基層智慧治理的困境與化解路徑

方伶俐 趙小佩

伴隨著新興技術(shù)與治理體系改革的深入推進(jìn)，技術(shù)賦能基層的智慧治理模式應(yīng)運(yùn)而生?；鶎幼鳛閲?guó)家治理的最前沿，加強(qiáng)基層智慧治理模式創(chuàng)新對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)尤為重要。黨的十九屆五中全會(huì)指出，要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能水平”。《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》明確提出，到2025 年，我國(guó)將建成基層智慧治理體系。黨的二十大報(bào)告提出，要完善基層社會(huì)精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)。2023 年《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出：“推進(jìn)數(shù)字社會(huì)治理精準(zhǔn)化，以數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村治理，普及數(shù)字生活智能化，打造智慧便民生活圈?！彪S著國(guó)家層面相關(guān)政策的出臺(tái)與規(guī)劃，各地基層政府紛紛展開智慧治理實(shí)踐探索，北京、上海、廣州、江蘇、浙江、重慶等地率先推進(jìn)，助推基層治理提質(zhì)增效。但同時(shí)，由于基層面對(duì)的實(shí)際治理事務(wù)與所配置的資源不相適配，使得基層治理在治理思維、治理工具、治理主體、治理產(chǎn)出、治理制度等方面面臨諸多困境。因此，急需找準(zhǔn)推動(dòng)基層智慧治理向好向快開展的有效策略，從根本上完善國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

一、基層智慧治理的現(xiàn)狀

1.治理思維創(chuàng)新性日益顯著。目前，基層政府充分利用技術(shù)平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)信息，將以人為本的治理理念貫穿于基層治理全過(guò)程，在為民眾提供多元化且兼具人性化服務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步統(tǒng)籌解決基層治理發(fā)展中潛在的隱患，有效提升基層治理效能。例如，北京市平谷區(qū)利用接訴即辦平臺(tái)通過(guò)人工語(yǔ)音對(duì)話的方式，克服了網(wǎng)站平臺(tái)不穩(wěn)定、APP 操作復(fù)雜和回應(yīng)遲緩等問(wèn)題，讓群眾切實(shí)感受到真切的人文關(guān)懷。貴州遵義務(wù)川自治縣鎮(zhèn)南鎮(zhèn)在開展基層治理工作時(shí)，對(duì)于群眾間產(chǎn)生的矛盾糾紛，借助現(xiàn)代化信息平臺(tái)進(jìn)行逐一排查，通過(guò)一系列排查隱患、控制苗頭、調(diào)解處理、提供服務(wù)、解決困難等工作流程，有效解決問(wèn)題堵點(diǎn)，把矛盾糾紛控制在最小。

2.治理工具應(yīng)用服務(wù)逐漸增多。由于基層日?，嵥閺?fù)雜事務(wù)逐漸增多，使得治理工具的規(guī)模和數(shù)量呈遞增趨勢(shì)?；鶎诱嗽谡?wù)門戶網(wǎng)站、政務(wù)平臺(tái)公開信息和提供業(yè)務(wù)辦理服務(wù)外，也借助微信小程序、微信公眾號(hào)、微博等渠道，方便群眾能及時(shí)行使參與治理的權(quán)利。其中，基層治理平臺(tái)服務(wù)涵蓋基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老看護(hù)等生活服務(wù)功能模塊，讓居民足不出戶就可以辦理業(yè)務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)了居民少跑路的治理目標(biāo)。例如，武漢市東亭社區(qū)推出的“鄰里幫”小程序，覆蓋養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、教育、家政等便民利民服務(wù)。四川省成都市搭建區(qū)、街道、社區(qū)、院落四級(jí)社區(qū)提案平臺(tái)“金牛社區(qū)提案智慧平臺(tái)”，圍繞城市建設(shè)、社會(huì)管理等公共事務(wù)，廣泛開展基層協(xié)商。

3.治理主體多元協(xié)作加深。目前，在基層政府治理實(shí)踐中，政府借助技術(shù)企業(yè)的技術(shù)支持搭建起虛擬網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)空間，將基層黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、居民和社區(qū)內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織等治理主體有機(jī)結(jié)合，顯著提升了基層治理效能。一方面，政府和企業(yè)的合作關(guān)系越來(lái)越緊密，各地基層政府紛紛借助技術(shù)企業(yè)優(yōu)勢(shì)搭建協(xié)商平臺(tái)。如，廣東省政府與騰訊、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)簽訂合作協(xié)議，充分利用企業(yè)營(yíng)運(yùn)優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)，根據(jù)業(yè)務(wù)場(chǎng)景和服務(wù)群體，推出了粵省事、商商通、粵政易等平臺(tái)應(yīng)用。另一方面，政府開發(fā)諸多線上業(yè)務(wù)辦理平臺(tái)、信息公開渠道、群眾線上訴求與利益表達(dá)通道，在提升群眾歸屬感的同時(shí)也提高了群眾參與事務(wù)的積極性。

4.治理產(chǎn)出日益精準(zhǔn)。基層政府通過(guò)信息化平臺(tái)或系統(tǒng)里的群眾意見(jiàn)箱模塊，廣泛收集群眾意見(jiàn)反饋，有效實(shí)現(xiàn)需求與供給的精準(zhǔn)對(duì)接。目前，部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）在治理平臺(tái)推出涉及群眾利益的議題和公告，如，公共道路建設(shè)、小區(qū)基層干部換屆選舉等，基層民眾可以隨時(shí)發(fā)表見(jiàn)解和意見(jiàn)，由基層干部及時(shí)跟進(jìn)匯總上報(bào)，決策層依據(jù)自下而上的信息流合理施策。隨著治理信息的高效流動(dòng)，基層政府作出的公共決策也更有效、更民主。例如，浙江省龍游縣通過(guò)龍游通推出“居民信箱”“隨手拍”等板塊，針對(duì)居民反映的陰溝堵塞異味等問(wèn)題，鎮(zhèn)生態(tài)辦公室及時(shí)進(jìn)行了回復(fù)與處理。在貴州省上線的大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，使公民能及時(shí)準(zhǔn)確地查詢公共服務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)在線資源共享等。

二、基層智慧治理面臨的困境

1.治理思維創(chuàng)新性不足?；鶎又卫淼念A(yù)期治理思維不足。政府缺乏前瞻性治理思維，把數(shù)據(jù)信息僅作為問(wèn)題現(xiàn)狀的依據(jù)，缺乏深層次的價(jià)值挖掘，未能將所要發(fā)生的問(wèn)題及時(shí)遏制，造成問(wèn)題累積，給未來(lái)社會(huì)治理埋下更大風(fēng)險(xiǎn)?；鶎又卫淼南到y(tǒng)治理思維不足。基層政府在依托數(shù)據(jù)作決策時(shí)，對(duì)基層治理問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)根源、背后涉及的相關(guān)群體、問(wèn)題的主要障礙、負(fù)責(zé)部門的職能劃分缺乏整體分析，長(zhǎng)此以往，將會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題。基層治理中以人為本的治理思維不足。基層政府過(guò)度依賴上級(jí)返送或平臺(tái)匯集的信息數(shù)據(jù)，通過(guò)技術(shù)匯總分析的綜合結(jié)果施行策略，并未考慮群眾的實(shí)際需求和未來(lái)發(fā)展，在某些情況下作出了偏離群眾訴求的決策，降低了群眾的滿意度和獲得感。

2.治理工具支撐能力不足。技術(shù)平臺(tái)操作不便捷?；鶎又卫砥脚_(tái)設(shè)計(jì)模塊頻繁增添小板塊，涵蓋業(yè)務(wù)服務(wù)面很廣，但嵌入的服務(wù)內(nèi)容沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，影響民眾操作的便捷性，加之功能模板進(jìn)入端口路徑復(fù)雜，導(dǎo)致線上辦理業(yè)務(wù)流程繁瑣，參與主體只得放棄部分權(quán)益。數(shù)據(jù)共享不充分。各基層政府部門信息系統(tǒng)、技術(shù)平臺(tái)在設(shè)計(jì)理念、開發(fā)公司、資金投入等方面存在較大差異，導(dǎo)致自發(fā)建成的數(shù)據(jù)端口和數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，造成基層政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用、共享和流通困難。另外，在利用復(fù)雜技術(shù)對(duì)格式和數(shù)據(jù)進(jìn)行交互共享時(shí)，需耗費(fèi)高額費(fèi)用，使得財(cái)力有限的基層政府左支右絀。技術(shù)平臺(tái)運(yùn)行不穩(wěn)定。對(duì)投入使用的系統(tǒng)平臺(tái)疏于升級(jí)改造、管理維護(hù)，使用過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)系統(tǒng)不穩(wěn)定、閃退、病毒入侵等故障，導(dǎo)致設(shè)備閑置或低效使用，阻礙了基層硬件設(shè)備對(duì)基層智慧治理的支撐。

3.多元治理主體定位不清?；鶎诱龑?dǎo)者職責(zé)未能充分發(fā)揮，反而獨(dú)自占有信息公開方式、程度與范圍等權(quán)力，使得其他治理主體缺乏信息獲取渠道，導(dǎo)致與基層政府擁有不對(duì)等的信息資源。技術(shù)企業(yè)越位。技術(shù)企業(yè)在為基層政府提供技術(shù)支持時(shí)，憑借握有大量的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，在基層智慧治理中搶占了政府部分決策權(quán)，長(zhǎng)此以往，將會(huì)使基層政府喪失主導(dǎo)權(quán)。公民治理失位。公民參與公共事務(wù)領(lǐng)域單一，參與事務(wù)較為瑣碎，更多是簡(jiǎn)易線上業(yè)務(wù)辦理、投訴、建議等，缺少政治性與決策性參與，未能充分行使公眾對(duì)行政決策的影響作用，參與的深度與廣度不夠。

4.公共服務(wù)供給質(zhì)量不高。公共服務(wù)供給有效性不足。隨著基層治理方式更新升級(jí)，基層民眾在衣食住行方面的訴求皆能傳達(dá)至服務(wù)供給方，但基層政府迫于人財(cái)物資源的剛性壓力和基層部門的利益偏好，對(duì)即時(shí)服務(wù)需求、個(gè)性服務(wù)需求以及需求變化均無(wú)法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給或精細(xì)化服務(wù),供給的效率緩慢且滯后，供給質(zhì)量存在缺陷或不足。公共服務(wù)供給靈活性不足。基層民眾對(duì)數(shù)字化治理認(rèn)識(shí)不足，一部分民眾對(duì)電子政務(wù)產(chǎn)生排斥心理，更愿意線下辦理業(yè)務(wù)，但由于線下業(yè)務(wù)辦理工作人員較少，導(dǎo)致流程復(fù)雜，辦事緩慢，甚至因辦事過(guò)程過(guò)度依賴智能化設(shè)備而讓服務(wù)供給更加僵化遲緩。公共服務(wù)供給人性化不足。信息技術(shù)嵌入基層治理，將一部分技術(shù)弱勢(shì)群體排除在共同治理的邊緣之外，尤其是老年群體在線上辦理業(yè)務(wù)時(shí)困難重重，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)惠民便民，反而在一定程度上催生出一批技術(shù)弱勢(shì)群體。

5.制度建設(shè)不完善。新生治理主體制度缺失。對(duì)基層智慧治理實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生的新生主體，如企業(yè)、社會(huì)組織等的權(quán)利義務(wù)、規(guī)則程序、責(zé)任歸屬尚未建立起相應(yīng)的制度，使得其行為方式處于“灰色地帶”，在后續(xù)追責(zé)時(shí)，極易相互推卸責(zé)任。技術(shù)資源合理配置制度缺失。在基層智慧治理建設(shè)中，各地、各級(jí)政府以及政府部門內(nèi)部都制定了時(shí)間、內(nèi)容和范疇不統(tǒng)一的規(guī)定，進(jìn)一步加大制度的割裂和碎片化。且不同主體之間的智慧治理數(shù)據(jù)開放共享制度缺失，制約了智慧治理數(shù)據(jù)的共享與使用，大大降低了治理的便捷性與時(shí)效性?；鶎又卫硇茉u(píng)價(jià)制度缺失。目前，對(duì)基層智慧治理建設(shè)效果缺乏具體明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法科學(xué)評(píng)定基層智慧治理建設(shè)的智慧程度，將會(huì)影響智慧治理的進(jìn)程。

三、推進(jìn)基層智慧治理的路徑

1.樹立創(chuàng)新性治理思維。為推動(dòng)基層智慧治理健康發(fā)展，必須以先進(jìn)的治理理念作為引領(lǐng)。首先，基層政府應(yīng)從應(yīng)對(duì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥?wèn)題為導(dǎo)向，將群眾反映的主要問(wèn)題作為切入點(diǎn)，根據(jù)獲取整合的數(shù)據(jù)信息，在解決現(xiàn)有問(wèn)題的基礎(chǔ)上分析把握社會(huì)將面臨的問(wèn)題和隱患，并制定超前的防范措施。其次，基層政府應(yīng)積極接納治理主體的參與，主動(dòng)開放多種參與渠道，將部分權(quán)力下放，激發(fā)多元主體共享共治的治理活力，分工協(xié)調(diào)相關(guān)部門協(xié)同處理，以此提高基層智慧治理的質(zhì)量。最后，基層政府應(yīng)始終將以人為本的治理理念貫穿于治理始末，轉(zhuǎn)變過(guò)度依賴算法而忽視實(shí)際需求的數(shù)治邏輯，以人的主觀能動(dòng)性引導(dǎo)技術(shù)理性，以領(lǐng)導(dǎo)理念為先導(dǎo)輔之以數(shù)據(jù)參照，將基層民眾實(shí)際需求放在首要位置考量。

2.增強(qiáng)治理工具支撐能力。信息技術(shù)的發(fā)展，是加快推進(jìn)基層智慧治理進(jìn)程進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要先決條件。首先，在軟件研發(fā)時(shí)設(shè)置簡(jiǎn)潔操作界面，將多個(gè)服務(wù)板塊統(tǒng)一至同一端口進(jìn)入，增強(qiáng)指示圖標(biāo)和功能使用的導(dǎo)向提示，增大終端承載用戶的節(jié)余空間，保障系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性和流暢性，讓民眾切實(shí)感受到數(shù)字治理的普惠性。其次，各地區(qū)相關(guān)部門牽頭推動(dòng)各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、職能部門積極貫徹落實(shí)國(guó)家層面的信息化系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)互聯(lián)互通的共享原則，推進(jìn)項(xiàng)目管理規(guī)范、數(shù)據(jù)代碼體系規(guī)范、數(shù)據(jù)平臺(tái)終端接口規(guī)范、數(shù)據(jù)使用規(guī)范，減少數(shù)據(jù)應(yīng)用、共享和流通中遇到的壁壘和障礙。最后，加強(qiáng)信息技術(shù)平臺(tái)的維護(hù)升級(jí)?；鶎诱苿?dòng)成立信息系統(tǒng)維護(hù)升級(jí)督導(dǎo)部門，做好對(duì)運(yùn)行信息系統(tǒng)的維護(hù)，對(duì)不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)平臺(tái)，報(bào)請(qǐng)相關(guān)職能部門審批，明確是否撤除或逐步改造升級(jí)，盡快落實(shí)信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建造。

3.明晰多元治理主體定位。發(fā)揮多元主體整體效能，離不開治理主體對(duì)自身職責(zé)權(quán)限的清晰認(rèn)知。首先，明確基層政府引導(dǎo)者角色。基層政府應(yīng)該首先明確其在基層治理中的引導(dǎo)者身份，加大信息資源公開力度，有步驟、分對(duì)象、分等級(jí)地向社會(huì)開放信息，滿足基層治理信息的實(shí)際需要。與此同時(shí)，加強(qiáng)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，從上到下統(tǒng)籌推進(jìn)培養(yǎng)既精通信息技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才，以先進(jìn)人才的治理才能提升基層智慧治理水平。其次，明確企業(yè)技術(shù)供給者角色。技術(shù)企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)獲得部分基層社會(huì)管理權(quán)限，基層政府可通過(guò)成立政企合作管理部門以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式，靈活選擇有資質(zhì)的技術(shù)企業(yè)承接政府項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并且通過(guò)簽訂協(xié)議的方式，對(duì)技術(shù)企業(yè)行為確權(quán)明責(zé)，促進(jìn)政企合作有效推進(jìn)。最后，明確公民治理主體角色。擴(kuò)大公民重大事項(xiàng)參與渠道，通過(guò)基層重點(diǎn)項(xiàng)目推動(dòng)公民全過(guò)程參與，在項(xiàng)目啟動(dòng)前、實(shí)施中、完成后分別征求公民需求與意見(jiàn)并及時(shí)反饋，建立項(xiàng)目完成后的評(píng)價(jià)機(jī)制并即時(shí)生成反饋，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的參與，讓公民充分行使當(dāng)家作主的權(quán)利。

4.提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。以公共服務(wù)供給質(zhì)量?jī)?yōu)劣衡量基層治理成效，是優(yōu)化基層治理體系，提升治理效能的關(guān)鍵所在。首先，加快建立評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的高質(zhì)量供給。通過(guò)建立智慧政務(wù)評(píng)價(jià)、反饋、整改、監(jiān)督全流程機(jī)制，將基層治理關(guān)注的重要方面予以指標(biāo)化?？衫谜?wù)系統(tǒng)運(yùn)行在線率、相關(guān)部門的處理效率、群眾的參與程度等量化指標(biāo)，引導(dǎo)辦事企業(yè)和群眾主動(dòng)評(píng)價(jià)，基層政務(wù)工作人員對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行跟蹤、反饋，對(duì)痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題加以整改，為優(yōu)化服務(wù)提供決策支撐。其次，培育公民技術(shù)素養(yǎng)，提高使用的靈活性。通過(guò)邀請(qǐng)專家向基層工作人員普及智治知識(shí)，協(xié)同技術(shù)供給公司開展治理軟件應(yīng)用培訓(xùn)，基層管理者負(fù)責(zé)組織收集群眾意見(jiàn)，營(yíng)造智慧化治理的良好生態(tài)，推動(dòng)各主體共同發(fā)力，以消除民眾對(duì)電子產(chǎn)品的抵觸。最后，線下協(xié)助，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的人性化。政務(wù)類平臺(tái)、終端服務(wù)的投入要考慮老年群體、技術(shù)弱勢(shì)群體的適用情況，根據(jù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）特點(diǎn)選擇就近地點(diǎn)投入，并增加智能終端的語(yǔ)音導(dǎo)向辦理功能，降低基層智能化業(yè)務(wù)辦理難度。此外，通過(guò)社區(qū)培訓(xùn)、工作人員線下協(xié)助，讓更多居民享受到政務(wù)服務(wù)帶來(lái)的便利性。

5.建立健全制度保障。提升基層智慧治理效能的前提是有效的制度保障，以完備的制度理性拓寬技術(shù)理性的適用維度。首先，推動(dòng)新生主體制度的建立。明確新生治理主體的權(quán)利責(zé)任，細(xì)化治理主體的參與流程，推進(jìn)基層治理主體責(zé)任落地，保障各個(gè)參與主體的權(quán)益。其次，構(gòu)建與技術(shù)資源相適應(yīng)的匹配制度。通過(guò)建立高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)各地政府—區(qū)政府—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）制度建設(shè)相協(xié)調(diào)，破除地區(qū)、層級(jí)、部門之間的信息壁壘，建立完善的信息開放和共享機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)信息資源價(jià)值最大化。同時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，通過(guò)多種渠道確保各個(gè)治理主體擁有對(duì)等的信息資源。最后，完善智慧治理標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)體系。推進(jìn)基層智慧治理標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)體系建設(shè)，盡快從國(guó)家層面出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化兼顧差異化的評(píng)價(jià)體系，基于基層治理的方式、手段、內(nèi)容、成本等方面設(shè)定明晰的指標(biāo)體系，并建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，激發(fā)基層政府智慧治理建設(shè)活力，不斷提高基層智慧治理水平和精細(xì)化程度。