)于“拒絕、阻擾監(jiān)督檢查或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假”的罰款規(guī)定

在持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的當(dāng)下，環(huán)境法如果想要去“碎片化”，落實(shí)現(xiàn)代環(huán)境政策的整體性保護(hù)理念，就必須按照系統(tǒng)論的思想對(duì)不同環(huán)境要素領(lǐng)域的法律規(guī)范進(jìn)行重組。借助環(huán)境法典編纂的契機(jī)，在總則中綜合考慮污染在不同環(huán)境要素之間的遷移和轉(zhuǎn)化，整合污染防治、自然資源管理和區(qū)域生態(tài)保護(hù)等環(huán)境領(lǐng)域，統(tǒng)籌海洋和陸地環(huán)境保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法體系的協(xié)調(diào)、融貫和自洽。

（二） 填補(bǔ)環(huán)境法律空白

總則的一個(gè)重要作用在于填補(bǔ)環(huán)境立法的空白，我國(guó)環(huán)境法律特別是《環(huán)境保護(hù)法》還缺乏現(xiàn)代環(huán)境法的新內(nèi)容，例如有關(guān)環(huán)境權(quán)、綜合環(huán)境許可證等的規(guī)定。環(huán)境權(quán)是生態(tài)文明時(shí)代的核心權(quán)利，自20 世紀(jì)70 年代以來(lái)已有近90 個(gè)國(guó)家在其憲法中明文規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)①參見(jiàn)吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)入憲的比較研究》，載《法商研究》2017年第4期；吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)理論的新展開(kāi)》，北京大學(xué)出版社2018年版，第18頁(yè)。。在區(qū)域國(guó)際法層面，環(huán)境權(quán)被一些區(qū)域性人權(quán)公約或者區(qū)域性環(huán)境公約確認(rèn)，1981年通過(guò)的《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第24 條、1988 年通過(guò)的《美洲人權(quán)公約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利領(lǐng)域議定書》（《圣·薩爾瓦多議定書》）第11 條、1998 年通過(guò)的《在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（《奧胡斯公約》）序言及第1 條、2003 年通過(guò)的《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章關(guān)于婦女權(quán)利的議定書》第18 條第1 款、2004 年通過(guò)的《阿拉伯人權(quán)憲章》第38 條、2012 年通過(guò)的《東盟人權(quán)宣言》第28 條（f）項(xiàng)均明文承認(rèn)了環(huán)境權(quán)。1950年通過(guò)的《歐洲人權(quán)公約》沒(méi)有環(huán)境權(quán)的明文規(guī)定，但歐洲人權(quán)法院認(rèn)為它是一部“活的文書”，應(yīng)該根據(jù)目前的情況加以解釋②See Kaarel Relve.The Subjective Right to Environment in the General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.24（2016），p.33.。歐洲人權(quán)法院通過(guò)對(duì)該公約的擴(kuò)大解釋，頻繁運(yùn)用該公約第8 條家庭和隱私權(quán)（right to family and private life）來(lái)保護(hù)環(huán)境利益，這是該公約機(jī)制下保護(hù)個(gè)人環(huán)境法益最重要的一條管道③參見(jiàn)吳衛(wèi)星：《環(huán)境人權(quán)在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)之演進(jìn)——聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第48/13號(hào)決議之評(píng)析》，載《人權(quán)法學(xué)》2022年第3期；吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)研究——公法學(xué)的視角》，法律出版社2007年版，第172-177頁(yè)。。尤其值得注意的是，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)2021 年10月8日第48/13號(hào)決議、聯(lián)合國(guó)大會(huì)2022年7月28日第76/300號(hào)決議先后確認(rèn)享有清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的權(quán)利（right to a clean，healthy and sustainable environment）是一項(xiàng)人權(quán)，正式在全球?qū)用娉姓J(rèn)環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的人權(quán)。

當(dāng)然，也有不少國(guó)家例如哈薩克斯坦、愛(ài)沙尼亞、贊比亞、坦桑尼亞，在缺乏憲法環(huán)境權(quán)規(guī)定的情況之下通過(guò)法律確認(rèn)了環(huán)境權(quán)（法定環(huán)境權(quán)）。例如，在沒(méi)有明確的國(guó)際法、歐盟法和憲法基礎(chǔ)的情形下，《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》第23 條規(guī)定了“滿足健康和福祉需求的環(huán)境權(quán)”（right to environment that meets health and well-being needs），其立法初衷是確立一個(gè)實(shí)體性的權(quán)利，而非僅僅將其作為一項(xiàng)程序性權(quán)利。愛(ài)沙尼亞最高法院的立場(chǎng)是，只有當(dāng)相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和每個(gè)人容忍環(huán)境影響的義務(wù)能夠在法律中得到確定時(shí)，一項(xiàng)獨(dú)立的主觀環(huán)境權(quán)才會(huì)被確立。由于第23 條依賴于幾個(gè)未定義的法律概念（“環(huán)境”“健康和福祉需求”和“重要聯(lián)系”等），其未能通過(guò)愛(ài)沙尼亞最高法院對(duì)獨(dú)立主觀環(huán)境權(quán)的測(cè)試①See Kaarel Relve.The Subjective Right to Environment in the General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.24（2016），p.36，41.。然而，這并不意味著愛(ài)沙尼亞環(huán)境權(quán)入法的失敗。環(huán)境權(quán)條款位于總則中，而總則的重要設(shè)計(jì)目的在于整合單行法的內(nèi)容，編纂和擴(kuò)展圍繞環(huán)境權(quán)的法律實(shí)踐。因此，總則中的環(huán)境權(quán)并不需要像單行法中的條款一樣單獨(dú)通過(guò)有關(guān)獨(dú)立主觀權(quán)利的檢驗(yàn)，它可以交由分則確定其權(quán)利范圍和內(nèi)容。我們不能不肯定《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》在確立環(huán)境權(quán)方面的重大意義，它使得個(gè)人使用環(huán)境和保護(hù)自己免受風(fēng)險(xiǎn)和傷害的利益獲得了權(quán)利保障。雖然在法典分則尚未完全配套之時(shí)，愛(ài)沙尼亞最高法院并未承認(rèn)其獨(dú)立主觀環(huán)境權(quán)的地位，但一些法院，特別是塔林巡回法院，已經(jīng)在司法實(shí)踐中做出了承認(rèn)②See Kaarel Relve.The Subjective Right to Environment in the General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.24（2016），p.42.。

《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》向我們展示了環(huán)境權(quán)入法的可能途徑。我國(guó)環(huán)境法典及其總則的編纂應(yīng)當(dāng)回應(yīng)人民對(duì)于優(yōu)美生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需要，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法規(guī)范與憲法規(guī)范的交互影響和體系性融貫，特別是在我國(guó)生態(tài)文明入憲但現(xiàn)行憲法尚未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)的背景下，環(huán)境立法要為公民享有環(huán)境權(quán)提供切實(shí)保障，以便為今后憲法明確規(guī)定環(huán)境權(quán)提供實(shí)踐素材與制度支撐③參見(jiàn)張震：《環(huán)境法體系合憲性審查的原理與機(jī)制》，載《法學(xué)雜志》2021年第5期。。因此，環(huán)境法典總則的制定是我國(guó)在法律中確立環(huán)境權(quán)的絕佳時(shí)機(jī)，環(huán)境權(quán)入法將標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境法不僅僅是實(shí)施環(huán)境管理之法，更是權(quán)利保障之法。

現(xiàn)代環(huán)境法的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)是從還原主義的碎片式的單要素保護(hù)邁向整體主義的系統(tǒng)性、綜合性保護(hù)④參見(jiàn)柯堅(jiān)、琪若娜：《“長(zhǎng)江保護(hù)”的客體識(shí)別——從環(huán)境要素保護(hù)到生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的立法功能遞進(jìn)》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5期；杜寅、高穎：《從還原論、整體論到系統(tǒng)論：環(huán)境法學(xué)方法立場(chǎng)的省思》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。，綜合環(huán)境許可證（integrated environmental permit）制度即是代表這種轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。歐盟1996 年頒布的《綜合污染預(yù)防與控制指令》（Integrated Pollution Prevention and Control Directive）和2009 年通過(guò)的《工業(yè)排放指令》（Industrial Emission Directive）確立了工業(yè)污染排放的綜合許可證制度。環(huán)境綜合許可證制度是《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》的一個(gè)亮點(diǎn)，該法規(guī)定了一個(gè)單一的環(huán)境許可證程序，用來(lái)取代按照環(huán)境要素領(lǐng)域劃分的許可證申請(qǐng)程序。綜合許可證制度將極大地簡(jiǎn)化和降低許可證申請(qǐng)者和行政機(jī)關(guān)實(shí)施現(xiàn)行法律的成本，它是一個(gè)很好的例證，表明愛(ài)沙尼亞在減少現(xiàn)有環(huán)境法內(nèi)部和外部的過(guò)度監(jiān)管方面所付出的努力⑤See Hannes Veinla.Basic Structures of the Draft General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.17（2010），pp.136-137.。

反觀我國(guó)，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了排污許可管理制度，而沒(méi)有包含資源利用許可制度。排污許可管理制度重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象是大氣污染和水污染。鑒于此，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從中提取出更抽象的環(huán)境許可制度置于總則中，統(tǒng)一許可證申請(qǐng)程序①參見(jiàn)吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期。。這種程序的一體化與實(shí)體環(huán)境法的統(tǒng)一一樣，都有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)的目標(biāo)。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在頒發(fā)許可證的時(shí)候，必須考慮整體影響，從而確保對(duì)環(huán)境的最佳保護(hù)。綜合環(huán)境許可證制度不僅有助于統(tǒng)一排污許可與資源利用許可兩個(gè)領(lǐng)域，起到規(guī)范精簡(jiǎn)功能，還有助于將許可規(guī)制的手段上升至更高的規(guī)范位階，為其他環(huán)境領(lǐng)域創(chuàng)造性地運(yùn)用此項(xiàng)手段提供基礎(chǔ)。因此，環(huán)境許可制度可謂法典功能和特征的“集大成者”，體現(xiàn)了法典是“兼具體系性的法律清理的改革法”②參見(jiàn)［德］沃爾夫?qū)た枺骸斗ǖ浠砟钆c特別法發(fā)展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學(xué)》2021年第2期。。

（三） 提升環(huán)境法律的適用性

環(huán)境法學(xué)和環(huán)境法都面臨著從“外來(lái)輸入型”向“內(nèi)生成長(zhǎng)型”的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的前提是環(huán)境法基礎(chǔ)理論必須建立在中國(guó)的生態(tài)文明發(fā)展道路、生態(tài)文明建設(shè)理論、生態(tài)文明體系邏輯之上，將生態(tài)文明建設(shè)的政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)化成為法律話語(yǔ)③參見(jiàn)呂忠梅：《新時(shí)代環(huán)境法學(xué)研究思考》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中宣示性條文較多，它們難以真正為司法所適用，這是限制其發(fā)揮應(yīng)有效力的重要原因。

愛(ài)沙尼亞在過(guò)去一段時(shí)間里同樣面臨這一問(wèn)題。有學(xué)者指出，愛(ài)沙尼亞環(huán)境法的許多基本原則被規(guī)定為政治范疇而不是法律范疇④See Hannes Veinla.Codification of Environmental Law：Major Challenges and Options.Juridica International，Vol.5（2000），p.60.。缺乏制度化、系統(tǒng)化功能以及實(shí)施機(jī)制的基本原則難免淪為政治口號(hào)。為此，《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》確立了可供法律適用的基本原則。這些基本原則作用的直接對(duì)象是立法者、執(zhí)法機(jī)關(guān)以及法院。立法者在制定環(huán)境單行法時(shí)必須考慮這些原則，特別是在起草環(huán)境法典分則部分的時(shí)候。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)和法院來(lái)說(shuō)，這些原則將作為解釋準(zhǔn)則。以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為例，作為最能體現(xiàn)當(dāng)今環(huán)境法本質(zhì)特征的一項(xiàng)基本原則，它在總則部分一以貫之，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境法體系邏輯層面的自洽性以及價(jià)值層面的內(nèi)在一致性。為了實(shí)施這一原則，主管機(jī)關(guān)在頒發(fā)環(huán)境許可證時(shí)必須考慮到科學(xué)不確定性和采取適當(dāng)預(yù)防措施的必要性。這一原則還增加了“個(gè)人”層面，即每個(gè)人都有義務(wù)了解他（她）的活動(dòng)對(duì)環(huán)境的潛在影響，并采取最佳技術(shù)，減少對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的不利影響。公眾知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｕ希_保公眾能夠充分獲取與環(huán)境有關(guān)的信息并參與決策，從而有效控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境影響評(píng)估的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以盡可能地避免嚴(yán)格責(zé)任的適用。正如我們所看到的，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的個(gè)人或機(jī)構(gòu)的具體義務(wù)、環(huán)境影響評(píng)估程序、環(huán)境民事責(zé)任和許多其他法律手段為這一基本原則提供了必要的實(shí)施層面。這有效扭轉(zhuǎn)了愛(ài)沙尼亞環(huán)境“框架法”“包含政治文本而不是法律定義的文本”的局面，極大地提升了總則的執(zhí)行力①See Hannes Veinla.Right to the Environment in the Context of EC Approximation and Codification of Estonian Environmental Law.Juridica International，Vol.4（1999），pp.110-114.。

環(huán)境法律規(guī)范過(guò)于原則、抽象，其宣示性和號(hào)召性過(guò)強(qiáng)，對(duì)具體法律行為缺乏明確的規(guī)范性和指引性的背后，有法律技術(shù)化的原因?，F(xiàn)代環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)化與技術(shù)化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，在提供與環(huán)境有關(guān)的具體、易于實(shí)施的規(guī)范方面，立法機(jī)關(guān)的作用日漸式微，其越來(lái)越傾向于提供一個(gè)宏觀性、原則性的框架，隨后通過(guò)附屬立法、行政立法進(jìn)行具體化②See T.P.van Reenen.Reflections on the Codification of South African Environmental Law （2）：A Suggested Normative Structure and Content of a Codification.Stellenbosch Law Review，Vol.5，No.3（1994），p.336.?，F(xiàn)代技術(shù)的司法化一方面加劇了環(huán)境法律“實(shí)質(zhì)上的技術(shù)化”，即各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)修復(fù)、損害鑒定評(píng)估等都具有濃厚的技術(shù)性色彩；另一方面導(dǎo)致了環(huán)境法律“形式上的技術(shù)化”，催生了一個(gè)體積龐大的“尾巴”，各種配套的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法、管理?xiàng)l例等使人應(yīng)接不暇，導(dǎo)致公眾難以知悉和掌握日益技術(shù)化的環(huán)境法律③參見(jiàn)何江：《為什么環(huán)境法需要法典化——基于法律復(fù)雜化理論的證成》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期。。在此過(guò)程中，環(huán)境法律作為行為規(guī)范與裁判規(guī)范的特征在逐步消解，最終可能被“束之高閣”。執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)過(guò)分倚重專家或者技術(shù)機(jī)構(gòu)的鑒定和判斷，技術(shù)或工程層面的考量主導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策，將造成環(huán)境決策中技術(shù)理性與公眾理性之間的沖突，削弱環(huán)境執(zhí)法與司法判決的可接受性。借助法典的適用性因應(yīng)環(huán)境法律技術(shù)化，有利于增強(qiáng)法律的可獲知性、易傳授性和可接受性④參見(jiàn)何江：《為什么環(huán)境法需要法典化——基于法律復(fù)雜化理論的證成》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期。。

德國(guó)學(xué)者沃爾夫?qū)た栐谡摷胺ǖ浠砟钆c特別法發(fā)展之間的關(guān)系時(shí)說(shuō)：“法典編纂不能導(dǎo)致形成無(wú)結(jié)果的規(guī)范，如同空中樓閣，而是需要一定的附著力，以確保現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題的適當(dāng)性與確定性，并恰當(dāng)?shù)靥幚恚ǚ希┦聦?shí)及其專業(yè)法的多樣性?！雹荩鄣拢菸譅柗?qū)た枺骸斗ǖ浠砟钆c特別法發(fā)展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學(xué)》2021年第2期。也就是說(shuō)，法典編纂需要將抽象的原則具體化，經(jīng)由這些具體制度和規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并從法律技術(shù)層面為相關(guān)主體設(shè)置權(quán)利與義務(wù)，便于法律的實(shí)施和適用。當(dāng)下，環(huán)境法典總則的制定恰逢其時(shí)，總則可以將行之有效的中央政策文件固定下來(lái)，并把它們納入法治運(yùn)行的軌道上來(lái)。雖然總則的條款相較于分則而言，較少地具備實(shí)際解決問(wèn)題的功能，而較多地承擔(dān)著體系化功能、結(jié)構(gòu)化功能和秩序功能，但仍應(yīng)強(qiáng)調(diào)總則條款的適用性和執(zhí)行力，避免其朝著類似憲法總綱的方向發(fā)展，偏重政治指引而缺乏直接的規(guī)范效力⑥參見(jiàn)［德］沃爾夫?qū)た枺骸斗ǖ浠砟钆c特別法發(fā)展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學(xué)》2021年第2期；朱慶育：《第三種體例：從〈民法通則〉到〈民法典〉總則編》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第4期。。

四、我國(guó)環(huán)境法典總則基本架構(gòu)的設(shè)想

在對(duì)環(huán)境法典總則的功能及其編纂的必要性進(jìn)行論證之后，下文將闡述我國(guó)環(huán)境法典總則的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的初步設(shè)想。按照法典體系的一般構(gòu)造，環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)包括一般規(guī)定、環(huán)境法基本原則、公眾環(huán)境權(quán)利、環(huán)境監(jiān)督管理體制和制度體系等內(nèi)容。但是，鑒于法典編纂的分階段性和我國(guó)環(huán)境立法的現(xiàn)實(shí)需求，率先編纂的環(huán)境法典總則又需要超越一般法典總則編的內(nèi)容。例如，按照學(xué)界主流觀點(diǎn)，我國(guó)環(huán)境法典框架結(jié)構(gòu)應(yīng)包括總則編、污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編①參見(jiàn)呂忠梅：《環(huán)境法典編纂論綱》，載《中國(guó)法學(xué)》2023年第2期。。照此構(gòu)想，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任（修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任）內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入最終成型的環(huán)境法典的法律責(zé)任編。不過(guò)，需要注意的是，環(huán)境法典整體編纂成功所需時(shí)間較長(zhǎng)，而生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的立法有較強(qiáng)的迫切性。我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)尚無(wú)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的專門立法，該項(xiàng)制度的法源主要體現(xiàn)為《民法典》第一千二百三十四至一千二百三十五條、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等國(guó)家規(guī)定，為此需要通過(guò)正式立法銜接《民法典》相關(guān)規(guī)定并就該項(xiàng)制度的基本框架進(jìn)行補(bǔ)白?；诖朔N現(xiàn)實(shí)考量，環(huán)境法典總則可以包含生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的內(nèi)容，待以后最終編纂環(huán)境法典時(shí)可以再將其移出總則編，植入法律責(zé)任編即可。與此類似的是，其他環(huán)境法律責(zé)任、環(huán)境司法專門化等內(nèi)容均可做這種技術(shù)處理，從而使得環(huán)境法典總則具有更廣的涵攝范圍，并在總則通過(guò)之后、法典最終編纂完成之前這一特定歷史階段在一定程度上發(fā)揮“準(zhǔn)法典”的功能。

（一） 一般規(guī)定

首先是總則的一般規(guī)定，主要內(nèi)容包括立法目的、適用范圍、重要概念的定義等內(nèi)容。特別需要指出的是，總則對(duì)重要概念的澄清是非常必要的，有利于保證概念的同質(zhì)性。法的要素包括法律概念、法律規(guī)則和法律原則，其中法律概念是法律大廈的基石。因此，各國(guó)環(huán)境法典或者環(huán)境基本法大多對(duì)重要概念進(jìn)行界定。例如《哈薩克斯坦共和國(guó)生態(tài)法典》第1 條對(duì)該法典所涉及的環(huán)境、環(huán)境損害、環(huán)境排放、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染、自然客體、自然資源、生態(tài)許可證、排放標(biāo)準(zhǔn)等105 個(gè)基本概念作了解釋和闡述?！稅?ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》第3—7條就環(huán)境妨害、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境威脅、設(shè)備與運(yùn)營(yíng)者、排放、排放限值、環(huán)境質(zhì)量限值、污染行為與污染結(jié)果等概念作了界定。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》僅在第二條對(duì)環(huán)境的概念作出解釋，環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)結(jié)合《中華人民共和國(guó)憲法》第二十六條關(guān)于“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的規(guī)定以及其他相關(guān)規(guī)定，將憲法中涉及環(huán)境與自然資源保護(hù)的規(guī)定予以具體化，對(duì)環(huán)境、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、自然資源、自然生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染、其他公害、生態(tài)保護(hù)紅線、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、重點(diǎn)排污單位、重點(diǎn)污染物等一些基礎(chǔ)性概念和術(shù)語(yǔ)進(jìn)行立法界定。

（二） 環(huán)境法基本原則

總則的第二部分規(guī)定環(huán)境法的基本原則。如前所述，基本原則在總則中起到提綱挈領(lǐng)的作用，同時(shí)它也是保障法典開(kāi)放性和適應(yīng)性的核心。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》僅在第五條概括性地規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)境保護(hù)原則，這顯然是不夠的?？倓t恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ侵饤l分列基本原則并予以說(shuō)明。前面在論及《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》如何將政治文本轉(zhuǎn)化為法律文本之時(shí)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為示例，闡述了抽象的原則是如何貫徹于總則之中并且有效串聯(lián)起各項(xiàng)具體制度的。因此，總則對(duì)基本原則的列舉和闡釋是必要的。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是各國(guó)環(huán)境法典中一項(xiàng)普遍的法律原則，例如《法國(guó)環(huán)境法典》第一編“總則”第L110-1 條第2 款第（1）項(xiàng)、《愛(ài)沙尼亞環(huán)境法典（總則）》第11條均是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的專門規(guī)定。當(dāng)人類邁入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，生態(tài)環(huán)境安全的價(jià)值愈加凸顯，為了守住自然生態(tài)安全邊界，確保生態(tài)安全，在法治體系中構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則及其體制機(jī)制顯得尤為迫切①參見(jiàn)呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期。。我國(guó)《大氣污染防治法》第七十八條關(guān)于有毒有害大氣污染物的管理、《水污染防治法》第三十二條關(guān)于有毒有害水污染物的管理、《生物安全法》第二章關(guān)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制的規(guī)定等均體現(xiàn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和規(guī)則。因此，為順應(yīng)環(huán)境法從結(jié)果控制向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)向，我國(guó)環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)將《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定的“預(yù)防為主”原則區(qū)分為一般的預(yù)防原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以因應(yīng)當(dāng)代環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和實(shí)踐，并為實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟提供原則性的規(guī)范與指引②關(guān)于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)參見(jiàn)李華琪：《論中國(guó)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的邏輯進(jìn)路與制度展開(kāi)》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2022年第2期；劉夢(mèng)瑤：《預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的理路與進(jìn)路——以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范闡釋為中心》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。。

（三） 公眾環(huán)境權(quán)利

環(huán)境法基本原則之后應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)利，這里的公眾環(huán)境權(quán)利包含實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利。無(wú)論憲法是否規(guī)定環(huán)境權(quán)以及環(huán)境權(quán)是否可訴，一個(gè)普遍的共識(shí)是環(huán)境法典的總則部分需要的是作為獨(dú)立主觀權(quán)利的環(huán)境權(quán)，而不是憲法條款的再宣示③See T.P.van Reenen.Reflections on the Codification of South African Environmental Law （2）：A Suggested Normative Structure and Content of a Codification.Stellenbosch Law Review，Vol.5，No.3（1994），p.354.。近年來(lái)，環(huán)境權(quán)的概念和內(nèi)容面臨泛化的危險(xiǎn)，對(duì)此，總則在規(guī)定環(huán)境權(quán)時(shí)最好進(jìn)行類型化處理。當(dāng)代環(huán)境法對(duì)于公眾環(huán)境權(quán)的完備規(guī)定包括三個(gè)方面：一是“環(huán)境權(quán)的本體性規(guī)定”，也即公民有在清潔、健康、美麗的環(huán)境中生活的權(quán)利；二是“環(huán)境權(quán)的保障性規(guī)定”，即通過(guò)規(guī)定環(huán)境權(quán)的保障性權(quán)利——環(huán)境知情權(quán)和公眾參與權(quán)，從事前和事中角度保障環(huán)境權(quán)的享有；三是“環(huán)境權(quán)及其保障性權(quán)利的救濟(jì)性規(guī)定”，即在環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)和公眾參與權(quán)受到侵害或者有侵害之虞時(shí)，可以通過(guò)行政復(fù)議、訴訟程序獲得事后救濟(jì)①參見(jiàn)吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)在我國(guó)環(huán)境法典中的證成與展開(kāi)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第4期。。

2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五章專章規(guī)定了信息公開(kāi)和公眾參與，明確規(guī)定公眾“享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，特別是其第五十八條確認(rèn)了社會(huì)組織的環(huán)境公益訴權(quán)，這種立法范式和內(nèi)容都是新《環(huán)境保護(hù)法》所做出的歷史性貢獻(xiàn)。然而，新《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有確認(rèn)實(shí)體性的環(huán)境權(quán)，也遺留下了歷史性遺憾。不過(guò)，我國(guó)一些地方環(huán)境保護(hù)立法已有實(shí)體性環(huán)境權(quán)的規(guī)定，例如《廣東省環(huán)境保護(hù)條例（2022 年修正）》《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例（2019 年修正）》《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例（2019 年修正）》《海南省環(huán)境保護(hù)條例（2017 年修正）》都規(guī)定了公眾享受良好環(huán)境的權(quán)利，以及知情、參與、監(jiān)督和舉報(bào)的程序性權(quán)利。另外值得注意的是，2021 年9 月國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025 年）》將“環(huán)境權(quán)利”單獨(dú)成章，與“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”“公民權(quán)利和政治權(quán)利”相并列。因此，我國(guó)環(huán)境法典總則的編纂應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢(shì)，型塑出以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利體系，以公眾環(huán)境權(quán)利為重要支柱推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

（四） 環(huán)境監(jiān)督管理

環(huán)境立法的一項(xiàng)重要作用就是創(chuàng)立國(guó)家環(huán)境管理體制。無(wú)論是1989 年制定的《環(huán)境保護(hù)法》，還是2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)于環(huán)境管理體制的規(guī)定均是極其簡(jiǎn)略的。例如現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》在第十條用兩款規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)督管理和分級(jí)分部門相結(jié)合的環(huán)境管理體制，但是對(duì)于各個(gè)不同行政部門具體有什么環(huán)境保護(hù)職權(quán)、環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)有何體現(xiàn)，都沒(méi)有做出具體規(guī)定。2018 年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之后，我國(guó)國(guó)家環(huán)境管理體制發(fā)生了較大變化，在國(guó)務(wù)院層級(jí)，環(huán)境監(jiān)管權(quán)力進(jìn)一步向新組建的生態(tài)環(huán)境部集中。生態(tài)環(huán)境部的職權(quán)涵蓋了原環(huán)境保護(hù)部的所有職能，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職能，原國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，以及水利部、原農(nóng)業(yè)部等部門的相關(guān)職能。環(huán)境法典總則的編纂應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鞏固國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的成果，厘清生態(tài)環(huán)境主管部門與自然資源主管部門、水行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、交通運(yùn)輸主管部門等相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的職責(zé)分工，并建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

在環(huán)境監(jiān)督管理制度方面，環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、突發(fā)環(huán)境事件處理等都可以納入總則之中。特別是在排污許可作為我國(guó)固定污染物環(huán)境管理的核心制度的背景下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善該制度，加強(qiáng)該制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)制度的銜接，并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)踐以法律形式確認(rèn)綜合許可證制度。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定的主要是針對(duì)大氣、水等單個(gè)環(huán)境要素的排污許可制度，2019 年修正的《排污許可管理辦法（試行）》第八條規(guī)定“對(duì)排污單位排放水污染物、大氣污染物等各類污染物的排放行為實(shí)行綜合許可管理”。法典總則應(yīng)當(dāng)總結(jié)下位法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以法律形式確立綜合環(huán)境許可制度，以簡(jiǎn)化許可程序，強(qiáng)化環(huán)境許可在固定污染源管理中的核心作用，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性保護(hù)。

（五） 環(huán)境法律責(zé)任

環(huán)境法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)囊括哪些內(nèi)容，罰則是單獨(dú)設(shè)立還是依附于具體的條文之后，這些是在總則制定過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題。鑒于環(huán)境法律規(guī)范主體上屬于行政法范疇，環(huán)境法律責(zé)任的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是環(huán)境行政責(zé)任。新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境行政責(zé)任方面的創(chuàng)新和亮點(diǎn)是其第五十九條規(guī)定的“按日連續(xù)處罰制度”，不過(guò)按日連續(xù)處罰責(zé)任的法定構(gòu)成要件之一是“受到罰款處罰”，在法律效果方面是“按照原處罰數(shù)額”按日連續(xù)處罰。這樣按日連續(xù)處罰需要以前一個(gè)罰款處罰決定的做出為前提和基礎(chǔ)，而罰款處罰決定（特別是需要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的），其程序的展開(kāi)需要一定時(shí)間，必然會(huì)影響到按日連續(xù)處罰決定的及時(shí)做出。因此，按日連續(xù)處罰制度的法定構(gòu)成要件和法律效果的規(guī)定存在一些欠缺，導(dǎo)致其適用起來(lái)頗為復(fù)雜和困難①長(zhǎng)期以來(lái)按日連續(xù)處罰案件數(shù)量偏少。例如，2021年1—12月全國(guó)環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰案件僅為199件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期查封扣押案件8 897件、限產(chǎn)停產(chǎn)案件1 093件、移送拘留案件3 397件、涉嫌犯罪案件1 868件。參見(jiàn)《生態(tài)環(huán)境部通報(bào)2021年1—12月環(huán)境行政處罰案件與〈環(huán)境保護(hù)法〉配套辦法執(zhí)行情況》，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202201/t20220122_967946.shtml，最后訪問(wèn)日期：2022年8月20日。，需要在環(huán)境法典總則編纂時(shí)加以改造和完善。另外，2021 年全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)基于新《行政處罰法》和行政執(zhí)法實(shí)踐，就環(huán)境行政處罰的特別種類、處罰程序特別是聽(tīng)證程序、環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)，以及從輕、減輕處罰情形，做出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。在環(huán)境行政處罰引發(fā)的行政訴訟實(shí)務(wù)中，人民法院因被告違反法定程序或者正當(dāng)法律程序、行政處罰明顯不當(dāng)而做出撤銷判決或者變更判決的情形較為常見(jiàn)②參見(jiàn)吳衛(wèi)星、周嘉敏：《環(huán)境行政處罰司法審查被告敗訴考——基于122起環(huán)境行政處罰訴訟案件的實(shí)證分析》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期。。

就環(huán)境民事責(zé)任而言，我國(guó)《民法典》第七編（侵權(quán)責(zé)任）第七章（環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任）確立了環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任和環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任（生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任）的二元結(jié)構(gòu)③參見(jiàn)吳衛(wèi)星、何鈺琳：《論懲罰性賠償在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的審慎適用》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第9期；陳偉：《環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的二元耦合結(jié)構(gòu)——基于〈民法典·侵權(quán)責(zé)任編〉（草案）的考察》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期。。環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)與《民法典》第一千二百三十四至一千二百三十五條規(guī)定的環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任相銜接，細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度，特別是要確立《民法典》第一千二百三十二條懲罰性賠償責(zé)任適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的具體規(guī)則。有學(xué)者提出“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”作為環(huán)境法的一種特殊責(zé)任類型，不同于民事責(zé)任方式中的“恢復(fù)原狀”，是環(huán)境法典責(zé)任體系不可缺少的內(nèi)容①參見(jiàn)王燦發(fā)、陳世寅：《中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。。筆者贊同將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任納入總則的法律責(zé)任中，至于非環(huán)境特定性的民事責(zé)任則不必納入，仍將其保留在原來(lái)的法律之中。關(guān)于環(huán)境刑事責(zé)任的規(guī)定，一般來(lái)說(shuō)有兩種通行的做法。其一，環(huán)境刑法作為原來(lái)刑法典的一部分保留。因?yàn)榄h(huán)境刑法想要實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)管，仍然要從刑法的一般功能出發(fā)。其二，附屬刑法模式，即將環(huán)境刑法從刑法典中分離出來(lái)作為環(huán)境立法的一部分?？紤]到刑法補(bǔ)充威懾的功能，因此總則可以通過(guò)引致條款規(guī)定有關(guān)環(huán)境刑事責(zé)任。目前我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》采用的就是這種“準(zhǔn)用性規(guī)范模式”②王燦發(fā)、陳世寅：《中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。?？倓t可以繼續(xù)沿用這一模式，在確保法律條文簡(jiǎn)潔性的同時(shí)，提醒法律適用者注意環(huán)境刑事責(zé)任與其他法律責(zé)任之間可能存在的重疊和折抵。

（六） 環(huán)境司法專門化

因應(yīng)環(huán)境立法和環(huán)境保護(hù)的綜合性發(fā)展，環(huán)境司法的專門化是一個(gè)必然的趨勢(shì)。傳統(tǒng)上依刑事、民事、行政分置的法院內(nèi)部審判組織已無(wú)法滿足環(huán)境糾紛解決的需求，許多國(guó)家陸續(xù)建立了專門的環(huán)境法院或者環(huán)境法庭審理環(huán)境案件。我國(guó)第一個(gè)專門環(huán)境法庭于2007 年正式揭牌，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境司法專門化的歷程③參見(jiàn)王樹(shù)義：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。。在最高人民法院和地方人民法院的積極推動(dòng)下，數(shù)量眾多的環(huán)境資源法庭、環(huán)境資源審判庭與合議庭如雨后春筍般相繼被設(shè)立。由于環(huán)境資源法庭或者審判庭的設(shè)立尚缺乏明確的法律依據(jù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)境司法專門化在我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展受到制約。為了保障環(huán)境司法專門化的健康發(fā)展，我國(guó)亟須在法律層面為專門環(huán)境司法機(jī)構(gòu)提供組織法依據(jù)。另外，值得探討的是，是否需要邁向更高形式的環(huán)境司法專門化，也即是否需要在某些區(qū)域或者流域設(shè)立專門的環(huán)境法院。環(huán)境法典總則應(yīng)當(dāng)對(duì)此做出回應(yīng)，就環(huán)境司法的組織機(jī)構(gòu)、受案范圍、管轄和裁判方式等內(nèi)容做出統(tǒng)一規(guī)定。在這方面，《瑞典環(huán)境法典》具有重要的借鑒價(jià)值，該法典第20 章至第23 章對(duì)環(huán)境法庭和環(huán)境上訴法庭的組織結(jié)構(gòu)、受案范圍、訴訟程序等內(nèi)容作了專門規(guī)定④參見(jiàn)《瑞典環(huán)境法典》，竺效等譯，法律出版社2018年版，第93-111頁(yè)。。

五、結(jié)語(yǔ)

從20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，現(xiàn)代環(huán)境法經(jīng)歷了不同世代或者階段的發(fā)展，其總體發(fā)展趨勢(shì)是邁向一種整體主義的綜合性和系統(tǒng)性的環(huán)境保護(hù)范式。環(huán)境法典的編纂是20 世紀(jì)末以來(lái)大陸法系國(guó)家出現(xiàn)的一種普遍性現(xiàn)象，我國(guó)環(huán)境法典的編纂既順應(yīng)了世界環(huán)境法的發(fā)展趨勢(shì)，又因應(yīng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行整體保護(hù)和系統(tǒng)治理的需要，有助于深入推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、回應(yīng)人民對(duì)于優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。從為學(xué)界所廣泛接受的環(huán)境立法“適度法典化”立法模式出發(fā)，考慮到總分結(jié)構(gòu)的法典形式在構(gòu)建科學(xué)的法律體系方面的顯著優(yōu)勢(shì)以及法典編纂存在長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取分階段編纂的方式，首先制定環(huán)境法典的總則部分。環(huán)境法典總則通過(guò)厘清生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本概念，明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、綜合環(huán)境許可證制度、以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利體系，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)督管理的職權(quán)配置、法律責(zé)任體系和環(huán)境司法體制，將在我國(guó)環(huán)境立法和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮重要作用，并為最終完成環(huán)境法典的編纂奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。