中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)踐與思考

張建臻 賈 華

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院果樹(shù)研究所）

預(yù)算一體化系統(tǒng)是依托信息化技術(shù)手段，結(jié)合業(yè)務(wù)要求，涵蓋基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告8個(gè)主要環(huán)節(jié)[1]，統(tǒng)一規(guī)定了各級(jí)預(yù)算管理的管理流程、管理規(guī)則和管理要素，形成了財(cái)政業(yè)務(wù)相互銜接、相互制約的閉環(huán)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)控，提高了財(cái)政預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化[2]。

根據(jù)使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的主體不同，將預(yù)算管理一體化系統(tǒng)分為中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)及地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。本文聚焦中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在基層單位實(shí)際運(yùn)行中的優(yōu)勢(shì)，挖掘系統(tǒng)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出優(yōu)化系統(tǒng)的建議。

一、中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的時(shí)代背景

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出“深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)和審查監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理”。黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”的要求。全面深化預(yù)算制度改革已成為預(yù)算管理迫在眉睫的重點(diǎn)工作。

在推進(jìn)全面深化預(yù)算制度改革的時(shí)代背景下，中央財(cái)政整合預(yù)算管理全流程，梳理資金管理體系，建立了中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，用系統(tǒng)化思維全流程整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范，通過(guò)將規(guī)則嵌入系統(tǒng)強(qiáng)化制度執(zhí)行力，對(duì)提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政工作質(zhì)量提供基礎(chǔ)保障。

自2019 年6 月財(cái)政部大力推進(jìn)預(yù)算一體化改革以來(lái)，中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)經(jīng)過(guò)財(cái)政部等部委試點(diǎn)，于2023 年1 月1 日正式進(jìn)入全面推進(jìn)期，截至目前已順利實(shí)施了半個(gè)財(cái)政年度。在全面推進(jìn)期間，中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)所有模塊全部上線，優(yōu)勢(shì)更加凸顯，在提高財(cái)政預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的基礎(chǔ)上，也暴露了系統(tǒng)推進(jìn)過(guò)程中存在的各項(xiàng)問(wèn)題。

二、中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)

（一）強(qiáng)化資源整合，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)

中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)包含基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告8 個(gè)主要環(huán)節(jié)[1]，對(duì)資金使用全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，有助于提高預(yù)算管理水平和資源配置效率，強(qiáng)化資源整合，盤活存量資金，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)；能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)管漏洞，有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)[3]。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督，提高管理水平

以中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將管理流程、管理規(guī)則和管理要素嵌入信息系統(tǒng)，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編審、資金支付、決算報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督水平，為財(cái)會(huì)監(jiān)督體系的橫向聯(lián)動(dòng)、縱向協(xié)同提供技術(shù)支撐，提高資金管理水平。

（三）加強(qiáng)績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)

中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將預(yù)算績(jī)效管理納入系統(tǒng)，建立項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)庫(kù)，從項(xiàng)目入庫(kù)、項(xiàng)目預(yù)算編制、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目績(jī)效管理等模塊實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效事前、事中、事后全流程管理，優(yōu)化整合各種資源，保障項(xiàng)目順利開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)。

（四）加強(qiáng)系統(tǒng)管理，提高數(shù)據(jù)安全性

中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將之前各自為戰(zhàn)的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)核算、資金支付等系統(tǒng)歸集入同一個(gè)系統(tǒng)，加強(qiáng)各系統(tǒng)銜接，避免各子系統(tǒng)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)誤差；同時(shí)加強(qiáng)數(shù)字證書管理，嚴(yán)格數(shù)字證書的審批、發(fā)放程序，提高數(shù)據(jù)安全性，確保信息的保密性和完整性[4]。

三、中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)存在的問(wèn)題

（一）系統(tǒng)程序煩瑣，使用成本增加

中央預(yù)算一體化系統(tǒng)涵蓋項(xiàng)目支付、資金管理的方方面面，各流程均涉及申報(bào)、審核、審批等流程，系統(tǒng)程序煩瑣，增加了時(shí)間成本和人力成本，嚴(yán)重影響工作效率。本文主要從資金支付、預(yù)算調(diào)劑方面舉例說(shuō)明程序煩瑣增加使用成本的情況。

1.資金支付程序煩瑣

在中央預(yù)算一體化系統(tǒng)中，要成功支付一筆特定目標(biāo)類的資金，首先需要建立項(xiàng)目庫(kù)，待支付資金所屬項(xiàng)目成功入庫(kù)后編制項(xiàng)目預(yù)算，預(yù)算批復(fù)后經(jīng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行資金支付申請(qǐng)，支付特定資金。每一環(huán)節(jié)均需要本單位、上級(jí)部門和財(cái)政部審批，流程復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)，大大增加了預(yù)算管理及資金支付的時(shí)間成本和人力成本[2]。

在同一時(shí)間大批量資金支付時(shí)，易出現(xiàn)資金支付異常，需要專業(yè)的技術(shù)人員對(duì)異常支付信息進(jìn)行維護(hù)。如某研究所一天集中支付74 筆業(yè)務(wù)，支付業(yè)務(wù)出現(xiàn)異常，無(wú)法正常支付也無(wú)法取回重新審核，只能報(bào)請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行支付退回后，重新履行錄入—審核—簽章等支付流程，增加支付流程，延長(zhǎng)支付時(shí)間；同時(shí)系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人員不足，異常支付信息需要登記排隊(duì)解決，極大地降低了國(guó)庫(kù)支付的使用效率。

2.預(yù)算調(diào)劑程序煩瑣

以500 萬(wàn)元修繕購(gòu)置項(xiàng)目政府采購(gòu)預(yù)算為例，項(xiàng)目主體修繕工程需要進(jìn)行政府采購(gòu)，其他如工程監(jiān)理費(fèi)、項(xiàng)目規(guī)劃等不滿足政府采購(gòu)要求的小額零星支出，可以不通過(guò)政府采購(gòu)活動(dòng)安排預(yù)算支出。編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)一般無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)算政府采購(gòu)支出金額及非政府采購(gòu)支出金額，僅根據(jù)計(jì)劃采購(gòu)事項(xiàng)及“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)”原則，充分預(yù)計(jì)政府采購(gòu)支出金額，該金額往往比政府采購(gòu)實(shí)際支付金額大。

在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，實(shí)際非政府采購(gòu)支出金額超過(guò)預(yù)算金額時(shí)，需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑，將政府采購(gòu)預(yù)算剩余金額調(diào)整為非政府采購(gòu)預(yù)算金額。預(yù)算調(diào)劑基層單位申請(qǐng)，經(jīng)上級(jí)部門層層審核后報(bào)財(cái)政部審批，基層單位才能對(duì)調(diào)劑資金進(jìn)行支付，審批流程煩瑣，耗時(shí)較長(zhǎng)，影響項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，且與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦發(fā)32 號(hào)文”）中“下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)”要求存在沖突。

（二）數(shù)據(jù)遷移不完善，系統(tǒng)穩(wěn)定性有待加強(qiáng)

中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中涵蓋基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫(kù)、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、預(yù)算績(jī)效管理、會(huì)計(jì)核算等模塊，各模塊數(shù)據(jù)均涉及從原系統(tǒng)遷移到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的工作，因各系統(tǒng)開(kāi)發(fā)單位各不相同，整合到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中時(shí)，數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)不契合、遷移不完整等情況時(shí)有發(fā)生，數(shù)據(jù)核對(duì)、雙系統(tǒng)并軌運(yùn)行等增加了時(shí)間成本和人力成本的同時(shí)，增加系統(tǒng)后臺(tái)技術(shù)及研發(fā)人員的工作量，降低預(yù)算管理一體化系統(tǒng)使用滿意度。

（三）數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，工作量增加

各模塊相同數(shù)據(jù)不能完全關(guān)聯(lián)取數(shù)。以項(xiàng)目文本為例，項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目文本與預(yù)算編制中項(xiàng)目文本存在大量重復(fù)信息（如項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、立項(xiàng)的必要性和依據(jù)、實(shí)施方案等），預(yù)算編制時(shí)無(wú)法直接獲取項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目文本的相同信息，需要重復(fù)錄入，加上中央預(yù)算一體化系統(tǒng)不穩(wěn)定，錄入保存功能經(jīng)常失靈，重復(fù)性工作增加，加重了財(cái)務(wù)人員負(fù)擔(dān)。

（四）數(shù)據(jù)編制過(guò)細(xì)，預(yù)算準(zhǔn)確性降低

中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中涉及項(xiàng)目全周期管理，數(shù)據(jù)編制過(guò)于詳細(xì)，而項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中存在各種突發(fā)情況，預(yù)算編制過(guò)細(xì)降低預(yù)算準(zhǔn)確性。

以預(yù)算編制中項(xiàng)目文本為例，項(xiàng)目測(cè)算信息按照活動(dòng)、子活動(dòng)、部門經(jīng)濟(jì)分類、支出標(biāo)準(zhǔn)逐條對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行測(cè)算，年度支出計(jì)劃按照部門支出經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行測(cè)算；若項(xiàng)目測(cè)算信息中包含309 或310 資本性支出，必須在新增資產(chǎn)預(yù)算中填列相應(yīng)的資產(chǎn)信息，預(yù)算信息過(guò)細(xì)，降低預(yù)算準(zhǔn)確性，與國(guó)辦發(fā)32 號(hào)文中“簡(jiǎn)化預(yù)算編制”存在沖突。

（五）國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)不完善，資金支付效率降低

國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)納入中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)后[5]，從系統(tǒng)運(yùn)行情況看，受到各方面制約，除系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行緩慢、系統(tǒng)卡頓現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、影響資金支付效率之外，還存在以下幾點(diǎn)不足：

一是國(guó)庫(kù)集中支付錄入信息增加，審批程序復(fù)雜。在錄入支付信息時(shí)，除錄入必要的支付金額、收款人信息、資金來(lái)源等信息以外，還需要錄入部門支出經(jīng)濟(jì)科目，按部門支出經(jīng)濟(jì)科目分條支付，政府采購(gòu)類資金支付還需要詳細(xì)錄入采購(gòu)合同信息；在支付審批環(huán)節(jié)，資金錄入后需要按審批權(quán)限進(jìn)行資金審批、單位簽章后送審財(cái)政部門進(jìn)行審批支付，較以前直接銀行支付流程增加，審批時(shí)間延長(zhǎng)。

二是系統(tǒng)報(bào)表查詢功能不完善，用款計(jì)劃報(bào)表數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，與基層單位報(bào)送的用款計(jì)劃數(shù)據(jù)有差異；支出報(bào)表數(shù)據(jù)不能滿足個(gè)性化需求，部分報(bào)表查詢后數(shù)據(jù)為空，無(wú)法直接取用數(shù)據(jù)上報(bào)執(zhí)行進(jìn)度等報(bào)表。另外與銀行支付銜接不完善，部分公務(wù)卡還款信息錄入時(shí)查詢不到刷卡記錄，只能通過(guò)人工電話咨詢備案后逐條查詢錄入，嚴(yán)重影響資金支付效率。

（六）預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控不完善，預(yù)警失誤率高

目前，預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)只涉及單位零余額賬戶資金，僅能通過(guò)超額提現(xiàn)、“津補(bǔ)貼”等敏感字段或者收款人名稱對(duì)違規(guī)支付行為進(jìn)行預(yù)警[5]。由于監(jiān)控規(guī)則設(shè)置單一，容易出現(xiàn)預(yù)警失誤，如某研究所支付測(cè)試化驗(yàn)費(fèi)，收款單位名稱中包含“投資”二字，系統(tǒng)預(yù)警“單位存在利用財(cái)政資金進(jìn)行投資理財(cái)行為”，實(shí)際該收款單位經(jīng)營(yíng)范圍包含測(cè)試化驗(yàn)業(yè)務(wù)，屬正常業(yè)務(wù)往來(lái)；又如某研究所報(bào)銷實(shí)驗(yàn)室用酒精，因支付信息包含“酒”字，系統(tǒng)預(yù)警“單位公款購(gòu)買高檔禮品”。當(dāng)出現(xiàn)預(yù)警信息時(shí)，需要人工進(jìn)行核實(shí)，對(duì)錯(cuò)誤的預(yù)警信息進(jìn)行修正，增加了人工核實(shí)的工作量。

四、優(yōu)化中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建議

（一）簡(jiǎn)化審批流程，下放審批權(quán)限

根據(jù)國(guó)辦發(fā)32 號(hào)文等文件精神，落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“放、管、服”要求，簡(jiǎn)化部分非必要的審批流程，下放審批權(quán)限。例如，部門支出經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算方面，如果僅涉及業(yè)務(wù)費(fèi)之間部門經(jīng)濟(jì)支出分類調(diào)整，或者調(diào)減資本性支出，同時(shí)調(diào)增勞務(wù)費(fèi)或者業(yè)務(wù)費(fèi)，可以將審批權(quán)限下放至項(xiàng)目執(zhí)行單位；政府采購(gòu)預(yù)算方面，調(diào)減同一項(xiàng)目政府采購(gòu)預(yù)算，增加非政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，可以將調(diào)劑權(quán)限下放至項(xiàng)目執(zhí)行單位，減少層層上報(bào)審批流程，加快項(xiàng)目執(zhí)行。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升系統(tǒng)穩(wěn)定性

加強(qiáng)中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)與維護(hù)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升網(wǎng)絡(luò)容量和運(yùn)行速度，為系統(tǒng)運(yùn)行提供先進(jìn)的硬件設(shè)備，及時(shí)更新老舊設(shè)備，提高系統(tǒng)穩(wěn)定性及使用人員滿意度；增配系統(tǒng)維護(hù)專業(yè)技術(shù)人員，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的計(jì)算機(jī)編程及財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等管理制度培訓(xùn)，提高系統(tǒng)優(yōu)化軟實(shí)力。

（三）優(yōu)化系統(tǒng)設(shè)計(jì)，提升使用幸福感

優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付流程，完善報(bào)表查詢功能，提高報(bào)表查詢中數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，確保上級(jí)部門直接提取相關(guān)報(bào)表數(shù)據(jù)，如預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度報(bào)表等，減少基層單位不必要的重復(fù)勞動(dòng)。完善國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與銀行支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，借鑒網(wǎng)銀的成熟經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付功能，減少網(wǎng)銀對(duì)賬等。

優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，認(rèn)真梳理預(yù)警信息，探尋預(yù)警信息共同點(diǎn)，逐漸完善系統(tǒng)預(yù)警規(guī)則，提高系統(tǒng)的可操作性和實(shí)用性，保證財(cái)政資金使用的安全性和規(guī)范性。優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行的合理性，推動(dòng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化，減少機(jī)械化預(yù)警信息失誤，提升系統(tǒng)使用人員的幸福感。

（四）全面系統(tǒng)培訓(xùn)，提升自身能力

將系統(tǒng)各模塊相關(guān)操作內(nèi)容和審核流程作為培訓(xùn)內(nèi)容，對(duì)各級(jí)基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理人員進(jìn)行全流程、全覆蓋式培訓(xùn)；同時(shí)，各基層單位自發(fā)組織各種學(xué)習(xí)活動(dòng)，確保基層單位財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理人員充分理解并準(zhǔn)確掌握預(yù)算管理一體化各項(xiàng)工作要求，提升自身財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理能力，有序推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作[6]。

（五）加強(qiáng)各方溝通，及時(shí)查漏補(bǔ)缺

加強(qiáng)基層單位財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理人員與系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人員的溝通，便于系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人員及時(shí)了解基層單位實(shí)際操作人員對(duì)中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的需求、快捷操作方式等，及時(shí)查找系統(tǒng)漏洞，不定時(shí)查漏補(bǔ)缺，確保中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與使用需求環(huán)環(huán)相扣、時(shí)時(shí)更新，更好地為行政事業(yè)單位管理提供基礎(chǔ)保障。

五、結(jié)語(yǔ)

中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”時(shí)代的產(chǎn)物，是深化預(yù)算管理制度改革、提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政工作質(zhì)量的技術(shù)支撐。中央預(yù)算一體化系統(tǒng)的高效運(yùn)行既能強(qiáng)化資源整合、加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督、加強(qiáng)績(jī)效管理、提高管理水平、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，又能保障系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全性、預(yù)算資金的合理安排和財(cái)務(wù)資產(chǎn)各項(xiàng)工作的有序開(kāi)展，減輕財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理人員工作量，提高財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理工作效率，為單位實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)提供基礎(chǔ)保障。