集體經(jīng)營性建設用地入市政策社會穩(wěn)定風險評估研究
——以安徽省為例

萬年順，於冉，2，葉蕓，程宏晟，汪沁，魏露

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，合肥230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學國土資源研究所）

黨在十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，并于次年出臺《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，集體經(jīng)營性建設用地入市進入改革試點階段[1]。集體經(jīng)營性建設用地入市將會打破原有多方利益的平衡，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定性。2019 年，國務院出臺《重大行政決策程序暫行條例》，明確規(guī)定重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定造成不利影響，承辦單位應當組織評估該重大行政決策的風險可控性?；谵r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標與農(nóng)村經(jīng)濟落后現(xiàn)狀的矛盾[2-3]，以及現(xiàn)行土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制日益不相適應[4]的背景，2022 年中央一號文件再次提出積極推進集體經(jīng)營性建設用地入市。在入市改革范圍呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢下，進行社會風險評估研究，一方面有利于識別入市對社會造成的風險所在，提出針對措施防范化解社會矛盾；另一方面可全面分析政府推廣入市改革的阻力所在，可為政府制定更完善可行的政策提供依據(jù)。

通過對社會穩(wěn)定風險評估研究文獻的梳理，眾多學者主要側重對評估主體模式[5-6]、評估指標體系[7-8]與評估方法[9-10]進行研究，形成了相對完整的評估體系。其中，張玉磊[5]基于政府主導、專家理性、利益相關者參與三種模式的比較，得出建構主義的利益相關者參與模式是理想選擇；梁平常[7]采用AHP建立了機制、社會公眾、項目建設過程、環(huán)境影響四個方面的重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估指標體系；許悅[10]通過對云南重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估進行分析，引入德爾菲法、層次分析法及非線性模糊評價方法進行社會穩(wěn)定風險評估的探索。但諸多學者多對于基礎設施類和大型活動類項目進行研究，對于重大政策類項目研究較少，尤其在土地方面的社會穩(wěn)定風險評估，多以基礎設施類項目（如農(nóng)村土地征收[11]和城市更新項目[12]）為主，對于集體經(jīng)營性建設用地入市政策的社會穩(wěn)定風險評估研究匱乏。

安徽省2021 年底擬開展集體經(jīng)營性建設用地入市工作，于11 月底發(fā)布《安徽省集體經(jīng)營性建設用地入市工作指導意見（征求意見稿）》，并在安徽省進行社會穩(wěn)定風險評估調(diào)查。研究基于入市相關利益主體評估模式，構建集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定風險評估體系，采用層次分析法確定各指標風險因素權重。依據(jù)社會問卷調(diào)查結果對安徽省集體經(jīng)營性建設用地入市在“四性”方面的社會穩(wěn)定風險進行評分，通過綜合指標評價法確定其風險值，采用帕累托圖分析法對其主次風險因素進行識別，并分別提出針對性措施，這對防范化解集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定風險、推動入市實踐具有參考價值。

1 材料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)為2021 年底安徽省自然資源廳針對擬開展集體經(jīng)營性建設用地入市發(fā)布《安徽省集體經(jīng)營性建設用地入市工作指導意見（征求意見稿）》，對安徽省16 個地級市進行社會穩(wěn)定風險評估調(diào)查收回的579 份問卷。調(diào)查對象主要包括四類集體經(jīng)營性建設用地入市相關利益主體：決策主體、參與主體、監(jiān)管主體、其他評估主體。其中有效問卷393 份，決策主體即集體經(jīng)濟組織及其成員153 份，占38.93%；參與主體即企業(yè)或其他社會組織57 份，占14.50%；監(jiān)管主體即政府職能部門人員146 份，占37.16%；其他評估主體即穩(wěn)評專家等37 份，占9.41%。

1.2 評估方法

層次分析法是美國運籌學家Saaty 在20 世紀70年代首次提出的一種定性與定量相結合的多目標決策方法[13]，該方法基于決策目標將相關元素分解為目標層、準則層、方案層，對不同方案權重求值，為選擇最佳方案提供依據(jù)。通常采用德爾菲法結合“1-9”標度法對判斷矩陣進行打分[14]，但德爾菲法存在對專業(yè)知識要求較高、難以獲取社會公眾潛在風險信息且容易受到專家職業(yè)與身份等主觀因素影響。研究基于入市相關利益主體評估模式[5]，以多主體的社會調(diào)查結果衡量指標重要性標度，即采用結合比例標度法的層次分析法[15-16]，確定指標權重和風險值。評估方法如下：

（1）構建遞階層次結構模型。基于目標層，建立準則層，并建立準則層下的方案層。

（2）建立判斷矩陣。結合遞階層次結構模型設立判斷矩陣，通過判斷矩陣將指標間的相對重要性進行量化得A=［bij］n×n，可用bij表示A 矩陣下指標Bi與指標Bj的相對重要性。

（3）采用比例標度法求取判斷矩陣。將涉及指標的社會問卷調(diào)查結果進行量化統(tǒng)計，求得各指標的相對重要性程度bij=bi/bj，其中bi與bj分別為A 矩陣下涉及指標Bi與Bj的有效問卷數(shù)量，bij為指標Bi相較于Bj重要程度的量化值（0＜bij≤9）。

表1 平均隨機一致性指標Table 1 Average random consistency index

（5）計算權重值。判斷矩陣一致性檢驗均通過之后，確定準則層指標權重WBi與方案層指標權重WCi，并計算方案層指標加權權重Wi=WBi×WCi。

（6）計算項目風險值。入市利益相關主體對項目在合法性、合理性、可行性、可控性等方面的意見，可反映出項目風險因素對群眾的影響程度。以每份問卷調(diào)查在“四性”方面的意見，針對各風險因素采取五級評分法進行評分，如針對風險因素Ci的合理性進行賦值（0 完全合理、0.25 比較合理、0.50 一般、0.75不太合理、1 完全不合理），將所有問卷得分進行加權平均，可得出風險因素Ci的影響得分。依據(jù)綜合指標評價法，風險值為風險因素權重與風險影響的乘積值。

（7）確定項目風險等級。依據(jù)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》，重大項目社會穩(wěn)定風險等級分為低風險、中風險與高風險。因各風險因素權重以及風險影響皆取于［0-1］，研究借鑒徐慧智等[17]學者方法，劃分各風險級別對應風險值范圍（表2）。

表2 重大項目社會穩(wěn)定風險等級Table 2 Risk levels of major projects to social stability

2 評估結果與分析

2.1 指標體系建立

（1）初選指標。參考前人在重大決策社會穩(wěn)定風險評估[18-19]以及集體經(jīng)營性建設用地入市方面的研究[20-21]，并結合《安徽省人民政府重大決策風險評估辦法》全面識別與分析集體經(jīng)營性建設用地入市存在的風險點，以法規(guī)機制、社會公眾權益、環(huán)境影響、可行執(zhí)行性和土地資源五個方面作為準則層，通過分解集體經(jīng)營性建設用地入市流程探析具體風險因素，初次選擇28 個指標作為方案層。

（2）選定指標。為了降低主觀因素以及案例差別化的影響，需要對所有指標進行篩選。社會調(diào)查結果可直接呈現(xiàn)出指標與風險因素相關性，因此研究依據(jù)社會穩(wěn)定風險評估調(diào)查問卷結果進行二次篩選。指標涉及的有效問卷占比較高，可以體現(xiàn)為社會不穩(wěn)定因素，對于個別指標的有效社會問卷占比幾乎為零，說明對于社會穩(wěn)定幾乎不存在影響的予以剔除，最后得到15 個方案層指標（表3）。

表3 集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定風險評估指標體系Table 3 Social stability risk assessment index system of collective commercial construction land in the market

2.2 指標權重分析

（1）一致性檢驗。通過一致性檢驗，可反映出判斷矩陣得出各指標相對重要性的前后一致性。將社會穩(wěn)定風險評估調(diào)查的393 份有效問卷量化，以比例標度納入判斷矩陣中，并對判斷矩陣進行一致性檢驗（表4）。

表4 一致性檢驗結果Table 4 Consistency test results

由表4 可知，單層次矩陣及總層次矩陣CR 皆低于0.1。因此，所有判斷矩陣皆通過一致性檢驗，判斷矩陣合理，結果均具有令人滿意的一致性。

（2）得出權重。一致性檢驗通過，可確定各指標權重值，并進行排序（表5）。

表5 指標權重Table 5 Index weights

指標加權權重體現(xiàn)為風險因素權重。由表5 可知，集體經(jīng)營性建設用地入市風險因素權重相對較高的為社會公共利益沖突風險、信息公開與參與機制風險、審批權限與審查報批程序風險，因此迫切需要政府改革當前的利益分配機制，健全信息公開機制和群眾參與機制，并重新審視入市審批程序的可操作性，以降低入市改革阻力與社會穩(wěn)定風險發(fā)生的可能性；利益承擔與補償風險、經(jīng)濟發(fā)展與國土空間等相關規(guī)劃風險、監(jiān)管機制風險、集體建設用地閑置浪費風險四項風險因素權重處于中等水平，需要落實安置補償與監(jiān)管機制，并督促相關規(guī)劃的完善；地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展風險、社會輿論風險、黨政方針與國家法規(guī)風險、措施的可控性風險、政策選擇性執(zhí)行風險、自然生態(tài)環(huán)境風險、可行的科學性風險七項風險因素權重最低。因此，在這些方面需要維持落實原有政策措施，并采取緩和措施防范風險因素權重的上升，推動入市改革工作平穩(wěn)推進。

2.3 風險值分析

結合問卷結果對各個指標的風險影響程度進行評分，得出項目各風險因素的風險影響程度，從而得出各風險因素的風險值（表6）。

表6 社會穩(wěn)定風險值Table 6 Value at risk for social stability

由表6 可知，安徽省集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定綜合風險值為0.341 2，依據(jù)表2 可知風險等級為低風險。因此，對于安徽省進行集體經(jīng)營性建設用地入市，大部分群眾呈支持性意見，但仍有部分群體對此仍然不理解且持反對意見。不同風險因素風險值差異較大，結合帕累托圖[22]識別其主次因素（圖1），并區(qū)別分析。

圖1 社會穩(wěn)定風險值帕累托圖Fig.1 Pareto diagram of social stability value at risk

其中，集體建設用地閑置浪費風險、政策選擇性執(zhí)行風險、耕地流失風險、社會輿論風險、黨政方針與國家法規(guī)風險、地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展風險、措施的可控性風險、自然生態(tài)環(huán)境風險、可行的科學性風險九項風險值較低，但仍具有潛在風險，需要從三個方面采取緩和措施。一是在入市前做好區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展可行性分析，并嚴控生態(tài)環(huán)保準入門檻；二是針對入市土地利用問題，需要進一步落實土地用途管制，做實空間準入、做準地類監(jiān)測；三是通過政府、基層組織、社會等多方主體進行普法宣傳以及入市相關知識的普及，讓社會公眾理解入市、支持入市。而社會公眾權益沖突風險、審批權限與審查報批程序風險、信息公開與參與機制風險、經(jīng)濟發(fā)展與國土空間等相關規(guī)劃風險、監(jiān)管機制風險、利益承擔與補償風險六項風險值相對較高，是主要風險因素，因此需要采取針對性措施以降低風險。

第一，社會公共利益沖突風險是最高的，需要完善入市收益分配制度，明確土地收益的去向與用途。這說明社會公眾對當前利益分配機制存在質(zhì)疑，因此在入市后社會公眾可能會存在個人合法利益受損的擔憂，可能會存在一定的社會矛盾。完善明晰土地收益分配機制，可降低入市后社會各方主體在土地利益方面產(chǎn)生沖突的可能性。

第二，審批權限與審查報批程序風險相對較高，需要簡化入市流程與審批程序，增加入市的可操作性。為保障集體經(jīng)濟組織的合法權益，政府對于入市條件與范圍設置較為嚴格，導致入市審批程序與流程較為繁瑣。致使社會公眾容易在入市審查報批程序與流程方面產(chǎn)生較多的負面情緒，造成社會的不穩(wěn)定性。需要在簡化入市流程與審批程序的同時，加大對入市程序與流程的宣傳，讓社會公眾識別入市程序與流程，減少公眾對入市的負面情緒。

第三，針對信息公開與參與機制風險，需要建立公開透明的信息機制，真正讓群眾做入市參與主體。這方面風險相對較高，但也側面反映出社會公眾認為入市能夠帶來一定的社會效益，因此對入市具有較高的積極性，殷切希望參與其中，但同時對模糊的信息公開機制與較低的群眾參與度存在一定的質(zhì)疑。因此，在入市實施過程中要廣泛征求群眾意見，讓集體經(jīng)濟組織成員參與到入市中去，真正讓群眾做入市參與主體。

第四，對于經(jīng)濟發(fā)展與國土空間等相關規(guī)劃風險，需要對國土空間與經(jīng)濟發(fā)展等相關規(guī)劃進行完善，與入市改革相銜接。這反映出國家在推出集體經(jīng)營性建設用地入市改革的同時，暴露出在相關規(guī)劃方面的缺陷，如部分地區(qū)的國土空間規(guī)劃缺少前瞻性，沒有給入市留下余地，致使入市在規(guī)劃限制下難以開展，導致社會公眾對入市改革存在質(zhì)疑。增加相關規(guī)劃與入市改革的銜接性，可提高社會公眾對入市改革的認可度與信任度。

第五，監(jiān)管機制風險貫穿全局，需要建立多主體、全方位、全過程的監(jiān)管機制。通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會公眾強烈要求要有強有力的監(jiān)管機制以抑制職務犯罪，這反映出社會公眾對部分政府公職人員以及基層干部存在較低的信任度，對于入市改革能否保證各方主體合法、合理、正當享受改革紅利存在質(zhì)疑。因此需要落實并完善監(jiān)管機制，真正保證監(jiān)管機制不流于形式。

第六，利益承擔與補償是最易導致社會矛盾沖突的風險，需要明確入市安置補償方案，并建立完備的入市社會保障機制。利益承擔與補償風險清晰可見，社會公眾對于貨幣補償標準以及安置方案存在不滿，將會直接導致社會矛盾沖突。而入市項目實施的“定心丸”，社會保障機制的不完備會造成社會公眾的抵觸情緒。對此，亟待統(tǒng)一貨幣補償標準、明確安置方案，以及完善入市社會保障機制。

3 結論與討論

3.1 結論

研究識別與分析集體經(jīng)營性建設用地入市可能存在的風險點，并建立集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定風險評估指標體系。通過層次分析法結合問卷調(diào)查得出各風險因素的權重，最后從合法性、合理性、可行性和可控性等方面對安徽省集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定風險進行評估，得出以下結論：

第一，識別集體經(jīng)營性建設用地入市風險因素主要包括法規(guī)與監(jiān)管機制風險、社會公眾權益風險、環(huán)境影響風險、可行與執(zhí)行性風險、土地資源流失風險五個方面，基于此建立了包含15 個方案層指標的集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定風險評估指標體系。

第二，集體經(jīng)營性建設用地入市最主要社會穩(wěn)定風險因素為社會公共利益沖突風險、信息公開與參與機制風險、審批權限與審查報批程序風險，需要政府改革當前的利益分配機制，健全信息公開機制和群眾參與機制，并重新審視入市審批程序；對于其余十二項權重較低的風險因素，需要維持并落實現(xiàn)有的政策措施與機制。

第三，安徽省集體經(jīng)營性建設用地入市社會穩(wěn)定綜合風險值為0.341 2，處于低風險，需要采取六項風險預警措施：（1）健全集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配制度；（2）保障集體經(jīng)濟組織合法權益的同時，簡化入市流程與審批程序；（3）建立廣泛的群眾參與機制與公開透明的信息機制；（4）完善國土空間等相關規(guī)劃，銜接集體經(jīng)營性建設用地入市改革；（5）建立全方位、全過程、多方主體參與的監(jiān)管機制；（6）明確安置補償方案，并完備入市社會保障機制。

3.2 討論

在集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點取得顯著成效的背景下，入市改革范圍逐步擴大，入市改革涉及多方利益群體且各方面機制還未成熟，較易引發(fā)社會穩(wěn)定風險，對集體經(jīng)營性建設用地入市進行社會穩(wěn)定風險評估成為必要性。為了降低主觀因素與案例差別化的影響，融入社會問卷調(diào)查結果，并對調(diào)查結果進行主觀識別與客觀量化，一定程度上提高了研究的科學性與合理性。但問卷設計的有效性以及風險因素識別時，可能會因主觀因素，致使結果可能會存在一定偏差性。此外，采用層次分析法存在評估方法較為單一的局限性。因此，未來在對集體經(jīng)營性建設用地入市進行社會穩(wěn)定風險評估時，需要采取多種評估方法進行比較分析，降低單一方法偏差度，同時借助專家不斷完善調(diào)查問卷，并不僅僅局限于安徽省進行社會調(diào)查，以更大范圍、數(shù)量的調(diào)查樣本提高評估的科學性。