關(guān)于全省地下水超采綜合治理的調(diào)研報(bào)告

□河北省水利廳黨組成員、駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng) 高 玉

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要深入開(kāi)展地下水超采綜合治理，努力實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡，使華北平原這一世界上最大的地下水漏斗區(qū)得到有效控制和改善。”推動(dòng)地下水超采綜合治理，全面完成華北平原“大漏斗”治理任務(wù)，是黨中央著眼加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)、保障國(guó)家水安全、糧食安全、生態(tài)安全作出的重大決策部署。為推動(dòng)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神在河北落地生根，促進(jìn)黨中央決策部署和省委十屆二次、三次全會(huì)工作要求有效落實(shí)，省紀(jì)委監(jiān)委聚焦地下水超采綜合治理組織開(kāi)展了專(zhuān)題調(diào)研。

一、超采治理取得階段性成效

全國(guó)地下水超采涉及21 個(gè)省(區(qū)、市)，其中華北涉及7 個(gè)省(區(qū)、市)，我省在華北和全國(guó)均是治理任務(wù)最重的省份。自2014 年開(kāi)展超采治理試點(diǎn)以來(lái)，省委省政府堅(jiān)持“節(jié)、引、調(diào)、補(bǔ)、蓄、管”多措并舉，強(qiáng)力推進(jìn)地下水超采綜合治理，截至2022 年底，全部完成59.7 億m3的超采治理任務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。

1.地下水位止降回升，漏斗面積逐步減少

截至2022 年底，全省超采區(qū)淺層、深層地下水位分別同比回升0.54 m、2.25 m，73%以上的淺層超采縣和86%以上的深層超采縣均實(shí)現(xiàn)了地下水位止降回升；全省地下水漏斗總面積由治理前的8153 km2減少到5833 km2。邢臺(tái)市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)百泉村自2021 年8 月以來(lái)重現(xiàn)“水涌百穴，甘露爭(zhēng)溢”，滄州市東光縣油坊口村干涸40 多年的古井重涌清水。

2.生態(tài)補(bǔ)水持續(xù)發(fā)力，河湖生態(tài)煥然一新

各地著力打造整潔、通暢、安全的河湖空間，積極開(kāi)展重點(diǎn)河道水系連通，全省共清淤疏浚河道4300 多km，通過(guò)引江、引黃工程為93 條河道補(bǔ)水197 億m3，為白洋淀補(bǔ)水36 億m3，潮白河、永定河、大清河、滹沱河等河流斷流多年后重新貫通入海，京杭大運(yùn)河重現(xiàn)千年神韻，白洋淀首次進(jìn)入全國(guó)良好湖泊行列，京津冀（河北占總量的71%）河湖生態(tài)補(bǔ)水入選聯(lián)合國(guó)評(píng)選的2021 年中國(guó)生態(tài)修復(fù)典型案例。

3.制度體系日益健全，依法治理成為常態(tài)

省人大先后制定《河北省地下水管理?xiàng)l例》《河北省節(jié)約用水條例》等法規(guī)；省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)深入開(kāi)展地下水超采綜合治理的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列政策文件；全省有超采治理任務(wù)的市均配套制定了具體辦法；省超采治理辦公室制定實(shí)施《地下水超采綜合治理成效考核與問(wèn)責(zé)辦法》。

4.聯(lián)治格局有效構(gòu)建，治理合力不斷增強(qiáng)

省委省政府注重構(gòu)建縱橫交織、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的超采治理工作格局。從縱向上，建立了“省級(jí)抓總、市級(jí)協(xié)調(diào)、縣級(jí)落實(shí)”的工作機(jī)制。從橫向上，省人大組織實(shí)施“6+1”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，省政協(xié)開(kāi)展民主監(jiān)督；省紀(jì)委監(jiān)委自覺(jué)履行監(jiān)督責(zé)任，專(zhuān)門(mén)制定《關(guān)于監(jiān)督開(kāi)展地下水超采綜合治理工作的意見(jiàn)》，有力推動(dòng)超采治理任務(wù)落實(shí)。聯(lián)治格局的建立，為有效破解“九龍治水”難題提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

二、面臨的形勢(shì)和主要問(wèn)題

1.彌補(bǔ)地下水歷史虧空是超采治理的艱巨任務(wù)

華北“大漏斗”地下水歷史虧空1800 億m3，其中我省多達(dá)1500 億m3。作為農(nóng)業(yè)大省，我省承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重大責(zé)任，還必須依靠取用地下水保障糧食生產(chǎn)。從近10 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，全省農(nóng)業(yè)地下水用量占農(nóng)業(yè)總用水量的六成左右。應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)目前的治理成效，既要看到“人努力”的主觀原因，也要看到“天幫忙”的客觀因素，華北地區(qū)地下水超采是一個(gè)長(zhǎng)期性、累積性和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，治理需要漫長(zhǎng)的過(guò)程和多方努力。目前達(dá)到的采補(bǔ)基本平衡還十分脆弱，華北“大漏斗”治理正處于不進(jìn)則退的關(guān)鍵期，彌補(bǔ)巨額歷史虧空的任務(wù)十分艱巨，超采治理依然任重道遠(yuǎn)。

2.水資源短缺是超采治理的關(guān)鍵制約

隨著南水北調(diào)東線(xiàn)中線(xiàn)工程通水，加之近幾年降水量較為豐沛，我省水資源短缺問(wèn)題有所緩解，但短缺狀況并未根本改變，仍需大量引調(diào)外來(lái)水實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水和水源置換。從人均占有量看，我省人均236 m3，僅為全國(guó)平均水平的1/9；從開(kāi)發(fā)強(qiáng)度看，我省所在的海河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率雖然持續(xù)下降，但目前99%的比率仍遠(yuǎn)超22%的國(guó)內(nèi)平均水平和40%的國(guó)際生態(tài)警戒線(xiàn)；從用水需求看，我省年需水量206 億m3，而可利用量年均只有185 億m3（含156 億m3本地可用地表水、地下水和29 億m3引江引黃等外調(diào)水），需求缺口仍然較大，對(duì)持續(xù)推進(jìn)超采治理形成制約。

3.現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)滯后是超采治理的明顯短板

目前，我省水庫(kù)、湖泊、洼淀、渠系、坑塘等調(diào)蓄和連通工程建設(shè)不足，供水、生態(tài)、防洪、信息“四網(wǎng)合一”的現(xiàn)代水網(wǎng)尚未構(gòu)建，現(xiàn)有水網(wǎng)體系尚未達(dá)到豐枯互濟(jì)、多源互補(bǔ)的高標(biāo)準(zhǔn)保障能力。有的地方河道淤積嚴(yán)重，配套設(shè)施年久失修，導(dǎo)致有水引不來(lái)、引來(lái)蓄不??；有的地方支、斗、毛、渠工程“最后一公里”尚未打通，“易跑水、損耗大、用不上”的問(wèn)題沒(méi)有解決。

4.統(tǒng)籌治理不夠是超采治理的突出難點(diǎn)

超采治理基本停留在地區(qū)間各自為戰(zhàn)、政策上就水治水的狀態(tài)，總體統(tǒng)籌不夠、綜合施治欠缺。從全國(guó)層面看，華北“大漏斗”涉及的相鄰省(區(qū)、市)之間缺乏科學(xué)有效的協(xié)調(diào)聯(lián)治機(jī)制，存在上下游、同一水文地質(zhì)單元施治不同步的問(wèn)題，未達(dá)到像京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)治那樣的治理效果。從政策層面看，糧食產(chǎn)量、種植面積是糧食安全考核的硬指標(biāo)，對(duì)我們產(chǎn)糧大省來(lái)講，通過(guò)壓減糧食種植面積控制地下水開(kāi)采矛盾尤為突出。從生態(tài)要素層面看，一些地方對(duì)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理統(tǒng)籌推進(jìn)不夠，特別是對(duì)發(fā)揮植樹(shù)造林、涵養(yǎng)水源在超采治理中的長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性作用沒(méi)有給予足夠重視。

5.市場(chǎng)作用發(fā)揮不足是超采治理的主要瓶頸

各地超采治理仍以政府主導(dǎo)為主，發(fā)揮市場(chǎng)作用思路不寬、辦法不多。在資金投入方面，2014 年以來(lái)我省累計(jì)投入資金869 億元，財(cái)政資金占70%以上，“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與”的多渠道籌資、多元化參與的機(jī)制尚未有效建立，現(xiàn)行財(cái)政負(fù)擔(dān)的旱作雨養(yǎng)、季節(jié)休耕等超采治理模式，一旦停止政府補(bǔ)貼將難以為繼；在水價(jià)改革方面，已出臺(tái)的階梯水價(jià)、累進(jìn)加價(jià)等改革措施，普遍存在末端落實(shí)難的問(wèn)題，對(duì)于水價(jià)較高的南水北調(diào)水企業(yè)購(gòu)買(mǎi)意愿不強(qiáng)，農(nóng)村居民生活用水成本倒掛，需大量財(cái)政資金補(bǔ)貼；在水權(quán)改革方面，水權(quán)交易市場(chǎng)的培育有待實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

三、對(duì)策建議

1.持續(xù)打好超采治理攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)

認(rèn)真踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)決落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，進(jìn)一步提高政治站位，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，拿出治理大氣污染的勇氣、力度和決心治理地下水超采，構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、事企聯(lián)動(dòng)、全民參與的超采治理模式。按照國(guó)家《“十四五”水安全保障規(guī)劃》《華北地區(qū)地下水超采綜合治理實(shí)施方案(2023—2025 年)》要求，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲，壓實(shí)市縣黨委政府主體責(zé)任和相關(guān)職能部門(mén)主管監(jiān)管責(zé)任，不斷鞏固提升超采治理成果。

2.積極爭(zhēng)取國(guó)家政策、項(xiàng)目和資金支持

省直相關(guān)職能部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)省委省政府要求，主動(dòng)對(duì)接國(guó)家部委，如實(shí)匯報(bào)我省實(shí)際困難，最大限度爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)我省超采治理的大力支持。建議增加引江引黃工程對(duì)我省的水量分配指標(biāo)；建立健全超采治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大中央財(cái)政向我省超采區(qū)傾斜力度。

3.加強(qiáng)區(qū)域流域、生態(tài)要素統(tǒng)籌治理

推動(dòng)國(guó)家層面強(qiáng)化區(qū)域流域協(xié)調(diào)聯(lián)治，針對(duì)華北地區(qū)水文地質(zhì)單元特點(diǎn)，推進(jìn)跨省(區(qū)、市)治理措施的密切協(xié)同，破解“條塊分割、點(diǎn)線(xiàn)分離、各自為政”的體制障礙。統(tǒng)籌謀劃全省水網(wǎng)布局，以聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)網(wǎng)為重點(diǎn)，推進(jìn)省市縣三級(jí)水網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建安全高效、綠色智能的現(xiàn)代水網(wǎng)。一體推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理，貫徹落實(shí)黨的二十大關(guān)于“科學(xué)開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)”要求，因地制宜大力植樹(shù)造林，持續(xù)提升水源涵養(yǎng)能力。

4.拓寬籌融資渠道、改革創(chuàng)新稅價(jià)機(jī)制

充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本、金融資本積極參與超采治理，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)延長(zhǎng)貸款期限、創(chuàng)新金融產(chǎn)品，支持超采治理項(xiàng)目建設(shè)。利用國(guó)家持續(xù)加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策機(jī)遇，加強(qiáng)與國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)合作，最大限度爭(zhēng)取超采治理資金。按照國(guó)家要求，建立健全水資源稅制度體系，優(yōu)化外調(diào)水、地表水和地下水差異化稅率標(biāo)準(zhǔn)。貫徹落實(shí)國(guó)家《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，加快推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)化交易，暢通水權(quán)交易渠道，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體通過(guò)轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理效益，提高水資源利用效率和保障率。

5.加強(qiáng)地下水重大基礎(chǔ)性課題研究

開(kāi)展超采區(qū)地下水補(bǔ)給機(jī)理研究，為開(kāi)展地下水循環(huán)水平衡研究提供詳細(xì)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。開(kāi)展地下水合理水位研究，指導(dǎo)各地科學(xué)精準(zhǔn)開(kāi)展超采治理，防止地下水位過(guò)低引起地面沉降、海水入侵和地下水位過(guò)高引發(fā)土壤次生鹽堿化等問(wèn)題。開(kāi)展地下水合理開(kāi)發(fā)閾值研究，確定各地區(qū)地下水合理的開(kāi)發(fā)利用界限，對(duì)地下水超采狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)新的地下水超采區(qū)。

6.緊盯任務(wù)落實(shí)開(kāi)展政治監(jiān)督

各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將深化地下水超采綜合治理列入年度政治監(jiān)督主要內(nèi)容，圍繞加快綜合治理華北平原“大漏斗”，農(nóng)業(yè)、工業(yè)節(jié)水和取用地下水管理，增加地表水量，推進(jìn)水源置換，河湖生態(tài)補(bǔ)水，常管長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)，實(shí)化監(jiān)督清單，通過(guò)“室組”聯(lián)動(dòng)、“室組地”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全程跟進(jìn)、精準(zhǔn)監(jiān)督。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與行政、司法、審計(jì)等監(jiān)督的協(xié)同，貫通紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡視巡察等監(jiān)督手段，積極推進(jìn)情況通報(bào)、問(wèn)題線(xiàn)索移交和聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)檢查等工作。運(yùn)用“四種形態(tài)”精準(zhǔn)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題，早發(fā)現(xiàn)、早處置；對(duì)弄虛作假、推諉扯皮、責(zé)任不落實(shí)、工作打折扣以及履行主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任不到位的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，典型問(wèn)題和案件通報(bào)曝光。