理想與現(xiàn)實：行政復(fù)議主渠道目標(biāo)實現(xiàn)的必由之路

曹 鎏（中國政法大學(xué)法治政府研究院教授）

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過了新修訂的行政復(fù)議法。行政復(fù)議法完成了全面系統(tǒng)大修，并將于2024年1月1日施行。本次修法以發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用為目標(biāo)導(dǎo)向，切實回應(yīng)自1999年行政復(fù)議法實施以來遇到的癥結(jié)難題和制度壁壘，在夯實行政復(fù)議體制機制再造法律保障的基礎(chǔ)上，基于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中行政復(fù)議承載的新使命、新任務(wù)，通過制度更新、優(yōu)化與補強，行政復(fù)議法完成了升級迭代。主渠道目標(biāo)承載了我國行政復(fù)議制度高質(zhì)量發(fā)展的理想追求，尊重行政復(fù)議運行規(guī)律，回應(yīng)時代需求，新修訂的行政復(fù)議法完成了立法理念和制度邏輯的嬗變，充分展現(xiàn)了行政復(fù)議制度得以良法善治的中國方案和中國智慧。

一、主渠道目標(biāo)法定化的價值意蘊

將“主渠道”作用寫入新法第一條，這意味著主渠道目標(biāo)有了法定依據(jù)，同時蘊含著新行政復(fù)議法的內(nèi)涵式發(fā)展，必須全面服務(wù)于主渠道的基本追求。理論上，主渠道是對行政復(fù)議預(yù)防調(diào)處化解行政爭議數(shù)量和質(zhì)量的雙重要求，強調(diào)行政復(fù)議既要能夠成為人民群眾維權(quán)的首要渠道，又能借助高水平辦案切實發(fā)揮化解行政爭議的“過濾器”功能，絕大部分行政爭議應(yīng)進入行政復(fù)議程序并實現(xiàn)案結(jié)事了，行政爭議在行政復(fù)議程序中終結(jié)。行政復(fù)議具有治理行政爭議的顯著優(yōu)勢，能夠在行政爭議解決機制中發(fā)揮主導(dǎo)、支撐作用?！按髲?fù)議、中訴訟、小信訪”的行政爭議治理格局應(yīng)成為理想模式。一方面，這三種解紛機制應(yīng)有科學(xué)分工，要避免功能抵牾；另一方面，三種解紛機制應(yīng)保持自身特有優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補、銜接耦合，以盡可能提升解紛機制整體效能。新行政復(fù)議法以對行政爭議全周期治理為主線，形成了涉及申請、受理、審理、決定以及法律責(zé)任追究的全流程規(guī)制，并以公正高效、便民為民的制度保障為著力點。其中，“公正”是行政復(fù)議制度的生命力依托，新法注重以正當(dāng)程序理念再造審理程序以促進看得見的正義，通過完善管轄制度、引入行政復(fù)議委員會等以增強審理主體的中立性、超脫性和權(quán)威性，強化合理性審查維度力促實體結(jié)果的公正性；“高效”則強調(diào)復(fù)議案件辦理要實現(xiàn)高效率，辦案結(jié)果追求高質(zhì)量，例如，新法建立了簡易程序和普通程序并行的二元審理模式以實現(xiàn)“簡案快審、繁案精審”，明確聽取意見是普通程序的基本原則但并不限定聽取意見的方式，針對當(dāng)場作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實作出的處罰決定不服申請復(fù)議的，增設(shè)了原機關(guān)先行處理程序，以推動原機關(guān)自我糾正等；“便民為民”體現(xiàn)了對“以人民為中心”的價值立場的追求，新法通過固化相對集中復(fù)議體制改革成果以實現(xiàn)人民群眾維權(quán)“最多訪一地”，又通過總則中信息化建設(shè)條款賦予行政復(fù)議機關(guān)運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的法定職責(zé)，讓大數(shù)據(jù)便利惠及復(fù)議申請人，推動復(fù)議案件全過程網(wǎng)上辦理，夯實行政復(fù)議制度的科技保障。

主渠道目標(biāo)的確立，亦是因應(yīng)新時期行政復(fù)議新定位的必然結(jié)果。主渠道一方面要求行政復(fù)議的基礎(chǔ)性功能是化解行政爭議，另一方面要發(fā)揮化解爭議的天然優(yōu)勢和比較優(yōu)勢以成就其成為主渠道。這就意味著主渠道目標(biāo)導(dǎo)向下的行政復(fù)議的屬性應(yīng)是行政司法，其中“行政”是指行政監(jiān)督面向，體現(xiàn)了行政復(fù)議是行政活動的本質(zhì)屬性，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政本是行政復(fù)議的主導(dǎo)功能，但仍需發(fā)揮關(guān)鍵作用；而“司法”并非訴訟化，強調(diào)行政復(fù)議是行政爭議化解機制，其活動內(nèi)容表現(xiàn)為對行政爭議的調(diào)處和裁決，故制度設(shè)計也要圍繞化解爭議機制的定位和特性，強化其公正性和中立性。新行政復(fù)議法以行政司法屬性為邏輯起點，注重促進行政屬性和司法屬性的一體融合，既尊重各類行政解紛機制共通的運行規(guī)律，借鑒了行政訴訟法的立法思路、立法技術(shù)和立法理念，又立足行政監(jiān)督權(quán)所獨具的穿透式預(yù)防調(diào)處化解爭議的天然優(yōu)勢，通過拓展監(jiān)督功能積極回應(yīng)維穩(wěn)的現(xiàn)實需要，完成社會治理功能的擴容。例如，新法增設(shè)了調(diào)解原則，強化了復(fù)議機關(guān)調(diào)查取證義務(wù)，豐富了復(fù)議決定形式，完善了復(fù)議決定執(zhí)行體制和責(zé)任追究機制，增加了復(fù)議建議書和意見書的使用等，充分體現(xiàn)了復(fù)議機關(guān)組織和調(diào)動行政資源的固有優(yōu)勢，有助于全方位回應(yīng)并解決人民群眾真實訴求，進而實現(xiàn)維權(quán)與救濟功能的同步推進。

二、以能動復(fù)議為突破口，努力實現(xiàn)人民滿意的制度最優(yōu)

我國憲法明確規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)決定。依據(jù)憲法，行政復(fù)議機關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)具有監(jiān)督行政活動全過程、無縫隙的靈活性和穿透力，其在探尋人民群眾維權(quán)訴求并有效回應(yīng)訴求方面，能夠通過形式法治與實質(zhì)法治監(jiān)督的一體推進，實現(xiàn)對行政爭議的全周期治理，這一能動化解行政爭議的特性如何被激活，成為新法助力主渠道作用得以發(fā)揮的重要突破口，具體涵蓋以下三個方面：

一是擴大受案范圍，在行政復(fù)議入口環(huán)節(jié)“應(yīng)收盡收”。為打好組合拳盡可能吸納爭議，新法完善了受案范圍的立法技術(shù)，采用正面概括和列舉與負(fù)面列舉相結(jié)合的方式，這一接近負(fù)面清單的立法模式實現(xiàn)了法定擴容，這也意味著只要不在排除范圍內(nèi)的行政行為，均應(yīng)屬于行政復(fù)議范圍；同時將實踐中專業(yè)性較強、行政復(fù)議機關(guān)審理更有優(yōu)勢的特定案件納入復(fù)議前置范圍，并明確行政機關(guān)對前置類案件申請復(fù)議的明示義務(wù)以實現(xiàn)強制分流，但并不影響當(dāng)事人對非終局類復(fù)議決定訴權(quán)的行使。

二是辦案全過程“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”。為強化行政復(fù)議合意式化解爭議的靈活性，新法將復(fù)議調(diào)解作為基本原則，既突破了只有裁量權(quán)行為才能適用調(diào)解的束縛，又通過兩個不得（不得損害國家利益、社會公共利益和其他合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強制規(guī)定）明確了法治紅線，同時賦予復(fù)議調(diào)解書剛性約束力，由行政復(fù)議機關(guān)依法強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。

三是決定和執(zhí)行環(huán)節(jié)“應(yīng)改盡改”“應(yīng)賠盡賠”。為了盡可能避免程序空轉(zhuǎn)、提升實質(zhì)性化解爭議的質(zhì)效，新法決定體系將原法以行政行為合法性作為審理構(gòu)造調(diào)整為以重構(gòu)行政法律關(guān)系為基點，以便一步到位回應(yīng)人民群眾真實訴求，即通過變更決定條款的優(yōu)先適用以及事實認(rèn)定、法律適用和決定結(jié)果三維度的拓展推動變更決定擴容，進而完成以變更決定為支撐的作為類行政復(fù)議決定體系的重塑。

同時，為高效完成對人民群眾損失的彌補，新法強化了賠償決定規(guī)則的適用，復(fù)議機關(guān)在個案中可以依法主動作出賠償決定。此外，根據(jù)不同的決定類型，新法構(gòu)建了以復(fù)議機關(guān)為主、原機關(guān)為輔的復(fù)議決定執(zhí)行體制，并通過強化責(zé)任追究機制確保生效復(fù)議決定的履行。

三、以高質(zhì)量行政復(fù)議推進法治政府建設(shè)全面突破

新修訂行政復(fù)議法將原法第一條“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”修改為“監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，并增加“推進法治政府建設(shè)”的立法宗旨，這既是對現(xiàn)行行政復(fù)議法監(jiān)督依法行政功能優(yōu)先于保障行政權(quán)有效運行的強化，更是對與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程相適應(yīng)的法治政府建設(shè)的有力回應(yīng)。黨的二十大報告提出“扎實推進依法行政”，并強調(diào)法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程。新時期法治政府建設(shè)以打造高質(zhì)量現(xiàn)代化法治政府為目標(biāo)導(dǎo)向，更多地區(qū)實現(xiàn)法治政府建設(shè)率先突破。這就要求法治政府建設(shè)要充分融入經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，要發(fā)揮對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用，既要解決好形式法治與實質(zhì)法治的一體推進，讓政府活動各方面在法治軌道上運行，更好發(fā)揮政府作用，確保政府更有為，又要解決好個案中實體合法與程序合法、合法行政與良好行政的有機結(jié)合，不斷提升政府行政效率和公信力，真正讓法治政府建設(shè)成效惠及于民。為踐行新時期法治政府建設(shè)要求，進一步凸顯行政復(fù)議所具有的依法行政晴雨表和法治政府建設(shè)助推器功能，新法進一步強化了對具體行政決定的審查強度，構(gòu)建了合法性與合理性雙重審查標(biāo)準(zhǔn)體系，并通過變更決定在復(fù)議決定體系中的優(yōu)先地位以倒逼復(fù)議機關(guān)加大合理性審查力度，增加變更決定的使用率，同時，基于行政復(fù)議對規(guī)范性文件附帶審查是抽象判斷權(quán)的固有優(yōu)勢，新法專門設(shè)置一節(jié)以健全完善行政規(guī)范性文件實體合法性審查適用規(guī)則，并通過賦予行政復(fù)議機關(guān)約談、通報等個案監(jiān)督權(quán)，以及建立與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的銜接以形塑行政復(fù)議在黨和國家監(jiān)督體系中的定位。此外，有必要進一步挖掘行政復(fù)議“治未病”的功能，實踐中，通過對行政復(fù)議的個案分析可以探尋依法行政的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，特別是借助對行政復(fù)議糾錯案例的大數(shù)據(jù)分析等，有助于提升行政復(fù)議監(jiān)督效能，以達到“糾錯一件、規(guī)范一片”的效果。

立足于新的定位，新修訂行政復(fù)議法完成了新時期行政復(fù)議體制機制的全方位頂層設(shè)計，這意味著我國行政復(fù)議制度已經(jīng)進入以主渠道為目標(biāo)導(dǎo)向的新發(fā)展階段。以行政復(fù)議法為基石的中國特色行政復(fù)議制度體系需要同步予以完善。國家層面有必要加快修訂相關(guān)實施條例，盡快出臺包括規(guī)章、規(guī)范性文件在內(nèi)的配套制度體系，地方亦需及時啟動相關(guān)制度的立改廢釋工作，以夯實行政復(fù)議高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)制度保障。切實發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用是從應(yīng)然到實然的自洽轉(zhuǎn)化、法定目標(biāo)到目標(biāo)落地的實踐追求，仍然需要理論界與實務(wù)界繼續(xù)合力攻堅。