農(nóng)村“三變”改革的制度創(chuàng)新、障礙與完善

孫卿軒

（重慶市人大常委會(huì)法制工委）

百年未有之大變局下，實(shí)施鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化成為未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)農(nóng)村工作的重要任務(wù)。肇始于貴州六盤水的“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革，通過(guò)盤活農(nóng)村閑置資源、激活農(nóng)村生產(chǎn)力、整合政府和社會(huì)資源，探索出一條農(nóng)民收入增加、集體資產(chǎn)增值的新路徑，被譽(yù)為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后我國(guó)農(nóng)村改革的又一次創(chuàng)新。

一、農(nóng)村“三變”改革的內(nèi)涵

資源變資產(chǎn)是指在不改變資源性質(zhì)的前提下，將集體所有的土地、林木、水域、荒地等資源，經(jīng)價(jià)值評(píng)估入股到企業(yè)、專業(yè)合作社或其他市場(chǎng)主體加以盤活利用，從而喚醒農(nóng)村的“沉睡資源”。資金變股金是將村集體和農(nóng)民的自有資金、各級(jí)財(cái)政投入項(xiàng)目資金等量化折股為村集體或農(nóng)民持有的股金，形成合力以提高資金的使用效益，變“一次性”投入為“持續(xù)性”增收。農(nóng)民變股東是指農(nóng)民將個(gè)人資源、資產(chǎn)、勞務(wù)、技術(shù)等入股到企業(yè)、專業(yè)合作社等，成為股權(quán)投資者，讓農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的參與者和受益人。

農(nóng)村“三變”改革是以股份合作為核心、股權(quán)為紐帶，資源土地活化入股，集體資產(chǎn)量化入股，將村集體、農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)主體結(jié)合起來(lái)，形成“三位一體”“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”“聯(lián)股聯(lián)心”的發(fā)展模式。

二、農(nóng)村“三變”改革的制度創(chuàng)新

“三變”改革通過(guò)聚焦增加農(nóng)民收入這一中心，致力于激活各類資源要素，在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、基層治理制度和利益分配制度等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。

（一）農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新

20 世紀(jì)70 年代末、80 年代初，我國(guó)確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)由集體單一經(jīng)營(yíng)向家庭和集體統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)40 余年的實(shí)踐，在取得巨大成就的同時(shí)，其弊端也有所凸顯，具體表現(xiàn)為“分”的積極性充分體現(xiàn)，但“統(tǒng)”如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，始終沒(méi)有得到很好的解決。在此背景下，“三變”改革通過(guò)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)組織方式、開(kāi)展多種形式的股份合作、培育市場(chǎng)承接主體，有效提高了家庭經(jīng)營(yíng)集約化水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，推動(dòng)解決一家一戶干不了、干不好、干了不合算的問(wèn)題，豐富和完善了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

（二）基層治理制度創(chuàng)新

近年來(lái)，鄉(xiāng)村人口加速流出，農(nóng)村空心化現(xiàn)象有所凸顯，部分家庭與集體漸行漸遠(yuǎn)，亟需一個(gè)新的方式將村集體和村民緊密連接起來(lái)，以提升鄉(xiāng)村治理效能。實(shí)踐證明，農(nóng)村“三變”改革通過(guò)構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制將村集體和村民再次緊密聯(lián)系起來(lái)。農(nóng)民變成股東之后，需要與村“兩委”、集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作社等共同合作，參與村集體公共事務(wù)，應(yīng)對(duì)存在復(fù)雜性和不確定性的市場(chǎng)環(huán)境。此時(shí)，黨組織—村民—合作社等“多元主體共治”的治理模式得以建立，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化注入了新的動(dòng)能。

（三）利益分配制度創(chuàng)新

“三變”改革在利益分配制度方面進(jìn)行了創(chuàng)新，以滿足不同主體的利益需求，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是對(duì)財(cái)政投入資金分配的創(chuàng)新?！叭儭备母飳⒇?cái)政資金作為農(nóng)民的出資入股到市場(chǎng)主體，提高了財(cái)政資金使用的透明度。二是對(duì)資產(chǎn)收益分配的創(chuàng)新。各地的實(shí)踐往往采用“三變”+特色產(chǎn)業(yè)+合作社+農(nóng)民、“三變”+企業(yè)+農(nóng)民等“三變”+N的運(yùn)行模式使資產(chǎn)增值。資產(chǎn)收入增加后，需對(duì)資產(chǎn)收益進(jìn)行合理分配。資產(chǎn)收益分配模式創(chuàng)新之處在于不同主體根據(jù)自身所承受的風(fēng)險(xiǎn)，采取不同利益分配方式，從而獲取相應(yīng)的投資回報(bào)。根據(jù)各地的實(shí)踐來(lái)看，資產(chǎn)收益分配主要有四種創(chuàng)新模式：一是資產(chǎn)租賃+固定分紅，此種分配模式對(duì)農(nóng)民而言幾乎沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民可以獲得保障性收入，適合抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低的農(nóng)民；二是吸收股本+按比例分紅，適合愿意共享利潤(rùn)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資者；三是固定分紅+按比例分紅，既避免企業(yè)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)，又能在企業(yè)低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)共享利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；四是實(shí)物分紅，可以減少投資成本，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)村“三變”改革的制度障礙

作為地方性的改革探索，“三變”改革在中央認(rèn)可后，逐步在全國(guó)推廣。然而，農(nóng)村“三變”改革還存在一些制度障礙，比如法律制度亟待完善，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度有待健全等。

（一）缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織專門立法

作為“三變”改革重要載體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)憲法、民法典、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法均有所涉及，但尚無(wú)相關(guān)法律專門調(diào)整和規(guī)范，影響了“三變”改革的運(yùn)行。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格缺乏準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。“資源變資產(chǎn)”需要對(duì)農(nóng)村集體資源進(jìn)行確權(quán)，而確權(quán)的前提是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格已經(jīng)確定，但是目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確認(rèn)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，成員權(quán)行使規(guī)則、救濟(jì)機(jī)制等均有待進(jìn)一步改進(jìn)，農(nóng)村集體組織成員所享有集體財(cái)產(chǎn)的自益權(quán)以及參與集體事務(wù)管理的共益權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，直接影響“三變”改革的成效。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏獨(dú)立性。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”的關(guān)系沒(méi)有真正理順，雙方職能存在交叉，界限模糊不清。一是人員交叉任職。實(shí)際運(yùn)行中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)和村“兩委”干部交叉任職，未能實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”，即本應(yīng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的集體經(jīng)濟(jì)組織與提供公共服務(wù)的自治組織并沒(méi)有區(qū)分開(kāi)來(lái)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)決策、資源整合和市場(chǎng)開(kāi)拓方面缺乏專業(yè)性，有礙集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)未獨(dú)立。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)大多是由村委會(huì)負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。此種監(jiān)管模式實(shí)際阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也導(dǎo)致其管理人員缺乏相應(yīng)的收益激勵(lì)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度有待健全

“三變”改革的實(shí)質(zhì)是利用農(nóng)村土地、資本等資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，需要面對(duì)自然和市場(chǎng)多重風(fēng)險(xiǎn)。

一是經(jīng)營(yíng)不善時(shí)農(nóng)民權(quán)益缺乏有力保障。農(nóng)民專業(yè)合作社法第十三條和農(nóng)村土地承包法第三十六分別規(guī)定了農(nóng)民可以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股專業(yè)合作社和公司。公司法第二十八條規(guī)定股東以非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的，應(yīng)當(dāng)依法辦理其財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)。然而，當(dāng)農(nóng)民專業(yè)合作社和公司經(jīng)營(yíng)不善，進(jìn)行破產(chǎn)清算時(shí)，那么入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)該如何處置？若按照農(nóng)民專業(yè)合作社法和公司法的規(guī)定，以入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于農(nóng)民而言，土地具有社會(huì)保障功能，一旦失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，意味著失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來(lái)源，成為社會(huì)安全隱患。如果農(nóng)民股東不以入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承擔(dān)責(zé)任，那么債權(quán)人的利益將得不到保障。

二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策未嚴(yán)格落實(shí)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)活動(dòng)。合作社、種植大戶通過(guò)對(duì)農(nóng)作物的規(guī)?；?、集約化種植，可以提高生產(chǎn)效率，但也面臨極端天氣、蟲(chóng)害等不確定因素。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則可對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)施合理保護(hù)。比如，2022 年夏季，我國(guó)南方地區(qū)高溫時(shí)間較長(zhǎng)，干旱缺雨導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)嚴(yán)重。購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民則可以獲取保險(xiǎn)公司的賠償。然而，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)落實(shí)不到位，農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)較為淡薄。根據(jù)筆者2022 年在重慶F 縣L 鄉(xiāng)的走訪來(lái)看，L 鄉(xiāng)只有不到三分之一的農(nóng)民對(duì)其農(nóng)作物投保。部分農(nóng)民投保意愿不高，認(rèn)為如果沒(méi)有遇到自然災(zāi)害，投保費(fèi)用就成了白白支出。在種植農(nóng)作物帶來(lái)的收益較低的情況下，大多數(shù)農(nóng)民不愿額外支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用。一旦遇到天氣等原因?qū)е罗r(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收，未投保的農(nóng)業(yè)合作社、種植大戶將得不到損害賠償，經(jīng)濟(jì)損失較大。

三是農(nóng)業(yè)資源存在破壞風(fēng)險(xiǎn)。“三變”改革中，農(nóng)民雖然是股東，但實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體的話語(yǔ)權(quán)較大。大多數(shù)農(nóng)民股東不參與公司的日常運(yùn)營(yíng)，只拿固定分紅。少數(shù)經(jīng)營(yíng)主體為了追求利潤(rùn)，擅自改變土地用途，甚至對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源過(guò)度使用、不當(dāng)使用，存在農(nóng)業(yè)資源破壞、耕地“非糧化”的風(fēng)險(xiǎn)。

四、農(nóng)村“三變”改革的制度完善

（一）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民群眾的利益。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，需要通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)作用。本文認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)著重關(guān)注以下方面。

一是明確其性質(zhì)和定位。在成員資格準(zhǔn)入退出，治理機(jī)制，經(jīng)營(yíng)管理，集體收益分配，集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立和終止等方面予以明確，著重解決概念模糊、性質(zhì)爭(zhēng)議、職能混亂等問(wèn)題。

二是理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”之間的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地等集體所有資產(chǎn)為紐帶，承擔(dān)包含土地承包、資源開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)增值在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)。其功能與基層黨組織的村級(jí)黨支部，承擔(dān)公共事務(wù)、為全體村民服務(wù)的基層自治組織截然不同。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能和監(jiān)管職責(zé)需要予以凸顯。

三是注重與現(xiàn)存農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式的銜接。我國(guó)目前現(xiàn)存農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除（股份）經(jīng)濟(jì)合作社外，有股份有限公司、有限責(zé)任公司、股份合作公司多種形式。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社。民法典也將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為特別法人。因此，新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不適宜再采用股份有限公司、有限責(zé)任公司等形式。根據(jù)法不溯及既往原則，本文建議現(xiàn)存的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式繼續(xù)保留。

（二）健全風(fēng)險(xiǎn)防范制度

一是進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，可以消除農(nóng)民的后顧之憂，真正為百姓謀福利。具體而言，可以建立以政府保障為主，村集體、農(nóng)民自我保障為輔，社會(huì)力量積極參與支持的多層次社會(huì)保障機(jī)制。這一機(jī)制需要多方主體協(xié)作，相互配合。此外，“三變”改革催生了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在集體經(jīng)濟(jì)壯大的同時(shí)，可以拿出部分利潤(rùn)，為本集體成員購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利反哺給集體成員。

二是進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。一方面，政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，逐步建立市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制。比如，可以對(duì)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，提高農(nóng)戶參保的積極性。另一方面，保險(xiǎn)公司可以通過(guò)新媒體、宣講會(huì)等多種途徑積極宣傳保險(xiǎn)政策。面對(duì)村民多而分散、種植面積小的情況，可以采用“集體投保、分戶賠付”的方法，由村集體代為向保險(xiǎn)公司集中投保，以提高投保效率。理賠時(shí)，保險(xiǎn)公司應(yīng)提高服務(wù)質(zhì)量、保障投保農(nóng)戶的合法權(quán)益。

三是探索財(cái)政資金退出機(jī)制。財(cái)政資金投入“三變”改革，目的在于增加農(nóng)民收入。但對(duì)于長(zhǎng)期無(wú)法盈利、違反經(jīng)營(yíng)合約、破壞自然資源、經(jīng)評(píng)估后無(wú)法完成預(yù)期目標(biāo)等無(wú)法保障農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織，可由村集體按程序上報(bào)主管部門研究批準(zhǔn)后，收回入股的財(cái)政資金。財(cái)政資金退出時(shí)，需提前制訂退出預(yù)案，及時(shí)告知經(jīng)營(yíng)主體，確保有序退出。