建設(shè)工程中的業(yè)主支付擔(dān)保研究

建設(shè)工程中的業(yè)主支付擔(dān)保研究

張琦

（重慶市建設(shè)工程造價管理總站重慶400014）

本文針對建設(shè)工程中的業(yè)主支付擔(dān)保問題，在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，對其在推廣中存在的主要問題與困難進行了深入分析，提出了相應(yīng)的建議，以期為該制度的順利實施提供幫助。

業(yè)主支付擔(dān)保；現(xiàn)狀；困難；建議

擔(dān)保是市場經(jīng)濟環(huán)境中一種保證合同當(dāng)事人按約履行合同義務(wù)的重要手段，根據(jù)我國擔(dān)保法的規(guī)定，擔(dān)保的形式包括保證、抵押、質(zhì)押、留置與定金五種方式。在建設(shè)工程領(lǐng)域，擔(dān)保作為一種防范合同風(fēng)險的手段，也日益得到越來越多的重視。通過理論與實踐中的反復(fù)探討，目前由投標(biāo)人在投標(biāo)時向招標(biāo)人提供投標(biāo)擔(dān)保，以及由承包商在簽訂合同前向業(yè)主提供履約擔(dān)保已成為行業(yè)慣例。但是，項目業(yè)主是否應(yīng)向承包人提供業(yè)主支付擔(dān)保，目前在理論與實踐中還存在較大的爭議。針對這一問題，本文擬在對業(yè)主支付擔(dān)?，F(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，對業(yè)主支付擔(dān)保中的幾個關(guān)鍵問題加以討論，以期進一步為相關(guān)方提供意見與建議。

1 業(yè)主支付擔(dān)保的現(xiàn)狀

2006年，原建設(shè)部建筑市場管理司組織人員對我國開展業(yè)主支付擔(dān)保的幾個試點城市的實施情況進行了專題調(diào)研，根據(jù)調(diào)研人員在深圳、廈門、青島、常州、杭州、天津、成都七個城市的調(diào)研結(jié)果，在上述七個城市，雖然進展程度各有不同，但多數(shù)城市通過不斷加強宣傳和培訓(xùn)，制定法規(guī)和規(guī)范性文件，結(jié)合施工許可證發(fā)放、合同備案等行政管理的手段，已經(jīng)初步建立了適合本地情況的工程擔(dān)保制度。

但通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，在各種擔(dān)保中，業(yè)主支付擔(dān)保在上述試點城市的推行情況明顯落后于預(yù)期。當(dāng)時成都尚未開展業(yè)主支付擔(dān)保業(yè)務(wù)，其他各城市施行業(yè)主支付擔(dān)保的情況也不甚理想，大家普遍反映建筑市場主體地位不平等的問題依然十分突出，業(yè)主不愿承擔(dān)工程款支付保證的責(zé)任，憑借其強勢地位，有的在工程招標(biāo)中設(shè)置苛刻條件，甚至要求投標(biāo)人必須用現(xiàn)金擔(dān)保，使工程擔(dān)保成為變相的承包商墊資；有的迫使建筑企業(yè)在中標(biāo)后，代替業(yè)主承擔(dān)工程款支付擔(dān)保的費用，將業(yè)主的工程擔(dān)保費用轉(zhuǎn)嫁給建筑業(yè)企業(yè)。在市場運行不夠健康、監(jiān)管力度不夠的情況下，業(yè)主施加給建筑業(yè)企業(yè)的或明或暗的不平等條款，實際上加重了建筑業(yè)企業(yè)的財務(wù)負擔(dān)，使工程擔(dān)保流于形式，削弱了工程擔(dān)保的積極意義。

另外，通過調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，開展工程擔(dān)保的試點城市中，至今沒有發(fā)現(xiàn)過一筆針對業(yè)主支付擔(dān)保的賠付。這種現(xiàn)象造成市場上認為擔(dān)保人只收費而不承擔(dān)任何風(fēng)險，導(dǎo)致一些不具備實力的企業(yè)和個人盲目注冊成立擔(dān)保公司來搶占市場，也使一些施工企業(yè)認為工程擔(dān)保制度并未起到應(yīng)有的作用，反而增加了資金壓力，影響了其自覺實行工程擔(dān)保的積極性。

另一方面，清華大學(xué)的鄧曉梅等人，也對深圳與廈門二市的業(yè)主支付擔(dān)保的實施情況進行了研究。根據(jù)他們的調(diào)查結(jié)果，盡管兩地業(yè)主支付擔(dān)保的試點情況并不理想，但我國“建設(shè)者留置權(quán)”缺位的現(xiàn)實環(huán)境下，業(yè)主支付擔(dān)保制度不僅有存在的必要，而且有必要將政府監(jiān)管機構(gòu)列入保函名義受益人而加以強化，從而形成對承包商工程款支付的有效救濟。另外，業(yè)主支付擔(dān)保在公共工程中未來的發(fā)展前景則需要結(jié)合具體的公共工程建設(shè)組織模式來確定。

近年來，有關(guān)業(yè)主支付擔(dān)保的研究與推進工作基本處于停滯狀態(tài)，這對于我國建立完善的工程擔(dān)保制度體系是非常不利的。

2 業(yè)主支付擔(dān)保中存在的困難與問題

綜合目前關(guān)于業(yè)主支付擔(dān)保的有關(guān)調(diào)研報告與研究論文，關(guān)于目前推廣業(yè)主支付擔(dān)保中存在的主要困難與問題，體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 業(yè)主支付擔(dān)保制度缺乏相應(yīng)的法律支撐

我國現(xiàn)行的《擔(dān)保法》中對工程擔(dān)保并無明確規(guī)定，更談不上對業(yè)主支付擔(dān)保的相應(yīng)規(guī)定。原建設(shè)部出臺的《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定》（試行）和《工程擔(dān)保合同示范文本》（試行）對工程擔(dān)保的實施提出了基本框架，但僅有這些規(guī)范性文件是不夠的。目前在試點城市，普遍采用的是通過地方法規(guī)或規(guī)定的方式，來為業(yè)主支付擔(dān)保提供法律支持，但這種法律環(huán)境從全國范圍來看，應(yīng)該說是既不統(tǒng)一，也不規(guī)范的。

2.2 項目業(yè)主對主動提供業(yè)主支付擔(dān)保缺乏動力，承包商也不愿就支付擔(dān)保提出索賠

目前國內(nèi)建筑市場表現(xiàn)為典型的強買方市場的情況，項目業(yè)主在合同簽訂階段占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位，因此絕大多數(shù)項目業(yè)主對主動提供業(yè)主支付擔(dān)保缺乏動力。對于部分項目業(yè)主，對業(yè)主支付擔(dān)保的性質(zhì)認識不準(zhǔn)確，其潛意識中認為提供業(yè)主支付擔(dān)保是對自身權(quán)利的一種限制，看不到實行業(yè)主支付擔(dān)保能夠?qū)ψ约簬淼暮锰?，更不愿意主動提供此類?dān)保。

同時，目前我國建筑市場上墊資承包現(xiàn)象也非常普遍，部分業(yè)主認為提供業(yè)主支付擔(dān)保會對自身資金產(chǎn)生壓力，不利于業(yè)主方的資金籌措，因此從這個角度出發(fā)，也對主動提供業(yè)主支付擔(dān)保缺乏主動性。

另一方面，從試點城市的情況也可以看出，即便提供了業(yè)主支付擔(dān)保的項目，目前承包商普遍缺乏對保函索賠的意愿。據(jù)鄧曉梅等人的研究，其主要原因在于:一是擔(dān)保金額不充足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以房地產(chǎn)開發(fā)為主的私人工程中墊資承包依然普遍，并且承包商的墊資往往會遠遠超出合同額的15%，因此10%～15%的業(yè)主支付擔(dān)保無法給承包商提供有效的保護。承包商一旦啟動了保函索賠，就意味雙方的徹底決裂，即便不考慮雙方以后的合作，余下的工程款也基本是沒有什么希望了。因此，在絕大多數(shù)的情況下，承包商更傾向于通過雙方友好協(xié)商來解決問題。二是索賠效果無保障。承包商在合同締約前處于弱勢地位，盡管在政府的強大支持下可以得到業(yè)主支付保函，但根本不可能對出具保函的擔(dān)保公司進行選擇，因此無從拒絕不具任何實際賠付意義的“廉價保函”。三是承包商對商譽的考慮。在當(dāng)前業(yè)主占主導(dǎo)地位的建筑市場上，承包商擔(dān)心自己一旦啟動保函索賠，會在業(yè)內(nèi)產(chǎn)生不好的口碑，不利于以后競標(biāo)其他項目。公共工程中承包商更不愿冒得罪政府業(yè)主的風(fēng)險啟動對保函的索賠。

2.3 業(yè)主支付擔(dān)保的機制設(shè)置不統(tǒng)一

根據(jù)王雯虹及盧海等人的研究，目前對于業(yè)主支付擔(dān)保的提供方式，有如下三種：第1種方式，建設(shè)單位與承包單位之間通過意思自治的方式，約定建設(shè)單位向承包單位提交第三方出具的工程款支付保函；第2種方式，政府強制命令建設(shè)單位向承包單位提交工程款支付保函；第3種方式，政府強制命令建設(shè)單位就如約支付工程款向政府提交保函，保函的受益人為政府，但通過特定的安排，使承包單位自動成為保函索賠權(quán)利人。

從目前實踐來看，更多采用的上述三種方式中的第3種方式，但在實際操作中，建設(shè)項目業(yè)主在哪個階段向哪個政府部門提交業(yè)主支付擔(dān)保，支付擔(dān)保的金額約定比例，業(yè)主支付擔(dān)保的形式等問題各地方的規(guī)定存在很大的不同，在業(yè)主支付擔(dān)保的機制設(shè)置方面基本是各行其是。

2.4 提供業(yè)主支付擔(dān)保的擔(dān)保市場與機構(gòu)不成熟

在原建設(shè)部的調(diào)研報告，以及多個研究者的文章中均提出了這一問題，工程擔(dān)保制度的推行，必須擁有相當(dāng)數(shù)量并符合資格條件的擔(dān)保人，形成具有一定競爭力的擔(dān)保人市場。目前，專業(yè)擔(dān)保公司還處于發(fā)育階段，數(shù)量較少，承包商之間的同業(yè)擔(dān)保還沒有開展起來，銀行作為單一的承保主體幾乎包攬了整個擔(dān)保人市場。市場競爭不足影響到擔(dān)保服務(wù)水平，如擔(dān)保手續(xù)時間過長，擔(dān)保手續(xù)費偏高，保單形式單一，缺乏靈活性，不能適應(yīng)市場和工程建設(shè)的要求。另外，雖然137號文件允許“專業(yè)擔(dān)保公司”提供擔(dān)保，但目前還缺乏對擔(dān)保公司在信用等級、擔(dān)保能力、專業(yè)化水平、風(fēng)險管理措施等方面的要求，一些擔(dān)保公司不具備相應(yīng)的擔(dān)保能力和風(fēng)險管理能力，沒有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量和風(fēng)險管理制度，往往采取不規(guī)范運作，引起市場不正當(dāng)競爭，影響了工程擔(dān)保的作用和聲譽。

3 關(guān)于推進業(yè)主支付擔(dān)保中幾個關(guān)鍵問題的建議

3.1 對業(yè)主支付擔(dān)保樹立正確的認識

中南大學(xué)的戴若林與同濟大學(xué)的韓傳峰等人，分別從信息經(jīng)濟學(xué)與博弈論的角度，論述了建立業(yè)主支付擔(dān)保制度的必要性，為我國推行業(yè)主支付擔(dān)保提供理論依據(jù)。市場行為主體有兩個特征:一是具有追求自身利益的動機，二是具有避免損失的自我約束，即趨利避害。建設(shè)市場一旦出現(xiàn)可以不受經(jīng)濟制約和懲罰的環(huán)境，就會縱容利益各方用最小代價謀取最大利益的行為。利用利益機制，實施工程業(yè)主支付擔(dān)保制度，規(guī)范和制約業(yè)主行為，有利于提高業(yè)主履約率，進而從根本上解決工程款拖欠問題。

3.2 建立完善的業(yè)主支付擔(dān)保法律支撐體系

《行政許可法》的實施，要求政府主管部門必須依法行政，依法監(jiān)督，而建立和推行業(yè)主支付擔(dān)保制度是完善建設(shè)市場的一項重大改革措施，必須要有相關(guān)的政策法規(guī)作保障，對市場主體進行強制約束，才能保證這一制度的貫徹實施。所以推行工程擔(dān)保制度，法律法規(guī)必須先行。

特別值得指出的是，目前國家正在對《建筑法》進行修訂，建議在修訂后的《建筑法》中增加強制性的工程擔(dān)保，包括業(yè)主支付擔(dān)保，完善建筑市場機制。同時也有利于統(tǒng)一各地對業(yè)主支付擔(dān)保規(guī)定各行其是的不利局面。

3.3 建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的業(yè)主支付擔(dān)保機制

對于業(yè)主支付擔(dān)保的機制設(shè)計，從目前情況來看，最為適宜的方式是建設(shè)單位就如約支付工程款向政府提交保函，保函的受益人為政府，但通過特定的安排，使承包單位自動成為保函索賠權(quán)利人。同時，關(guān)于業(yè)主支付擔(dān)保的格式、提交時間、提交對象、擔(dān)保金額、擔(dān)保機構(gòu)、擔(dān)保有效期、索賠的條件等方面也應(yīng)在國家層面建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，以免出現(xiàn)各地各自為政，建設(shè)項目合同雙方無所適從的局面，也可以有利地保證支付擔(dān)保發(fā)揮預(yù)期的作用與效果。

3.4 進一步完善擔(dān)保市場，鼓勵采用多種擔(dān)保形式

工程擔(dān)保制度的建立和推行，除了繼續(xù)發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)積極培育其他具備條件的擔(dān)保公司，引導(dǎo)其強化業(yè)務(wù)能力，規(guī)范運作，提高服務(wù)水平，以形成有一定競爭的擔(dān)保人市場。擔(dān)保機構(gòu)的誠信、擔(dān)保能力和風(fēng)險管理水平直接影響著工程擔(dān)保制度推行的效果，因此研究開展工程擔(dān)保機構(gòu)能力評價和市場行為監(jiān)管措施，嚴(yán)格監(jiān)管建設(shè)工程擔(dān)保市場是十分必要的，必須盡快出臺有關(guān)工程擔(dān)保制度的管理辦法，提高政府監(jiān)管能力。

同時，針對目前專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)能力較弱的現(xiàn)狀，建議也應(yīng)考慮引入母公司提供支付擔(dān)保與同業(yè)提供支付擔(dān)保的形式。

4 結(jié)論

綜上所述，業(yè)主支付擔(dān)保是促進建筑市場健康發(fā)展的重要制度，同時能夠促進解決欠薪等突出的社會現(xiàn)實問題。而業(yè)主支付擔(dān)保的實施，有賴于市場經(jīng)濟體制的成熟，有賴于政策法規(guī)的完善，有賴于信用機制的健全，有賴于監(jiān)管體系和監(jiān)管模式的建立。加快建立和推行工程擔(dān)保制度，是依法規(guī)范建設(shè)工程主體行為，加快建設(shè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，保證建設(shè)領(lǐng)域持續(xù)健康快速發(fā)展，振興建筑業(yè)的基礎(chǔ)性工作。

[1]建設(shè)部建筑市場管理司.關(guān)于工程擔(dān)保試點城市工作進展情況的調(diào)查[R]，2006.

[2]鄧曉梅、王春陽，業(yè)主支付擔(dān)保制度的試行效果及發(fā)展前景分析——基于對深圳、廈門工程擔(dān)保制度的試點調(diào)查[J].建筑經(jīng)濟，2006，11.

[3]王霽虹.中國內(nèi)地強制推行工程款業(yè)主支付擔(dān)保的合法性及相關(guān)制度設(shè)計[J].建筑經(jīng)濟，2004，2.

[4]盧海.完善和改進業(yè)主支付擔(dān)保制度[J].上海建設(shè)科技，2008，6.

[5]戴若林.業(yè)主支付擔(dān)保機制模型的均衡分析[J].科技進步與對策，2008，10.

[6]韓傳峰，殷薇.業(yè)主支付擔(dān)保制度解決工程款拖欠的博弈論分析[J].建筑經(jīng)濟，2006，3.

Study on Client's Payment Guarantee in Construction Projects

This paper takes the client's payment guarantee as the research objective.Based on the investigation of current condition,this paper analyzes the main problems in promoting this approach and provides some suggestions accordingly.The results could be used as reference for related government departments and experts.

client's payment guarantee;current conditions;problems;suggestions

TU294

A

1671-9107（2010）06-0005-03

國家社科基金資助項目（項目批準(zhǔn)號：09BZZ029）

10.3969／j.issn.1671-9107.2010.6.005

2010-5-7