構(gòu)建民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村普惠性托育服務(wù)模式的研究

郭莉萍

（北海職業(yè)學(xué)院教育系，廣西北海 536000）

2019年10月，國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)健委聯(lián)合發(fā)布的《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠性托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》要求“增加3歲以下嬰幼兒普惠性托育服務(wù)有效供給”。普惠性托育是以公益性和公平性為其內(nèi)在基本特征的，以“有質(zhì)量”為其外在價(jià)值追求的、“面向大眾”“收費(fèi)較低”的托育服務(wù)[1]。

一、構(gòu)建民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村普惠性托育服務(wù)模式的意義

（一）消除兒童貧困，結(jié)束代際貧困

2021年2月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上宣告我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利。固然如此，民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村仍是脫貧攻堅(jiān)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。對(duì)農(nóng)村的扶貧不能是簡(jiǎn)單的“物”的投資，而應(yīng)該注重對(duì)“人”的投資，對(duì)“人”的投資應(yīng)更關(guān)注對(duì)兒童的投資。

《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》顯示，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)0～3歲兒童有1 930萬(wàn)人，占全國(guó)0～3歲兒童的41.1%，占比將近一半。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)方晉在2021中國(guó)兒童發(fā)展論壇上表示，脫貧地區(qū)兒童早期階段的發(fā)展和全國(guó)平均水平差距較大，0～3歲在村兒童早期養(yǎng)育缺少指導(dǎo)，0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)在農(nóng)村近乎空白，這一結(jié)論與“構(gòu)建民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村普惠性托育服務(wù)模式的研究”課題組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)課題組）對(duì)廣西壯族自治區(qū)某鄉(xiāng)村托育服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)論一致。與鄉(xiāng)村地區(qū)嬰幼兒托育服務(wù)近乎空白的現(xiàn)狀相對(duì)應(yīng)的是，鄉(xiāng)村64.14%的嬰幼兒家長(zhǎng)有托育需求，他們普遍尋求包括但不限于“生活照料”的高質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)能力承受之內(nèi)的托育服務(wù)，希望嬰幼兒能夠在托育機(jī)構(gòu)中接受更為專(zhuān)業(yè)的早期教育，得到更專(zhuān)業(yè)的照顧和養(yǎng)護(hù)。鑒于此，對(duì)鄉(xiāng)村兒童進(jìn)行投資，構(gòu)建鄉(xiāng)村0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系是消除貧困代際傳遞，促進(jìn)社會(huì)起點(diǎn)公平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本之策。

（二）回歸本體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)兒童優(yōu)先

教育價(jià)值是教育作為客體對(duì)主體需要的滿(mǎn)足關(guān)系。杜威在他的教育哲學(xué)中提出“內(nèi)在價(jià)值”。所謂內(nèi)在價(jià)值又稱(chēng)本體價(jià)值，主要指一個(gè)事物本身的意義?！蛾P(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先”的原則，要“按照兒童優(yōu)先原則，最大限度保護(hù)嬰幼兒，確保嬰幼兒的安全和健康，遵循嬰幼兒成長(zhǎng)特點(diǎn)和規(guī)律，促進(jìn)嬰幼兒在身體發(fā)育、動(dòng)作、語(yǔ)言、認(rèn)知、情感與社會(huì)性等方面的全面發(fā)展”?！皟和瘍?yōu)先”是將教育價(jià)值首先回歸到“人”，回歸到教育的本體價(jià)值上。托育的本體價(jià)值意味著托育服務(wù)首先應(yīng)以嬰幼兒全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，關(guān)注嬰幼兒身心發(fā)展的特殊性，保障嬰幼兒優(yōu)先發(fā)展，實(shí)現(xiàn)嬰幼兒利益最大化。

（三）釋放農(nóng)村女性勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)女性工作-家庭雙贏

2019年頒布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》將托育服務(wù)全面納入公共服務(wù)體系，標(biāo)志著我國(guó)嬰幼兒托育由福利取向階段（1949—1978年）、市場(chǎng)取向階段（1979—2018年）[2]進(jìn)入服務(wù)取向階段。

課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查對(duì)象中67.47%的嬰幼兒母親仍是0～3歲嬰幼兒的育兒主體，農(nóng)村女性承受更多的育兒壓力。隨著女性覺(jué)醒，農(nóng)村女性也希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立取得在家庭中更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)和自主權(quán)。被納入非公共服務(wù)的托育服務(wù)能夠解除農(nóng)村女性育兒的后顧之憂(yōu)，釋放更多農(nóng)村勞動(dòng)力，助推農(nóng)村女性實(shí)現(xiàn)工作-家庭雙贏局面。

二、民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村普惠性托育服務(wù)現(xiàn)狀

（一）該地區(qū)鄉(xiāng)村尚未建立完善的普惠性托育服務(wù)

從全國(guó)范圍看，0～3歲托育尚處于初步發(fā)展階段，3歲以下的嬰幼兒托育基本都是由社會(huì)力量供給。根據(jù)課題組調(diào)查結(jié)果，目前西部民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村0～3歲嬰幼兒托育主要以在私立幼兒園中開(kāi)展的“嵌入式托班”為主，獨(dú)立的托育機(jī)構(gòu)寥寥，更遑論專(zhuān)門(mén)的普惠性托育機(jī)構(gòu)。另外，該地區(qū)鄉(xiāng)村0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)主要面向2歲以上嬰幼兒群體，托育服務(wù)覆蓋年齡段有限，還不能為2歲以下嬰幼兒提供托育服務(wù)。

（二）各主體在普惠性托育服務(wù)中的定位不明晰

家庭、政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量是普惠性托育服務(wù)的主體。在鄉(xiāng)村普惠性托育服務(wù)體系的主體作用上，當(dāng)?shù)卣谥鲗?dǎo)引領(lǐng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合、兜底責(zé)任等方面還未形成更細(xì)化的、能夠落地的措施；由于專(zhuān)門(mén)的托育機(jī)構(gòu)建設(shè)投入大，投資周期長(zhǎng)，缺少了相關(guān)政策稅收等政府的兜底，現(xiàn)階段社會(huì)力量在農(nóng)村地區(qū)承辦專(zhuān)門(mén)的托育機(jī)構(gòu)困難尚多，社會(huì)力量在鄉(xiāng)村托育服務(wù)中的主體地位還有待大力發(fā)掘。因此，目前西部民族區(qū)域自治地區(qū)托育仍以家庭式托育為主，家庭仍是托育的最大主體。

（三）普惠性托育服務(wù)供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)、形式與家庭需求不匹配

課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村地區(qū)托育服務(wù)模式在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和形式方面與0～3歲嬰幼兒家長(zhǎng)的托育需求不匹配。

在普惠性托育服務(wù)數(shù)量方面，西部民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村64.14%的嬰幼兒家長(zhǎng)有托育需求，但目前該地區(qū)的托育服務(wù)更多地嵌入在幼兒園中，托位數(shù)量有限。在普惠性托育服務(wù)結(jié)構(gòu)上，86.85%的家長(zhǎng)期望公立性質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)，他們認(rèn)為公立托育機(jī)構(gòu)“更安全放心”“教師更專(zhuān)業(yè)”“環(huán)境好”，而現(xiàn)實(shí)情況是即便是嵌入式托育，所嵌入的幼兒園也以民辦的、非普惠性幼兒園為主，普惠性幼兒園寥寥。在托育服務(wù)形式上，全日托（占比80.08%）和臨時(shí)托育（占比26.69%）是0～3歲嬰幼兒家長(zhǎng)選擇最多的托育形式，但目前該地區(qū)托育服務(wù)形式更多以全日托為主，臨時(shí)托、家庭式托育、喘息式托育等形式寥寥。

（四）農(nóng)村地區(qū)尚缺乏專(zhuān)業(yè)的0 ～3 歲嬰幼兒托育服務(wù)從業(yè)人員

課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村缺乏專(zhuān)業(yè)的托育從業(yè)人員，托育隊(duì)伍呈現(xiàn)出準(zhǔn)入門(mén)檻低、學(xué)歷偏低、專(zhuān)業(yè)背景與崗位不符、職業(yè)資格不足等現(xiàn)狀。托育從業(yè)人員面臨師幼比低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、薪資待遇低、職稱(chēng)晉升途徑窄小、職后培訓(xùn)滯后等困境[3]。這些現(xiàn)狀和困境成為阻礙專(zhuān)業(yè)托育人員發(fā)展的重要因素。

（五）尚缺乏托育服務(wù)的評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制

普惠性托育服務(wù)不應(yīng)片面追求數(shù)量、平價(jià)、低廉，而應(yīng)把質(zhì)量放在首位，“質(zhì)量為先是托育服務(wù)體系建設(shè)的核心，也是托育服務(wù)贏得社會(huì)信任與家庭支持的基礎(chǔ)前提”[4]?？陀^全面的評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制的建立是提升托育服務(wù)質(zhì)量的保證。目前，就評(píng)估內(nèi)容而言，對(duì)托育服務(wù)的評(píng)估和監(jiān)管更多聚焦于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理、收費(fèi)、衛(wèi)生、安全等方面，而忽視對(duì)托育從業(yè)人員素質(zhì)、托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的監(jiān)管；就評(píng)估主體而言，地方政府對(duì)托育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)還不夠明確，權(quán)責(zé)還不分明。

三、構(gòu)建民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村特色普惠性托育服務(wù)模式的路徑

（一）形成專(zhuān)管部門(mén)，重新調(diào)配對(duì)鄉(xiāng)村托育服務(wù)的財(cái)政支出

目前，托育服務(wù)監(jiān)管部門(mén)較多，存在主體權(quán)責(zé)不夠分明，相關(guān)的法規(guī)還有待完善等情況。托育行業(yè)的發(fā)展需要當(dāng)?shù)卣疇款^，形成專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)管部門(mén)，由專(zhuān)管部門(mén)組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門(mén)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，完善準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和管理模式，健全各項(xiàng)政策法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制。

政府需重新調(diào)配不同地域托育行業(yè)的財(cái)政支出，使之向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，降低該地區(qū)兒童因資源落差而帶來(lái)的機(jī)會(huì)不均，從而確保鄉(xiāng)村地區(qū)嬰幼兒的入托權(quán)益。政府在調(diào)配托育財(cái)政支出時(shí)應(yīng)結(jié)合不同鄉(xiāng)村地區(qū)居民托育需求、當(dāng)?shù)匾延型形粩?shù)量、收入水平、合理成本等因素，形成因地制宜的補(bǔ)助方案和配套保障措施。

（二）建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)示范性普惠托育點(diǎn)，推動(dòng)托育行業(yè)有質(zhì)量地發(fā)展

受限于民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)教育基礎(chǔ)薄弱現(xiàn)狀，該地區(qū)托育服務(wù)體系尚未完善，專(zhuān)門(mén)化的托育機(jī)構(gòu)寥寥，幼兒園內(nèi)嵌入式托班在托育質(zhì)量上還有很大提升空間?；诖耍l(xiāng)村托育服務(wù)的發(fā)展可以鎮(zhèn)為單位，在每一個(gè)鎮(zhèn)建成至少一所具有示范效應(yīng)的普惠性托育機(jī)構(gòu)、一家有示范效應(yīng)的幼兒園嵌入式托班、一家示范性家庭式托育點(diǎn)，依托示范點(diǎn)的示范引領(lǐng)和輻射效應(yīng)，為當(dāng)?shù)赝杏袠I(yè)樹(shù)立符合本土情況的行業(yè)標(biāo)桿，以期促進(jìn)全鎮(zhèn)托育服務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)方面的協(xié)同發(fā)展。

（三）通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+方式，提高嬰幼兒照護(hù)人員素質(zhì)

課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村的托育形式主要以幼兒園內(nèi)嵌入式托班和家庭式托育為主，這兩種形式還將在一段時(shí)期內(nèi)在該地區(qū)托育行業(yè)發(fā)展中占主導(dǎo)地位。鑒于此，實(shí)施家庭式托育的照護(hù)人員和實(shí)施嵌入式托班的從業(yè)人員素質(zhì)亟須提高。囿于嬰幼兒照護(hù)人員的年齡、工作條件、專(zhuān)業(yè)背景、文化水平、接收資訊的能力、對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息的甄別能力等方面因素，相關(guān)部門(mén)應(yīng)依托互聯(lián)網(wǎng)+托育服務(wù)，探索線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合形式，以提高嬰幼兒照護(hù)人員的專(zhuān)業(yè)化水平。線(xiàn)上主要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)教育平臺(tái)，以遠(yuǎn)程教育的形式，面向家庭式托育照護(hù)人員和社會(huì)托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員推廣科學(xué)育兒知識(shí)；線(xiàn)下可利用村居委會(huì)活動(dòng)室、村衛(wèi)生室等公共資源，建設(shè)村（社區(qū)）級(jí)托育服務(wù)驛站。依托托育服務(wù)驛站，借助專(zhuān)家咨詢(xún)、家長(zhǎng)課堂等形式，由家庭照護(hù)指導(dǎo)人員開(kāi)展健康宣教，指導(dǎo)嬰幼兒照護(hù)者了解嬰幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)，掌握科學(xué)育兒觀念和技能，提高其照護(hù)能力。

（四）調(diào)整鄉(xiāng)村地區(qū)托育服務(wù)結(jié)構(gòu)和模式，使托育服務(wù)本土化

現(xiàn)階段，托育主體由家庭、政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量多方協(xié)同構(gòu)成。雖然政府應(yīng)該在托育領(lǐng)域取得主動(dòng)權(quán)，但現(xiàn)實(shí)的情況是在鄉(xiāng)村地區(qū)，公立托育服務(wù)的覆蓋面在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)還不能滿(mǎn)足當(dāng)?shù)丶议L(zhǎng)的需求量。那么，政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)普惠性托育服務(wù)發(fā)展時(shí)，就還需要和社會(huì)力量合作來(lái)共同為家長(zhǎng)提供優(yōu)質(zhì)平價(jià)的托育服務(wù)。因此，就托育服務(wù)的結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村托育服務(wù)的發(fā)展應(yīng)該將民辦托育機(jī)構(gòu)作為落實(shí)鄉(xiāng)村普惠性托育的主力軍，將家庭式托育作為其補(bǔ)充。

本土化的托育服務(wù)應(yīng)貼合當(dāng)?shù)鼐用竦耐杏枨?。在托育時(shí)間方面，托育服務(wù)應(yīng)在日托服務(wù)時(shí)長(zhǎng)和周末托育服務(wù)的提供方面貼合鄉(xiāng)村地區(qū)居民的勞動(dòng)時(shí)間。在托育形式方面，考慮到不同家庭的差異化需求，全日托、半日托、菜單式托育、臨時(shí)托管、喘息服務(wù)等時(shí)間靈活的托育形式可以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用穸嘣耐杏枨蟆?/p>

（五）擴(kuò)充鄉(xiāng)村地區(qū)托育從業(yè)人員數(shù)量，提高托育從業(yè)人員社會(huì)地位

2018年之前的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，托育行業(yè)處于以市場(chǎng)為取向階段。托育是一種商品性服務(wù)，政府在這一階段僅提供具有補(bǔ)充性質(zhì)的早期教育指導(dǎo)。在這一時(shí)期，專(zhuān)業(yè)化的托育機(jī)構(gòu)和托育從業(yè)人員數(shù)量也隨之減少，很多家庭承擔(dān)起了家庭育兒責(zé)任。2019年后，國(guó)家明確了托育行業(yè)作為非基本公共服務(wù)的屬性，托育機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的數(shù)量和專(zhuān)業(yè)性又被重點(diǎn)提及。就目前而言，民族區(qū)域自治地區(qū)鄉(xiāng)村普惠性的托育機(jī)構(gòu)還有待萌發(fā)，具有托育專(zhuān)業(yè)背景的從業(yè)人員非常少，而托育行業(yè)發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量在很大程度上取決于專(zhuān)業(yè)化托育從業(yè)人員的數(shù)量和素質(zhì)。要改變這一狀況，我們可以從擴(kuò)充托育從業(yè)人員數(shù)量和素質(zhì)，提升托育從業(yè)人員社會(huì)地位兩方面著手。

托育從業(yè)人員數(shù)量和素質(zhì)的提升可以依托職業(yè)院校開(kāi)設(shè)的嬰幼兒照護(hù)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)，為專(zhuān)業(yè)化托育從業(yè)人員隊(duì)伍的擴(kuò)充提供支持，也可以通過(guò)送培和轉(zhuǎn)培方式，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員和家庭內(nèi)的嬰幼兒照護(hù)人員進(jìn)行嬰幼兒早期發(fā)展和適應(yīng)性照護(hù)知識(shí)的培養(yǎng)，從而擴(kuò)充從業(yè)人員的數(shù)量，提高其專(zhuān)業(yè)水平。

目前，托育從業(yè)人員的薪資待遇、專(zhuān)業(yè)發(fā)展、工作穩(wěn)定性、社會(huì)地位等因素極大影響了托育行業(yè)對(duì)從業(yè)者的吸引力，動(dòng)搖了現(xiàn)有從業(yè)人員的職業(yè)向心力。這種情況在鄉(xiāng)村地區(qū)托育行業(yè)中表現(xiàn)更甚。針對(duì)這一問(wèn)題，首先，可以在政策層面制定托育行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使托育行業(yè)不再是有些人無(wú)可奈何的選擇，提高其入職門(mén)檻，體現(xiàn)其專(zhuān)業(yè)性；其次，可以提高從業(yè)人員的薪資待遇，使從業(yè)者勞有所得，激發(fā)其職業(yè)向心力；最后，可以開(kāi)辟?gòu)臉I(yè)人員職稱(chēng)晉升通道，為從業(yè)人員的職稱(chēng)評(píng)定和崗位晉升給予合理保障，提高托育人員的社會(huì)地位。

（六）醫(yī)育結(jié)合，推進(jìn)托育服務(wù)與醫(yī)療保健服務(wù)結(jié)合

0～3歲嬰幼兒的發(fā)展特點(diǎn)決定了對(duì)該齡段嬰幼兒的托育服務(wù)內(nèi)容不能限于對(duì)嬰幼兒的養(yǎng)育和照護(hù)，還包括對(duì)嬰幼兒的醫(yī)療保健等相關(guān)內(nèi)容。鄉(xiāng)村地區(qū)托育機(jī)構(gòu)與村鎮(zhèn)衛(wèi)生室醫(yī)育結(jié)合，可提高鄉(xiāng)村托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，共同促進(jìn)嬰幼兒健康發(fā)展。在醫(yī)育結(jié)合過(guò)程中，托育機(jī)構(gòu)可以提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)育照護(hù)服務(wù)，為幼兒提供生活照料、安全看護(hù)等保育服務(wù)；村衛(wèi)生室則可以為家長(zhǎng)和托育從業(yè)人員提供嬰幼兒衛(wèi)生與保健、營(yíng)養(yǎng)膳食、小兒推拿、疾病預(yù)防等方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)，由衛(wèi)生室對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行嬰幼兒保健方面的指導(dǎo)。