農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元主體協(xié)同共治之道

盧 彩

（廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新特點(diǎn)新趨勢(shì)，對(duì)基層社會(huì)治理提出了新的更高要求。為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展變化帶來的治理難題，基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)支撐的網(wǎng)格化管理成為農(nóng)村社區(qū)治理的重要方式。黨的二十大指出，要“完善社會(huì)治理體系。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能……完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”。這表明以社會(huì)多元主體協(xié)同、精細(xì)化和專業(yè)化為特征的網(wǎng)格化治理成為新時(shí)期完善基層治理平臺(tái)的重要載體和具體方式。然而在治理場(chǎng)域中多元主體協(xié)同模式受到一些因素制約，如何突破困境進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理的協(xié)同化與精細(xì)化目標(biāo)仍需探索。當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于網(wǎng)格化治理的研究主要集中在行為邏輯和運(yùn)行機(jī)制、網(wǎng)格化治理的技術(shù)優(yōu)化等方面，為深入探討網(wǎng)格化治理提供了理論來源與實(shí)踐思路。但總體看，關(guān)注農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元協(xié)同共治問題的研究較少，雖有少數(shù)研究將多元協(xié)同治理機(jī)制作為網(wǎng)格化治理實(shí)踐的應(yīng)對(duì)舉措，但大多只是點(diǎn)到為止，缺乏對(duì)網(wǎng)格化治理過程中多元協(xié)同不足背后深層次因素的探討。基于此，本文對(duì)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元主體協(xié)同不足的表現(xiàn)加以闡述，指出各參與主體協(xié)同不足的內(nèi)在原因，并提出相應(yīng)的解決措施，以推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理協(xié)同化、精細(xì)化。

二、農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元主體協(xié)同不足的表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)作用不夠好

在農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中，政府發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)和政策導(dǎo)向作用吸納社會(huì)力量參與解決居民所面臨的問題，主要承擔(dān)著提供資本、確定服務(wù)內(nèi)容、維護(hù)公共利益、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、制定法律法規(guī)等多種責(zé)任。近年來，黨和國(guó)家高度關(guān)注“三農(nóng)”問題，制定了一系列惠農(nóng)政策來增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著繁重的工作任務(wù)。但由于部分基層工作人員認(rèn)識(shí)有限，對(duì)自身的角色定位和職責(zé)認(rèn)知存在不足，在與社會(huì)主體協(xié)作過程中，更多關(guān)注的是職能減負(fù)的問題，將網(wǎng)格化治理中多元主體協(xié)作當(dāng)成“甩包袱”的手段。另外，社區(qū)治理模式的創(chuàng)新給政府管理帶來了新挑戰(zhàn)，由于缺少經(jīng)驗(yàn)，如何與各方對(duì)話、如何協(xié)調(diào)各方利益以及穩(wěn)定協(xié)同秩序等問題的解決具有一定難度，因而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與公共服務(wù)協(xié)作過程的積極性有所影響，本應(yīng)起到的引導(dǎo)作用并不明顯。

（二）企業(yè)參與積極性不夠高

在網(wǎng)格化治理過程中，企業(yè)能夠提供社區(qū)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等技術(shù)性和專業(yè)性服務(wù)，推動(dòng)智慧社區(qū)的建設(shè)。然而，企業(yè)具有逐利的天性，本質(zhì)上是不愿對(duì)獲益不高的項(xiàng)目投入大量資源的。而農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)服務(wù)帶有較大的公益性屬性，利潤(rùn)較低。兩者之間的矛盾給農(nóng)村社區(qū)治理帶來了一定沖擊，不僅會(huì)破壞社區(qū)公共服務(wù)的公益性和均衡性，甚至還會(huì)出現(xiàn)企業(yè)對(duì)利潤(rùn)較低的部分合約條款敷衍塞責(zé)并降低承諾服務(wù)質(zhì)量的現(xiàn)象。

（三）社會(huì)組織定位模糊

社會(huì)組織作為社區(qū)網(wǎng)格化治理中社會(huì)服務(wù)的提供者和社區(qū)活動(dòng)的組織者，主要采用自主對(duì)接和受政府委托兩種方式來為社區(qū)提供服務(wù)，然而在實(shí)際協(xié)同行動(dòng)中或因功能性缺失導(dǎo)致協(xié)同失靈現(xiàn)象發(fā)生。一方面，社會(huì)組織的資金來源主要為社會(huì)捐贈(zèng)和政府補(bǔ)助，這種社會(huì)自發(fā)機(jī)制使其很難獲得足夠的資源來支撐活動(dòng)的開展，且社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模較小，還不能成為公共服務(wù)的有力承擔(dān)者；另一方面，為獲取合法性關(guān)鍵資源，社會(huì)組織通過“‘制度性嵌入’與‘關(guān)系性嵌入’主動(dòng)置身政府的政策與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中”，從而形成對(duì)政府的非均衡性依賴關(guān)系，主體定位受到影響。

（四）居民個(gè)體缺乏主動(dòng)意識(shí)

盡管社區(qū)網(wǎng)格化治理多元主體協(xié)同機(jī)制中明確了社區(qū)居民參與的重要性，但實(shí)際情況多為政府處于主導(dǎo)者地位而居民個(gè)體處于體系邊緣。也就是說，居民個(gè)體參與公共事務(wù)決策的形式多為有限吸納型參與和告知型參與，而真正具有決策意義的決策型參與并不多見。這嚴(yán)重影響了他們對(duì)自身社區(qū)公共事務(wù)決策參與者、監(jiān)督者以及評(píng)價(jià)者的身份認(rèn)知，甚至有少部分人態(tài)度淡漠，認(rèn)為“公共服務(wù)事不關(guān)己，即使參與也起不到多大作用”。

三、農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元主體協(xié)同不足的原因

（一）目標(biāo)難以統(tǒng)一

清晰的共同目標(biāo)是行動(dòng)者協(xié)作的起點(diǎn)，然而由于摻雜了組織和個(gè)人的因素，共同目標(biāo)的達(dá)成并非易事。政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織、居民個(gè)體共同構(gòu)成了網(wǎng)格化治理的多元主體，顯然每個(gè)參與主體的利益目標(biāo)都復(fù)雜而交叉地共存于整體的目標(biāo)系統(tǒng)之中，并體現(xiàn)于協(xié)作行動(dòng)過程中的價(jià)值選擇、行動(dòng)方式和利益分配中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政機(jī)構(gòu)，資源的分配使用、政策的貫徹執(zhí)行都由其負(fù)責(zé)，工作任務(wù)繁重，再加上基層干部素質(zhì)普遍有待提高，他們的工作重心大都放在完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)行政事務(wù)上，有時(shí)會(huì)將網(wǎng)格化治理中的多元主體協(xié)作當(dāng)成“甩包袱”的手段；企業(yè)作為參與主體，趨利避害的特性難免會(huì)使其忽視農(nóng)村社區(qū)治理的公益性屬性；農(nóng)村社會(huì)組織囿于當(dāng)前的質(zhì)量與規(guī)模，還不能成為公共服務(wù)的有力承擔(dān)者，他們更多關(guān)注的還是自己的組織發(fā)展，缺乏真正的治理實(shí)踐的參與；居民個(gè)體是為了滿足個(gè)人利益訴求。多元主體間目標(biāo)的顯著差異使協(xié)作的磨合階段變得曲折而漫長(zhǎng)。

（二）“權(quán)力點(diǎn)”相對(duì)固化

“權(quán)力點(diǎn)”是指權(quán)力以點(diǎn)位形式在不同主體間轉(zhuǎn)移和變動(dòng)，并影響協(xié)同行為的實(shí)施。受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)村基層一些年齡偏大、資歷較深的干部思想較為保守，他們?cè)谵r(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理過程中的資源分配和話語權(quán)上的優(yōu)勢(shì)，影響了協(xié)作體系的“權(quán)力點(diǎn)”在不同協(xié)同主體之間的流動(dòng)。同時(shí)各協(xié)同主體特別是社會(huì)組織因依賴政府的培育和扶持而具有強(qiáng)烈的依附性特征，于是就會(huì)在合作互動(dòng)過程中明顯處于弱勢(shì)地位，無法利用利益博弈來實(shí)現(xiàn)“權(quán)力點(diǎn)”的流動(dòng)，導(dǎo)致各主體的協(xié)同自治能力較低。

（三）主體之間缺乏足夠信任

信任是一個(gè)組織權(quán)威和凝聚力的重要影響因素。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中關(guān)系復(fù)雜的協(xié)作系統(tǒng)內(nèi)多方信任有所缺失。一方面，在協(xié)作過程中，協(xié)作者往往基于自身利益來決定行動(dòng)，這無疑會(huì)對(duì)協(xié)作體系的信任度產(chǎn)生較強(qiáng)的影響。例如，企業(yè)的逐利性特征導(dǎo)致其在行動(dòng)過程中會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的自利性趨向；社會(huì)組織也逐漸呈現(xiàn)利他性退化、營(yíng)利性增強(qiáng)的傾向。另一方面，服務(wù)能力不足也導(dǎo)致信任缺失。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)由于發(fā)展較慢，各方面條件相對(duì)較差，無論在人力資源還是資金保障上都還比較欠缺，在實(shí)際的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)行上存在專業(yè)性不足、工作能力較低等情況，不能有效解決農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題和滿足其服務(wù)需求，居民會(huì)因此而對(duì)其產(chǎn)生不信任感和疏離感。

（四）主體關(guān)系模糊復(fù)雜

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，大量有能力的農(nóng)村年輕人選擇到城市工作，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的分布不合理。由于人力不足，農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理的協(xié)作主體會(huì)同時(shí)參與多個(gè)協(xié)同體系，而部分主體本身素質(zhì)不夠高，難以有效協(xié)調(diào)多種治理事務(wù)，在面臨多重角色的沖突時(shí)容易造成自我認(rèn)知困難，導(dǎo)致協(xié)同行為的無序化、不協(xié)調(diào)和不統(tǒng)一。與此同時(shí)，在農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理多元協(xié)作體系中，協(xié)作者的法律地位、權(quán)責(zé)范圍以及協(xié)作過程的運(yùn)作規(guī)則、合作途徑等還不夠明晰，更多的是依賴面子和人情這種柔性力量和私人交流的情感性非正式關(guān)系進(jìn)行協(xié)同參與，導(dǎo)致協(xié)同行動(dòng)存在一定的盲目性和隨意性。

四、農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元主體協(xié)同共治之道

（一）重塑理念共識(shí)以整合目標(biāo)差異

堅(jiān)持以人為本、人民至上，積極整合多元主體在農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同共治過程中的價(jià)值認(rèn)知和價(jià)值訴求。首先，基層政府應(yīng)進(jìn)一步提高工作能力，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，改變疲于應(yīng)對(duì)各類繁雜事務(wù)的現(xiàn)狀，保證政府組織在實(shí)施社區(qū)治理時(shí)發(fā)揮足夠的引導(dǎo)作用，科學(xué)調(diào)控資源以提升社區(qū)公共性。其次，加強(qiáng)文化宣傳，積極培養(yǎng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，引導(dǎo)企業(yè)樹立收益源于社會(huì)也應(yīng)回饋社會(huì)的價(jià)值理念，秉持以人為本的理念為農(nóng)村居民提供高質(zhì)量服務(wù)。最后，面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展較為遲緩的現(xiàn)狀，政府部門應(yīng)完善相關(guān)機(jī)制，為社會(huì)組織的發(fā)展提供資源保障，強(qiáng)化其公共性價(jià)值訴求。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)居民個(gè)體的宣傳教育，發(fā)揮基層黨組織優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)幫助他們提升認(rèn)知，理性參與社區(qū)公共事務(wù)治理。由此，各主體參與協(xié)作都是在社區(qū)公共利益導(dǎo)向下開展，能夠產(chǎn)生較強(qiáng)的凝聚力與向心力。

（二）建立制度規(guī)范以促進(jìn)權(quán)力流動(dòng)

實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理需要放權(quán)并確保權(quán)力的有序流動(dòng)。一方面，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化多元協(xié)同共治的制度體系，確定協(xié)同主體地位及其權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)社區(qū)治理過程中的“權(quán)力點(diǎn)”根據(jù)管理過程和合作活動(dòng)的需要而在不同主體間有序流動(dòng)。另一方面，建立健全管理、監(jiān)督各協(xié)同主體權(quán)責(zé)行為的政策法規(guī)，推行協(xié)同主體行為監(jiān)督法治化，為規(guī)范協(xié)同主體權(quán)力行使提供有效的制度保障，切實(shí)提升權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（三）健全考核標(biāo)準(zhǔn)以打造協(xié)同信任

基于當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元主體間信任不足的現(xiàn)狀，一方面，要通過完善獎(jiǎng)懲機(jī)制建立起協(xié)同主體共同遵守的信任契約。由協(xié)同主體以及社區(qū)居民公開評(píng)審并根據(jù)評(píng)審結(jié)果對(duì)守信主體進(jìn)行物質(zhì)和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)失信主體依法追究其經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任，增強(qiáng)整個(gè)協(xié)作體系的凝聚力。另一方面，積極培育和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的公益性、服務(wù)性、互助性社會(huì)組織，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)的培訓(xùn)與考核，提高社會(huì)組織的公共參與能力、資源獲取能力和專業(yè)服務(wù)能力，以“有為”在社會(huì)生活中求“有位”，有效滿足居民日益多樣化的服務(wù)需求，增強(qiáng)協(xié)同信任度。

（四）完善網(wǎng)格體系以明晰主體關(guān)系

主體角色明確、權(quán)責(zé)清晰是有序參與農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同共治的基本保障。首先應(yīng)進(jìn)一步明確協(xié)同的運(yùn)作規(guī)則及主體職責(zé)范圍。借鑒“小微權(quán)力清單制”，編制農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理中各協(xié)同主體的責(zé)任和權(quán)力清單，使參與主體的行動(dòng)能夠在明確范圍內(nèi)有序進(jìn)行。其次，進(jìn)一步完善網(wǎng)格職能框架，杜絕陷入“全能網(wǎng)格”“網(wǎng)格泛化”怪圈，堅(jiān)持協(xié)作主體主業(yè)主責(zé)，提高協(xié)作主體工作的專職化、專業(yè)化程度，促進(jìn)主體協(xié)同行為協(xié)調(diào)。最后，建立長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。想方設(shè)法吸引高校畢業(yè)生到農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化治理實(shí)踐。新時(shí)代的大學(xué)生具有豐富的理論知識(shí)，掌握科學(xué)創(chuàng)新的管理方法，可以進(jìn)一步緩解治理主體缺乏和治理不足的情況，壯大農(nóng)村網(wǎng)格化治理主體力量，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同治理水平的提升。