整體性治理視角下廣西城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的路徑研究

黃靖寧

(廣西民族大學政治與公共管理學院)

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進和社會流動性的增強，我國城市基層治理模式實現(xiàn)了由單位制向社區(qū)制的轉變，由總體支配向技術治理的轉變，同時，也對城市基層治理提出了更多的新要求與新問題[1]。在新的社會背景下，為了給社區(qū)居民提供更高質量的公共服務，“網(wǎng)格”成為了新時期我國城市基層社會治理的基本單元。在基層社區(qū)中，網(wǎng)格化治理主要指將城市社區(qū)細化為若干個“微網(wǎng)格”治理單元，構建一個以社會自治為基礎，以公民及其需求為核心，以網(wǎng)格化綜合服務管理系統(tǒng)為平臺，以信息技術為手段的基層協(xié)同型社會治理系統(tǒng)，從而實現(xiàn)社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化[2]。2022年黨的第二十次全國代表大會提出“社會治理共同體”的建設目標，在政策擴散的效應下，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的“聯(lián)動共治”成為一個新的治理實踐方向，城市基層治理呈現(xiàn)出“非網(wǎng)格、不治理”的趨勢。

1.來賓市B 社區(qū)網(wǎng)格化治理的思路分析

1.1 整體性治理理論概述

整體性治理理論是20 世紀90 年代英國著名學者佩里·?？怂?Perry Hicks)在其著作《整體政府》一書中首次提出，?？怂拐J為，整體性治理就是以公眾需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合[3]，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公眾提供無縫隙、非分離的整體性公共服務。

1.2 來賓市B 社區(qū)網(wǎng)格化治理：一種整體性治理思路

城市社區(qū)網(wǎng)格化治理在治理目標上與整體性治理理論具有相似之處，即都通過優(yōu)化治理過程來實現(xiàn)高質量的公共管理效能。因此，運用整體性治理理論來分析城市社區(qū)網(wǎng)格化的治理思路具有可行性。在整體性治理的視角下，社區(qū)網(wǎng)格化的治理框架由治理主體、治理理念、治理機制、治理手段組成，通過“協(xié)同——整合”作用，對各個方面產(chǎn)生影響，以此完善網(wǎng)格化治理的路徑。近年來，來賓市在條件成熟的城市居民小區(qū)中推行“微網(wǎng)格”管理，通過細化網(wǎng)格管理，使居民自治與網(wǎng)格管理相融合，形成了高效執(zhí)行的網(wǎng)格治理體系。因此，本文基于整體性治理理論的視角來分析賓市B社區(qū)的網(wǎng)格化治理措施，剖析治理過程存在的問題并提出優(yōu)化路徑，從而為我國其他城市社區(qū)網(wǎng)格化治理優(yōu)化提供經(jīng)驗。

（1）治理主體。在治理格局上，B 社區(qū)吸納多元主體參與治理。首先，B 社區(qū)創(chuàng)建了“1+4+1”網(wǎng)格管理體系，1是B 社區(qū)代表，4 分別是小區(qū)黨支部、物業(yè)、業(yè)委會、警務室代表，1 是黨員志愿者和居民代表等，有效提高了社區(qū)管理的多元參與性和決策的科學性。其次，在“1+4+1”管理體系的指導下，B 社區(qū)在轄區(qū)所屬小區(qū)構建“小區(qū)黨支部——微網(wǎng)格長——樓棟長——黨員中心戶”四級網(wǎng)格管理體系，即按照就近原則，在原有網(wǎng)格化管理結構上將居民小區(qū)細化為若干個“微網(wǎng)格”，每個微網(wǎng)格以長住100～200 戶、400人左右為單位，配備一名“微網(wǎng)格長”，由微網(wǎng)格長定期收集網(wǎng)格數(shù)據(jù)，把社區(qū)管理工作明確到責任主體，建立小區(qū)黨支部領導下的網(wǎng)格長負責制。

（2）治理理念。在治理理念上，B 社區(qū)采取了法治教育與德治理念相結合的治理措施。在法治上，一方面，B 社區(qū)通過社區(qū)文化長廊和居民樓道等載體，宣傳清廉文化；另一方面，由社區(qū)網(wǎng)格員牽線，定時組織居民觀看警示教育紀錄片、開展法律宣講會等活動，強化居民的清廉警示教育，引導居民更好的學法、用法、守法。在德治上，B 社區(qū)通過提供豐富的社區(qū)服務，營造良好的社區(qū)氛圍。一方面，B 社區(qū)網(wǎng)格成立了社區(qū)服務隊伍，定期開展免費理發(fā)、修理電器、義診等志愿活動，關注小區(qū)獨居老人等弱勢群體的生活狀況，通過物質支持和精神關懷幫助他們解決生活困難。另一方面，B 社區(qū)網(wǎng)格成立了巡檢隊伍，定期開展違停、私搭亂建、環(huán)境衛(wèi)生、電動車亂停亂放等日常巡檢及專項整治。

（3）治理機制。在治理機制上，B 社區(qū)建立居民同商共治機制。首先，B 社區(qū)確立了“四方聯(lián)席會議”機制,定期組織小區(qū)黨支部、物業(yè)、業(yè)委會、居民代表等,通過民主協(xié)商決定小區(qū)重大事項,并規(guī)定每季度至少召開1 次聯(lián)席會議，解決社區(qū)居民反映的問題。其次，B 社區(qū)組建了一支由社區(qū)網(wǎng)格員、物業(yè)人員和社區(qū)居民代表組成的“紅色管家”隊伍，隊伍定期走訪網(wǎng)格內(nèi)的居民，了解居民的需求和問題，居民也可以通過“紅色管家”隊伍建立的微信群反映問題，隊伍會及時向社區(qū)管理部門反饋并協(xié)助解決問題。此外，B 社區(qū)建立了有效的社區(qū)事務監(jiān)督隊伍。社區(qū)會議梳理出與居民群眾切身利于相關的小微權力事項清單44 條、監(jiān)督委員會監(jiān)督清單10 條、制定社區(qū)干部履職負面清單34 條，監(jiān)督隊伍依據(jù)監(jiān)督清單，通過走訪民意、參加社區(qū)會議、設立廉潔信箱等方式，監(jiān)督網(wǎng)格員“按單辦事”，讓居民“按單監(jiān)督”。

（4）治理手段。在治理手段上，B 社區(qū)綜合利用“雪亮工程”“信訪平臺”以及“綜治E 通”三網(wǎng)合一的信息化平臺系統(tǒng)，平臺將社區(qū)轄區(qū)內(nèi)派駐的公共職能機構進行整合，涵蓋了綜治網(wǎng)格、日常指揮、應急管理、便民服務和治安防控等功能。社區(qū)網(wǎng)格員們駐扎基層一線，平均每天采集、上報的各類信息數(shù)據(jù)達百余條。平臺的信息系統(tǒng)根據(jù)四級網(wǎng)格進行劃分，每一級網(wǎng)格的信息系統(tǒng)都會對信息及時歸類并上報，由相關職能部門在規(guī)定的時間內(nèi)進行處理，在處理完事務后，須由網(wǎng)格員確認流程結束，這樣就可以對職能部門的辦事效率進行有效監(jiān)督。

2.來賓市B 社區(qū)網(wǎng)格化治理存在的問題

2.1 多元主體參與治理的碎片化問題

首先，作為網(wǎng)格治理的關鍵力量，B 社區(qū)居民參與治理的水平有限。社區(qū)部分居民仍受傳統(tǒng)“社會管理”思想的影響，認為解決社區(qū)問題、提供公共服務是政府的事，過分依賴政府，即使有少部分熱心居民愿意參與進來，也僅能幫助開展收集信息、了解居民需求等簡單的工作，對于專業(yè)性較強的工作，比如安全巡檢和文化教育宣講等難以勝任。其次，社區(qū)社會組織參與網(wǎng)格治理的主觀能動性不足。社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民自發(fā)組織并存在的，雖然B 社區(qū)成立了多支志愿隊伍，吸納了物業(yè)、業(yè)委會等各方社會力量參與治理，但社區(qū)志愿者大多由基層黨員組成，組織的設置及人事調動、任命都是在政府的推動下實現(xiàn)的，這實質上使政府把握了社會組織的發(fā)展，不利于實現(xiàn)治理主體間力量交叉任職[3]。

2.2 “以公眾需求為導向”的價值目標尚未形成

首先，B 社區(qū)居民參與治理的積極性不高。B 社區(qū)作為試點社區(qū)推行“微網(wǎng)格”服務管理的時間較短，構建社會治理共同體的思想在社區(qū)里尚未普及，社區(qū)居民仍保留著傳統(tǒng)社區(qū)管理模式的管理思想，參與網(wǎng)格治理的主觀意愿較低，熱心于社區(qū)事務的居民只占較小的部分。其次，隨著我國城市基層治理模式逐漸由單位制向社區(qū)制的轉變，物業(yè)公司等具有服務性質的第三方組織也成為了社區(qū)社會組織的重要成員，但物業(yè)和業(yè)委會具有“經(jīng)濟人”屬性，自身利益與公共利益存在矛盾與沖突，會導致其只注重自身的最大利益，而忽視社區(qū)的公共利益[4]。同時，社會組織具有非營利性，其資金大多由政府提供，如果在網(wǎng)格治理過程中缺乏政府的資金與政策支持，很難調動其為公眾服務的積極性。

2.3 協(xié)調治理機制運行不暢

首先，在社區(qū)網(wǎng)格過程中，治理主體的權責不平衡導致了協(xié)調治理機制運行不暢。在治理機制上，B 社區(qū)確立的“四方聯(lián)席會議”機制通過民主協(xié)商決定小區(qū)重大事項，但由于各主體的權力和所承擔的責任不同，在討論解決方法的過程中，小區(qū)黨支部自身的影響力和權力較大，所提出的意見會對其他治理主體造成影響。而物業(yè)作為第三方組織，也有自身的利益目標，容易出現(xiàn)因為自己的私欲而獨享資源的狀況。其次，相關職能部門職責定位模糊導致的合作失靈。B 社區(qū)成立的“紅色管家”隊伍通過日常的走訪了解居民的需求，再向部門反饋問題，但由于問題涉及多部門，一旦相關職能部門的事項權責關系沒有被梳理清楚，容易導致相互推諉扯皮、政出多門的現(xiàn)象。

2.4 網(wǎng)格信息化平臺系統(tǒng)建設落后

首先，B 社區(qū)缺乏統(tǒng)一的網(wǎng)格信息化平臺。B 社區(qū)的網(wǎng)絡治理手段以“雪亮工程”“信訪平臺”以及“綜治E 通”三個平臺為主，其中，“雪亮工程”是指在公共場所、人群密集地放置監(jiān)控攝像頭，并將攝像頭接入居民的數(shù)字電視網(wǎng)絡，依靠群眾實現(xiàn)社會治安防控的平臺；“信訪平臺”是當?shù)鼐用裢ㄟ^信訪部門構建的互聯(lián)網(wǎng)平臺，向當?shù)卣岢鲆庖?、建議或進行投訴的平臺；“綜治E 通”是網(wǎng)格員工作的主要平臺[5]。這三個信息化平臺是上級相關職能部門為了提高政務服務效率，各自為政開發(fā)的平臺系統(tǒng)。由于政府的機構設置和部門利益等因素，導致了信息共享渠道并不暢通，使得信息采集、填報數(shù)據(jù)的重復性勞動普遍存在，加重了網(wǎng)格員的工作負擔。其次，網(wǎng)格信息化平臺的建設落后。這些信息平臺的功能僅局限于整合轄區(qū)內(nèi)的居民信息、改變流程等簡單的前端性工作，與相關職能部門的業(yè)務對接有限，對信息資源的整合也造成了很大影響。

3.整體性治理視角下城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的路徑

3.1 提升多元主體參與治理的力量

整體性治理提出要建立扁平型的治理結構，強調合作性整合，主張多方治理主體在議事中擁有平等的權利，在共同參與協(xié)商的基礎上，達到對公共事務的管理。城市社區(qū)網(wǎng)格化的治理主體由社區(qū)居民、社會組織的基層公共職能部門組成，通過多元主體間的協(xié)商共治，實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的目標[6]。一是政府要簡政放權，弱化政府的職能作用，發(fā)揮政府的幫扶和引導作用，將權力下放，引入市場競爭機制，為治理主體創(chuàng)造寬松的治理氛圍，讓更多主體承擔網(wǎng)格治理的任務。二要提升社區(qū)居民的參與能力，定期對社區(qū)居民進行網(wǎng)格工作的專業(yè)培訓，鼓勵居民參與社區(qū)網(wǎng)格化治理，這有助于了解居民對公共服務的本質需求，更好滿足居民的多樣化需求。三要培育和扶持社會組織，加強資金和政策支持，鼓勵社會組織承擔更多的公共職能。社會組織的參與治理的方式以市場化為導向，通過市場競爭可以為居民提供更優(yōu)質的公共服務。

3.2 樹立“以公眾需求為導向”的治理理念

整體性治理追求以實現(xiàn)公共利益的最大化為價值目標，以公民需求為價值導向的無縫隙公共服務治理理念。因此，在社區(qū)網(wǎng)格化治理的現(xiàn)階段，要重視治理主體輸出的治理效能，回應公眾需求、滿足公眾需求。一要突出治理的服務性，弱化治理的管控性，在治理理念上融合“三治融合”協(xié)同共治的發(fā)展思想，將居民民主自治、社區(qū)法治和社區(qū)德治相結合，營造健康積極的社區(qū)治理氛圍。二要提升對居民需求的回應力，拓寬居民需求的反映渠道，相關職能部門對于居民反映的問題要及時進行反饋和處理，防止信息傳遞中的“阻噪問題”。三是當?shù)卣e極購買公共服務，優(yōu)化公共服務供給。同時還要加強對社會組織的資金支持和政策支持，加強對社會組織發(fā)展的支持力度[7]。

3.3 建立運行協(xié)調的治理機制

在整體性治理思想的指導下，面對復雜問題時，應通過整體性整合和運作，建立信任機制和合作關系，實現(xiàn)治理主體跨部門、跨機構的整體運作，[8]從而實現(xiàn)整體利益的最大化。城市社區(qū)網(wǎng)格化治理通過網(wǎng)格搜集信息、管理信息，但社區(qū)日常事務涵蓋領域范圍較廣，僅靠社區(qū)自治主體不能完成，需要社區(qū)與基層政府職能部門、相關社會組織等主體進行溝通協(xié)調、共同解決問題。一要建立居民共商共治機制，建立以社區(qū)組織為主導，物業(yè)、業(yè)委會、居民和其他社會組織等多方面力量參與的協(xié)商制度，給予各治理主體參與協(xié)商的空間和平等的話語權，建立治理內(nèi)部的信任機制。二要成立監(jiān)察組織，建立科學完善的監(jiān)督體系，采取內(nèi)部考核、居民監(jiān)督和網(wǎng)格員互評等方式，細化問責到具體執(zhí)行事項，評估和監(jiān)督網(wǎng)格工作，提升網(wǎng)格的服務質量。三是細化網(wǎng)格各治理主體和相關職能部門的職責，構建社區(qū)網(wǎng)格職責體系，堅持“權責一致”原則，明晰職責邊界，避免在網(wǎng)格治理中出現(xiàn)互相推卸責任的現(xiàn)象。

3.4 加強網(wǎng)格化管理信息平臺建設

整體性治理強調要運用現(xiàn)代化的信息技術，對現(xiàn)有的信息資源進行整合，構建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)應用在公共服務中。在網(wǎng)格化治理中，運用信息化和智能化的平臺，可以將網(wǎng)格服務精確到個體，從而提升為個體提供的服務水平和效率。一要加強網(wǎng)格治理信息平臺的建設，通過信息系統(tǒng)及時了解居民需求，讓技術推動社區(qū)服務水平的提升。要重視網(wǎng)格治理系統(tǒng)的開發(fā)和運用，借助技術治理，根據(jù)居民需求提供精準化、精細化的公共服務，結合社區(qū)日常事務和治理存在的現(xiàn)實問題，與時俱進的完善治理系統(tǒng)的功能。二要打破信息壁壘，保證信息的流動暢通。在運用信息技術進行網(wǎng)格治理的過程中，要借助平臺傳遞數(shù)據(jù)的便利和快捷，拓寬信息的收集渠道，保證信息采集的多樣性。三要加強信息的共享性，要打破職能部門數(shù)據(jù)庫間的隔閡，使各部門可以在信息平臺及時尋找和查看所需信息。同時，信息共享還可以促進信息更新、補充空白信息及修改錯誤信息，實現(xiàn)網(wǎng)格服務的精準化，推動網(wǎng)格治理的協(xié)同發(fā)展[8]。

4.結語

習近平總書記在二十大報告中提出“要完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”[10]。因此，在大數(shù)據(jù)、信息化來臨的背景下，城市基層社區(qū)要緊跟國家構建“社會治理共同體”的步伐，借鑒整體性治理這一思路，優(yōu)化網(wǎng)格化治理手段，解決在治理過程中存在的碎片化問題，為社區(qū)居民更高質量的公共服務，從而實現(xiàn)我國城市基層社區(qū)治理的現(xiàn)代化。