重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援聯(lián)合組織指揮體系建設(shè)研究

摘要：重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援難度大，專業(yè)性、科學(xué)性和安全性要求極高，給應(yīng)急救援指揮工作帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。本文圍繞重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作，從聯(lián)合組織指揮機(jī)構(gòu)、指揮規(guī)則以及指揮重點(diǎn)三個(gè)方面入手，提出聯(lián)合組織指揮體系的建設(shè)路徑，期望對(duì)提高應(yīng)急救援指揮效率有所幫助。

關(guān)鍵詞：重特大災(zāi)害事故；應(yīng)急救援；聯(lián)合組織指揮體系

近年來，受極端天氣事件、氣候周期性變化以及人類社會(huì)活動(dòng)等因素的綜合影響，重特大森林火災(zāi)事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)增大，必須引起森林消防部門的高度重視。在森林火災(zāi)事故中，應(yīng)急救援是最大程度降低國(guó)家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失的一項(xiàng)重要工作。為確保應(yīng)急救援工作高效、精準(zhǔn)、有序開展，應(yīng)建立起聯(lián)合組織指揮體系，對(duì)應(yīng)急救援實(shí)施專業(yè)化、科學(xué)化指揮，充分發(fā)揮救援力量?jī)?yōu)勢(shì)，有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)。

一、成立聯(lián)合組織指揮機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化指揮機(jī)構(gòu)職能作用

（一）成立基地指揮部

在當(dāng)?shù)貞?yīng)急指揮中心或森林草原防滅火指揮部設(shè)立重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援基地指揮部，組建由國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、地方專業(yè)撲火隊(duì)伍、軍民武警和社會(huì)志愿者構(gòu)成的應(yīng)急救援隊(duì)伍，由應(yīng)急救援隊(duì)伍執(zhí)行森林草原火災(zāi)撲救任務(wù)。在執(zhí)行任務(wù)過程中，接受火災(zāi)發(fā)生地縣級(jí)以上地方人民政府森林草原防滅火指揮機(jī)構(gòu)的指揮[1]。基地指揮部負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)救援救災(zāi)工作，包括較大以上規(guī)模災(zāi)害的相應(yīng)處置、物資調(diào)配、跨地區(qū)重大問題協(xié)調(diào)、災(zāi)害調(diào)查評(píng)估以及掛牌督辦工作。當(dāng)重特大災(zāi)害事故現(xiàn)場(chǎng)成立前線指揮部后，基地指揮部不得干擾前線指揮部的行動(dòng)決策和力量調(diào)動(dòng)。

（二）成立前線指揮部

前線指揮部總指揮和最高決策者由屬地行政首長(zhǎng)擔(dān)任，副指揮長(zhǎng)由精通救援行動(dòng)指揮、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富的行業(yè)專家以及國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍指揮員擔(dān)任，指揮部成員包括災(zāi)害事故地的政府領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人、消防救援單位負(fù)責(zé)人、森林消防單位負(fù)責(zé)人、公安部門負(fù)責(zé)人以及救援力量負(fù)責(zé)人[2]。對(duì)于重特大災(zāi)害事故，前線指揮部設(shè)立分前指，結(jié)合災(zāi)害事故的實(shí)際情況部署分前指人員構(gòu)成與工作任務(wù)。在開展應(yīng)急救援工作中，前線指揮部統(tǒng)一指揮綜合協(xié)調(diào)組、醫(yī)療救治組、搶險(xiǎn)救援組、火災(zāi)監(jiān)測(cè)組、撲火隊(duì)伍等工作組聯(lián)合救援。

二、明確聯(lián)合組織指揮規(guī)則，滿足專業(yè)高效運(yùn)行要求

（一）科學(xué)部署現(xiàn)場(chǎng)救援指揮

各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)在開展聯(lián)合指揮工作中要堅(jiān)持統(tǒng)一、專業(yè)和垂直的指揮原則，有效運(yùn)行聯(lián)合組織指揮體系。第一，統(tǒng)一指揮。當(dāng)森林火災(zāi)發(fā)生后，前線指揮部負(fù)責(zé)人要第一時(shí)間趕赴火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，了解災(zāi)害事故整體情況，快速部署指揮救援工作?；馂?zāi)現(xiàn)場(chǎng)所有救援單位、救援資源以及參加救援的個(gè)人都要服從前線指揮部的統(tǒng)一調(diào)度，任何救援力量不得私自決策救援工作[3]。第二，專業(yè)指揮。前線指揮部安排專業(yè)副總指揮負(fù)責(zé)開展專業(yè)化指揮工作，針對(duì)一線救援力量制定戰(zhàn)術(shù)策略、部署行動(dòng)方案、調(diào)配救援物資，并對(duì)一線救援力量的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)工作開展專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，保證森林火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的一切救援工作均在專業(yè)指揮下高效開展。第三，垂直指揮。各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)要逐級(jí)下達(dá)指揮命令，逐級(jí)上報(bào)救援信息。在指揮體系中，賦予一線指揮員靈活處置自主權(quán)，指揮員有權(quán)根據(jù)火災(zāi)事故發(fā)展態(tài)勢(shì)決定是否暫緩救援行動(dòng)，一線指揮員做出決定后要及時(shí)向上級(jí)指揮機(jī)構(gòu)匯報(bào)。在一線隊(duì)伍開展應(yīng)急救援工作中，聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)不得直接指揮或干預(yù)一線指揮，不得在無視現(xiàn)實(shí)條件的情況下向一線隊(duì)伍下達(dá)強(qiáng)制性命令。

（二）規(guī)范應(yīng)急救援指揮流程

在森林火災(zāi)事故發(fā)生時(shí)，按照聯(lián)署辦公程序啟動(dòng)基地指揮部，基地指揮部接到災(zāi)情報(bào)告后及時(shí)下發(fā)到全體成員單位，要求第一響應(yīng)等級(jí)單位做好應(yīng)急救援準(zhǔn)備工作，結(jié)合火災(zāi)情況的發(fā)展變化，推動(dòng)牽頭單位和重點(diǎn)協(xié)同單位積極配合完成準(zhǔn)備工作?；刂笓]部各成員單位應(yīng)快速響應(yīng)指揮部安排，抽調(diào)出各部門單位的核心成員開展聯(lián)合辦公，保證基地指揮部源頭力量充足，以最快的速度投入到森林火災(zāi)應(yīng)急救援指揮工作中。前線指揮部嚴(yán)格按照既定的重特大災(zāi)害事故救援行動(dòng)程序開展指揮工作，完成早期處置、態(tài)勢(shì)研判、力量調(diào)用、救援部署、組織救援、應(yīng)急處置、綜合保障、信息發(fā)布和督查驗(yàn)收等工作任務(wù)[4]。在聯(lián)合組織指揮體系運(yùn)行中，要根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)救援形勢(shì)、指揮環(huán)境、力量集結(jié)等具體情況靈活調(diào)整指揮流程，必要時(shí)適當(dāng)簡(jiǎn)化指揮流程，體現(xiàn)聯(lián)合指揮工作的韌性、動(dòng)態(tài)性和靈活性。

（三）完善聯(lián)合組織指揮制度體系

在重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作中，要以完善的聯(lián)合組織指揮制度體系作為執(zhí)行依據(jù)，有力保障應(yīng)急救援工作的快速啟動(dòng)與高效運(yùn)行。第一，作戰(zhàn)會(huì)議制度。指揮部要定時(shí)定點(diǎn)組織召開作戰(zhàn)會(huì)議，在匯總應(yīng)急救援工作情況和總結(jié)講評(píng)的基礎(chǔ)上，針對(duì)災(zāi)情進(jìn)行重點(diǎn)研判磋商，對(duì)下一步計(jì)劃或次日的行動(dòng)計(jì)劃合理安排部署。第二，集體決策制度。在應(yīng)急救援行動(dòng)總體方案和重大決策制定方面，聯(lián)合指揮部可組織召開全員或主要成員會(huì)議對(duì)方案和決策進(jìn)行集體研究，會(huì)議上對(duì)各方提出的意見認(rèn)真聽取，并尊重專業(yè)指揮提出的意見，為決策的科學(xué)性、可靠性提供保障。當(dāng)意見無法達(dá)到統(tǒng)一時(shí)，總指揮可以行使臨機(jī)決斷權(quán)。第三，信息報(bào)送制度。聯(lián)合指揮部要對(duì)信息報(bào)送的內(nèi)容與時(shí)限要求加以明確，連續(xù)不斷收集動(dòng)態(tài)信息并做好信息整理工作，經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn)后，定時(shí)向本級(jí)和上級(jí)應(yīng)急管理指揮中心報(bào)告。第四，安全防范制度。聯(lián)合指揮部指定專人對(duì)救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的安全工作全權(quán)負(fù)責(zé)，根據(jù)災(zāi)害事故特點(diǎn)，建立臨時(shí)安全組織機(jī)構(gòu)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的所有人員要明確分工，建立完善的安全責(zé)任體系，確保安全工作橫向到邊、豎向到底，提高安全水平[5]。第五，督察獎(jiǎng)懲制度。依據(jù)救援行動(dòng)階段特點(diǎn)，聯(lián)合指揮部對(duì)各部門和各力量的任務(wù)完成及安全工作落實(shí)等情況全程檢查監(jiān)督，對(duì)各救援隊(duì)伍的行動(dòng)績(jī)效綜合考評(píng)，在任務(wù)結(jié)束后，根據(jù)考評(píng)結(jié)果組織表彰獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)不服從命令、不落實(shí)責(zé)任、處置不當(dāng)?shù)仁毢蜑^職行為嚴(yán)肅處理，并追究當(dāng)事人的責(zé)任。

三、嚴(yán)把聯(lián)合組織指揮重點(diǎn)，推進(jìn)救援力量協(xié)同運(yùn)作

（一）落實(shí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

森林火災(zāi)事故應(yīng)急救援面臨著多元救援力量協(xié)同難度大的問題，易出現(xiàn)救援行動(dòng)單打獨(dú)斗現(xiàn)象，影響應(yīng)急救援工作高效開展。為破解這一難題，要建立起應(yīng)急救援指揮體系協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保救援部署密切配合，避免出現(xiàn)救援指揮空檔，通過協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)救援力量的最大能效。第一，固化協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在平時(shí)的工作中，要多進(jìn)行信息互通，彼此之間協(xié)同配合，針對(duì)應(yīng)急救援預(yù)案編制、災(zāi)情監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急救援與演練、信息實(shí)時(shí)共享等建立協(xié)同機(jī)制，并以聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等協(xié)同機(jī)制作為基礎(chǔ)，對(duì)協(xié)同機(jī)制的制度保障加以完善，使協(xié)同機(jī)制更加規(guī)范化、制度化，防止機(jī)構(gòu)虛設(shè)、機(jī)制空轉(zhuǎn)的情況發(fā)生，避免因職能交叉或重疊導(dǎo)致各種沖突問題的發(fā)生。第二，細(xì)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)實(shí)施。協(xié)同要按照計(jì)劃開展，共同進(jìn)行勘察及行動(dòng)方案的制定，對(duì)協(xié)同計(jì)劃中的關(guān)鍵性問題加以明確，由聯(lián)合指揮部負(fù)責(zé)整體籌劃和制定，使救援行動(dòng)達(dá)到協(xié)同一致的效果。根據(jù)確定的目標(biāo)全面開展協(xié)同工作，指揮員要依據(jù)上級(jí)意圖確定本級(jí)的救援目標(biāo)，不斷增強(qiáng)自身的主動(dòng)協(xié)同意識(shí)，要主動(dòng)作為，提升應(yīng)急救援的時(shí)效性，減輕災(zāi)害事故損失。為實(shí)現(xiàn)具體任務(wù)中的協(xié)同目標(biāo)，聯(lián)合指揮部可以對(duì)救援任務(wù)進(jìn)行劃分，使一個(gè)完整任務(wù)變?yōu)槿舾蓚€(gè)具體任務(wù)，依據(jù)各力量的特點(diǎn)分配適宜的任務(wù)，各力量接到任務(wù)后要始終圍繞核心任務(wù)計(jì)劃實(shí)施救援，各力量要將自身的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)充分發(fā)揮出來，彼此之間密切配合、相互保障，聯(lián)合行動(dòng)、實(shí)時(shí)支撐，確保救援效能最大化目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。第三，隨機(jī)協(xié)同聯(lián)動(dòng)調(diào)整。救援行動(dòng)會(huì)收到各種因素的制約，并且現(xiàn)場(chǎng)情況復(fù)雜多變，常常會(huì)衍生出新的問題，無法將其體現(xiàn)到協(xié)同計(jì)劃中。對(duì)此，聯(lián)合指揮部應(yīng)按災(zāi)情變化情況，采取隨機(jī)協(xié)同的方法，針對(duì)可能發(fā)生的情況提前制訂協(xié)同計(jì)劃，按照任務(wù)變化趨勢(shì)對(duì)協(xié)同力量進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，并持續(xù)完善協(xié)同方案，及時(shí)恢復(fù)中斷的協(xié)同，確保各力量行動(dòng)協(xié)同一致，提高協(xié)同救援能力[6]。

（二）全面掌握災(zāi)害事故現(xiàn)象態(tài)勢(shì)

在重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援中，指揮員要全面掌握應(yīng)急救援態(tài)勢(shì)，遵循森林火災(zāi)特點(diǎn)與規(guī)律，結(jié)合以往實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)針對(duì)性指揮應(yīng)急救援行動(dòng)。第一，明確偵察內(nèi)容。與指揮活動(dòng)具有密切關(guān)聯(lián)的要素有火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)位置、火災(zāi)發(fā)展態(tài)勢(shì)、現(xiàn)場(chǎng)面積、地形地貌、植被分布情況、水資源分布情況、氣候氣象、交通條件、重點(diǎn)目標(biāo)、滅火力量部署等。對(duì)上述要素應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)掌握，并通過各種有效途徑和方法將全部要素搞清楚，做到所有問題了然于胸，避免出現(xiàn)不了解、不清楚、不知道的情況。要對(duì)極端火災(zāi)的致災(zāi)因素全面掌握，包括地形、氣象、植被等，從而避免爆炸火、火旋風(fēng)及飛火的發(fā)生。第二，確定偵察方法。對(duì)空中偵察、地面?zhèn)刹?、一線偵察、圖上作業(yè)等方法進(jìn)行綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)攬全局、看局部、知具體、查重點(diǎn)的應(yīng)急救援目標(biāo)。指揮員要親臨現(xiàn)場(chǎng)偵察情況，掌握最新信息，將傳統(tǒng)方法與先進(jìn)科技手段有機(jī)結(jié)合到一起，開展空中與地面一體化偵察，獲取更多的火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)信息，為應(yīng)急救援方案制定提供可靠依據(jù)。第三，科學(xué)分析處理。指揮員要對(duì)各種渠道獲取的火場(chǎng)信息認(rèn)真梳理、系統(tǒng)分析、仔細(xì)研判，進(jìn)而形成火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)勘察報(bào)告，確定火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)情況，經(jīng)判斷后得出結(jié)論，并結(jié)合實(shí)際對(duì)滅火部署優(yōu)化調(diào)整，明確任務(wù)及戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法，組織有效的協(xié)同措施。

（三）強(qiáng)化應(yīng)急救援指揮控制

在以往的森林火災(zāi)救援實(shí)戰(zhàn)中，存在著指揮系統(tǒng)兼容性差、救援力量聯(lián)動(dòng)性差、調(diào)整部署精準(zhǔn)性差等問題，從而貽誤最佳戰(zhàn)機(jī)，引發(fā)救援人員傷亡事故。為避免發(fā)生類似問題，有必要強(qiáng)化聯(lián)合組織指揮體系的精準(zhǔn)控制，提高應(yīng)急救援效率。第一，一條線調(diào)度。各級(jí)指揮中心要明確任務(wù)區(qū)救援力量調(diào)度模式和跨區(qū)增援作戰(zhàn)調(diào)度模式。在森林火災(zāi)事故發(fā)生地，按照就近用兵原則制定就近救援力量調(diào)度方案、臨近救援力量資源方案以及跨區(qū)救援增援調(diào)度方案，規(guī)范執(zhí)行調(diào)度審批流程，向救援力量推送救援處置操作事項(xiàng)和安全注意事項(xiàng)，使救援力量能夠快速投入到救援工作中，提高救援力量利用效率，減少救援工作中的安全隱患。第二，一體化指揮。聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)依托有線網(wǎng)絡(luò)和無線網(wǎng)絡(luò)實(shí)施一體化指揮，要求各成員單位的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)接入到聯(lián)合作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)中，確保聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)做出的指揮決策能夠?qū)崟r(shí)、精準(zhǔn)傳達(dá)到各成員單位，達(dá)到指揮指令下達(dá)零延誤的要求[7]。第三，一張圖行動(dòng)。在應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)中，統(tǒng)一使用同一張應(yīng)急救援指揮圖，在指揮圖上實(shí)時(shí)標(biāo)注和更新火災(zāi)發(fā)展形勢(shì)、救援力量位置、救援行動(dòng)進(jìn)展等信息，使各成員單位能夠了解兵力部署情況，為協(xié)同開展救援行動(dòng)打下基礎(chǔ)[8]。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，面對(duì)重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作，要建立起科學(xué)有序、專業(yè)精準(zhǔn)、高效運(yùn)行的聯(lián)合組織指揮體系，成立聯(lián)合行動(dòng)、聯(lián)合指揮的基地指揮部和前線指揮部，全面實(shí)施聯(lián)合組織指揮體系既定的運(yùn)行規(guī)則，嚴(yán)格把控聯(lián)合組織指揮體系運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而推進(jìn)應(yīng)急救援力量協(xié)同運(yùn)作，提高救援指揮的專業(yè)化、科學(xué)化水平。

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作者簡(jiǎn)介：劉鐵勝（1974- ），男，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，本科，二級(jí)指揮長(zhǎng)，研究方向：森林草原防火滅火應(yīng)急指揮。