美國(guó)大豆補(bǔ)貼政策及對(duì)中國(guó)的啟示

谷強(qiáng)平，周楊亞，馬婭妮

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，大慶 163319）

中國(guó)是大豆原產(chǎn)國(guó)，曾長(zhǎng)期居于世界最大的大豆生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)和出口國(guó)的地位[1-3]。但自20 世紀(jì)30 年代開始，中國(guó)大豆的生產(chǎn)量和出口量逐漸下降，美國(guó)大豆在這一時(shí)期迅速發(fā)展起來(lái)。1954 年，美國(guó)大豆生產(chǎn)量和出口量超過(guò)中國(guó)，世界最大的大豆生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)國(guó)家由中國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)[4]。此后，中國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，大豆產(chǎn)量越來(lái)越不能滿足大豆消費(fèi)需求，并于1996 年成為大豆凈進(jìn)口國(guó)，每年從美國(guó)大量進(jìn)口大豆。中美兩國(guó)大豆優(yōu)勢(shì)地位的逆轉(zhuǎn)，除了受氣候、土地、技術(shù)等方面因素影響之外，更是與兩國(guó)實(shí)施的不同大豆補(bǔ)貼政策具有直接關(guān)系，特別是美國(guó)在不同時(shí)期，結(jié)合實(shí)際情況制定針對(duì)性的補(bǔ)貼政策，極大地促進(jìn)了其大豆產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1 中美兩國(guó)大豆生產(chǎn)概況

1.1 中國(guó)大豆生產(chǎn)概況

中國(guó)曾是世界上最大的大豆生產(chǎn)國(guó)，大豆除滿足人們消費(fèi)需求外，還大量出口至日本、歐洲、美國(guó)等國(guó)家。但是，隨著居民消費(fèi)水平不斷提高，人們對(duì)于大豆的消費(fèi)需求日益增多，一方面是對(duì)于豆制品、豆油等食用大豆的消費(fèi)需求增多，另一方面是對(duì)于以谷物為核心的傳統(tǒng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)向以肉蛋奶等動(dòng)物類食物為核心的消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致飼用大豆的消費(fèi)需求增多[5]。迅速增長(zhǎng)的大豆需求沒(méi)有促進(jìn)大豆產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，大豆種植面積大幅度起伏，單產(chǎn)水平大約為國(guó)際平均水平的70%[5-6]。為此，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策、大豆目標(biāo)價(jià)格政策、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策等一系列政策扶持大豆生產(chǎn)[7]，但大豆生產(chǎn)情況仍不容樂(lè)觀。由圖1 可知，從1961 年至2021 年，中國(guó)大豆種植面積一直在650 萬(wàn)hm2與1 000 萬(wàn)hm2之間上下浮動(dòng)，沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)明顯增加；單位面積產(chǎn)量呈上升趨勢(shì)，但最高也不超過(guò)2 000 kg·hm-2；總產(chǎn)量因單位面積產(chǎn)量的增長(zhǎng)也呈上升趨勢(shì)，最大產(chǎn)量為1 960 萬(wàn)t。2021 年中國(guó)大豆種植面積840 萬(wàn)hm2，大豆單產(chǎn)1 952 kg·hm-2，總產(chǎn)量1 640 萬(wàn)t，分別是1961 年的84%，3.1 倍和2.6 倍，雖然單產(chǎn)和總產(chǎn)量有一定程度的增加，但種植面積卻在減少。長(zhǎng)期以來(lái)，大豆產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們的消費(fèi)需求，中國(guó)大豆進(jìn)口量逐年攀升，目前已成為世界上最大的大豆進(jìn)口國(guó)。

圖1 1961-2021 年中國(guó)大豆生產(chǎn)變化情況Fig.1 Changes of soybean production in China from 1961 to 2021

1.2 美國(guó)大豆生產(chǎn)概況

作為中國(guó)進(jìn)口大豆來(lái)源主要國(guó)家之一的美國(guó)，大豆種植規(guī)模不斷擴(kuò)大，單產(chǎn)和總產(chǎn)量不斷提升。由圖2 可知，從1961 年至2021 年，美國(guó)大豆種植面積整體呈上升趨勢(shì)，2017 年達(dá)到最大值3 624 萬(wàn)hm2；單位面積產(chǎn)量也整體呈上升趨勢(shì)，2016 年達(dá)到最大值3 494 kg·hm-2；產(chǎn)量增加幅度很大，2014 年以來(lái)，基本每年都超過(guò)10 000 萬(wàn)t。2021 年美國(guó)大豆種植面積3 494 萬(wàn)hm2，單產(chǎn)3 455 kg·hm-2，產(chǎn)量12 071 萬(wàn)t，分別是1961 年的3.2 倍、2 倍和6.5 倍，分別是中國(guó)2021 年大豆種植面積、大豆單產(chǎn)、產(chǎn)量的4.2 倍、1.8 倍和7.4 倍。美國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展離不開其適宜的氣候條件，先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)等，而美國(guó)政府實(shí)施的商品貸款項(xiàng)目、固定金額直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計(jì)劃等一系列補(bǔ)貼政策對(duì)于促進(jìn)其大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是起到了舉足輕重的作用。

圖2 1961-2021 年美國(guó)大豆生產(chǎn)變化情況Fig.2 Changes of soybean production in USA from 1961 to 2021

通過(guò)以上分析可知，中國(guó)大豆生產(chǎn)處于緩慢發(fā)展態(tài)勢(shì)，而美國(guó)大豆生產(chǎn)處于快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，明顯的差異是多因素共同作用的結(jié)果，如氣候、土地、技術(shù)等，而這些因素中，更值得關(guān)注的是兩國(guó)不同的大豆補(bǔ)貼政策。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)因其生產(chǎn)周期較長(zhǎng)、取得收益較慢、受氣候等自然條件影響較大等特點(diǎn)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)[8]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于政府支持政策尤其是補(bǔ)貼政策具有比較大的依賴性，很大程度上，這些政策影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展的程度[9]。因此，有必要基于中、美兩國(guó)大豆生產(chǎn)的差異對(duì)美國(guó)大豆補(bǔ)貼政策的內(nèi)容及其變化進(jìn)行研究，并將中國(guó)大豆補(bǔ)貼政策與其進(jìn)行比較，從而為完善中國(guó)大豆補(bǔ)貼政策提供可借鑒的啟示。

2 美國(guó)大豆補(bǔ)貼政策主要內(nèi)容

美國(guó)一直重視農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策基本是以農(nóng)業(yè)法案作為載體進(jìn)行發(fā)布并實(shí)施的。截至目前，美國(guó)發(fā)布并實(shí)施的大豆補(bǔ)貼政策主要包括：商品貸款項(xiàng)目、固定金額直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計(jì)劃等[10]。

2.1 商品貸款項(xiàng)目

1929-1933 年，全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國(guó)于1933 年發(fā)布了歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，出臺(tái)了向農(nóng)業(yè)種植者提供貸款支持的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。最初的政策主要是提供無(wú)追索性貸款，支持農(nóng)民在每個(gè)種植年度申請(qǐng)貸款補(bǔ)助。具體到大豆作物，種植大豆的農(nóng)場(chǎng)主可以按照公布的貸款率向當(dāng)?shù)芈?lián)邦政府的農(nóng)村服務(wù)辦公室申請(qǐng)貸款，再由政府指定的商品信貸公司完成對(duì)農(nóng)場(chǎng)主的貸款操作[11]。

后來(lái)，商品貸款項(xiàng)目發(fā)展為市場(chǎng)貸款項(xiàng)目和貸款差額補(bǔ)貼兩部分。市場(chǎng)貸款項(xiàng)目主要目的是為農(nóng)民提供短期的資金幫助，具體到大豆品種的實(shí)施辦法是種植大豆的農(nóng)場(chǎng)主償還貸款時(shí)，如果大豆的市場(chǎng)價(jià)格低于貸款率（體現(xiàn)為價(jià)格數(shù)據(jù)，指每單位大豆能夠獲得的貸款額度），則可以按當(dāng)?shù)毓俜焦嫉倪€貸率（由當(dāng)?shù)卣块T根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格情況計(jì)算的價(jià)格數(shù)據(jù)）進(jìn)行償還，實(shí)質(zhì)是豆農(nóng)不必償還貸款的全部，以貸款率與實(shí)際還貸率之間差額為基礎(chǔ)計(jì)算的少清償貸款部分，就是政府對(duì)豆農(nóng)貸款的補(bǔ)助支持。貸款差額補(bǔ)貼是指政府向有資格獲得，卻自愿放棄貸款補(bǔ)助支持的豆農(nóng)發(fā)放貸款差額補(bǔ)貼。貸款差額補(bǔ)貼金額=貸款差價(jià)支付率×有資格獲得貸款的大豆的數(shù)量，其中，貸款差價(jià)支付率=貸款率-實(shí)際還貸率。

大豆的貸款補(bǔ)助支持利率要小于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)利率，并且美國(guó)政府在法案中對(duì)其進(jìn)行了多次調(diào)低，這直接促進(jìn)了美國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。

2.2 固定金額直接補(bǔ)貼

2002 年美國(guó)發(fā)布新的農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》，該法案將大豆正式歸屬于固定金額直接補(bǔ)貼的農(nóng)作物范疇內(nèi)。具體到大豆作物，實(shí)施辦法是農(nóng)場(chǎng)主在其大豆種植面積和補(bǔ)貼單產(chǎn)等內(nèi)容得到政府認(rèn)可后，與政府簽署年度種植協(xié)議，以申請(qǐng)固定金額直接補(bǔ)貼。固定直接補(bǔ)貼的金額為補(bǔ)貼率、直接補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼單產(chǎn)三者的乘積[12]。大豆補(bǔ)貼率為0.44 美元/蒲式耳[13]，直接補(bǔ)貼面積按大豆4 年平均種植面積×85%確定，平均單產(chǎn)則參考全國(guó)大豆平均單產(chǎn)計(jì)算確定。

2.3 反周期補(bǔ)貼

《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》除了增加固定金額直接補(bǔ)貼這種補(bǔ)貼類型外，還增加了以價(jià)格為基礎(chǔ)的反周期補(bǔ)貼。2008 年的農(nóng)業(yè)法案加大了對(duì)大豆等作物的補(bǔ)貼力度，同時(shí)建立了以收入為基礎(chǔ)的平均作物收入選擇補(bǔ)貼。

2.3.1 以價(jià)格為基礎(chǔ)的反周期補(bǔ)貼

以價(jià)格為基礎(chǔ)的反周期補(bǔ)貼是與周期性的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上下波動(dòng)呈反向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，作為當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品有效價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)對(duì)農(nóng)場(chǎng)主提供補(bǔ)貼的措施。具體到大豆作物，當(dāng)大豆有效價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)予以啟動(dòng)。大豆的反周期補(bǔ)貼金額=大豆補(bǔ)貼價(jià)格（目標(biāo)價(jià)格-有效價(jià)格）×公歷年補(bǔ)貼面積×85%×補(bǔ)貼單產(chǎn)[11]。其中，目標(biāo)價(jià)格以美國(guó)國(guó)會(huì)為主進(jìn)行確定，公布在最新的農(nóng)業(yè)法案中；有效價(jià)格按照直接補(bǔ)貼率與該年度國(guó)內(nèi)農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)貨平均價(jià)格與大豆貸款率中較高者進(jìn)行確定；補(bǔ)貼面積與單位面積產(chǎn)量的計(jì)算方法與固定金額直接補(bǔ)貼政策下的計(jì)算方法相同。

2.3.2 以收入為基礎(chǔ)的平均作物收入選擇補(bǔ)貼

以收入為基礎(chǔ)的平均作物收入選擇補(bǔ)貼主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度上漲而實(shí)施的以收入變化為基礎(chǔ)的反周期補(bǔ)貼，并非強(qiáng)制性政策。農(nóng)場(chǎng)主按照自愿原則加入計(jì)劃，如果加入計(jì)劃則需要減少20%的直接補(bǔ)貼和30%的營(yíng)銷貸款[14]。具體到大豆作物的實(shí)施辦法是先確定大豆作物單位面積基準(zhǔn)收入，當(dāng)種植大豆的農(nóng)場(chǎng)主實(shí)際收入低于確定的基準(zhǔn)收入時(shí)，啟動(dòng)該補(bǔ)貼計(jì)劃，農(nóng)民獲得補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額=農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼率×農(nóng)場(chǎng)播種面積×（農(nóng)場(chǎng)基準(zhǔn)單產(chǎn)÷州內(nèi)預(yù)計(jì)單產(chǎn)）×83.3%[11]。平均作物收入選擇補(bǔ)貼方式減少了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的價(jià)格補(bǔ)貼，減輕了政府調(diào)控對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的影響，也是美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的修正與優(yōu)化。

2.4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃

固定金額直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼等政策從性質(zhì)上看，都屬于WTO 規(guī)定的黃箱政策，如果補(bǔ)貼力度過(guò)大，一方面會(huì)違反WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端，另一方面也會(huì)大大加重美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，2014 年發(fā)布的農(nóng)業(yè)法案取消了固定金額直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼政策，保留了市場(chǎng)貸款項(xiàng)目，同時(shí)新增了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，價(jià)格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)場(chǎng)主可以自主選擇一種，選定以后，該法案施行期間不得更改。自此在美國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始居于主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的政府影響進(jìn)一步弱化，而市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用進(jìn)一步增強(qiáng)。

價(jià)格損失保障計(jì)劃是對(duì)針對(duì)以價(jià)格為基礎(chǔ)的反周期補(bǔ)貼的調(diào)整，國(guó)家需制定參考價(jià)格，如果市場(chǎng)價(jià)格低于參考價(jià)格，則啟動(dòng)價(jià)格損失保障計(jì)劃，農(nóng)場(chǎng)主獲得補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額＝（參考價(jià)格－市場(chǎng)價(jià)格）×面積×單位面積產(chǎn)量。公式中的參考價(jià)格確定以后5 年內(nèi)不變，具體到大豆作物，其參考價(jià)格為8.4 美元/蒲式耳，比2008 年大豆目標(biāo)價(jià)格的6 美元/蒲式耳提升了2.4 美元/蒲式耳，使種植大豆的農(nóng)場(chǎng)主的利益更大程度上得到了保障。市場(chǎng)價(jià)格按全國(guó)全年大豆市場(chǎng)價(jià)格的平均數(shù)確定，面積按該農(nóng)場(chǎng)基期種植面積平均數(shù)的85%確定，單位面積產(chǎn)量按該農(nóng)場(chǎng)基期單位面積產(chǎn)量的90%確定。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃則是針對(duì)農(nóng)民的實(shí)際收入，對(duì)平均作物收入選擇補(bǔ)貼政策的進(jìn)一步優(yōu)化，當(dāng)單位面積實(shí)際收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)，則啟動(dòng)該計(jì)劃。上述的標(biāo)準(zhǔn)可以選擇個(gè)人或者所在縣的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障收入，如果選擇個(gè)人農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼，則農(nóng)場(chǎng)主個(gè)人實(shí)際收入（整體收入）低于保障收入水平時(shí)，農(nóng)場(chǎng)主種植所有品種的作物獲得補(bǔ)貼。需要注意的是，如果農(nóng)場(chǎng)主某一種作物受損嚴(yán)重，但整體收入高于保障收入水平，不能獲得補(bǔ)貼；如果選擇縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼，則當(dāng)某種作物的縣實(shí)際收入低于縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障收入基準(zhǔn)水平的86%時(shí)[15]，啟動(dòng)補(bǔ)貼計(jì)劃，即縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃主要針對(duì)某種作物，而非整個(gè)農(nóng)場(chǎng)收入進(jìn)行補(bǔ)貼。

按照規(guī)定，農(nóng)場(chǎng)主可以在價(jià)格損失保障計(jì)劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃中選擇一種享受補(bǔ)貼。從實(shí)施的情況來(lái)看，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃不僅考慮經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致的價(jià)格降低，而且還把天氣等自然災(zāi)害因素造成產(chǎn)量減少的因素也考慮進(jìn)來(lái)，所以更多的農(nóng)場(chǎng)主更愿意選擇農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼。

2018 年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，價(jià)格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施。與2014 年法案不同的是，價(jià)格損失保障項(xiàng)目中參考價(jià)格的確定采用新方法，即首先在2014 年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案中的參考價(jià)格與最近5 個(gè)營(yíng)銷年度涵蓋商品銷售年平均價(jià)格的85%（不包括平均價(jià)格最高和最低的營(yíng)銷年度）中選出較高者，再將其與2014 美國(guó)農(nóng)業(yè)法案參考價(jià)格的115%進(jìn)行比較，以二者中更高者作為參考價(jià)格。此外，根據(jù)2018 年農(nóng)業(yè)法案，農(nóng)場(chǎng)主在價(jià)格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目選擇上獲得更大自主權(quán)，即農(nóng)場(chǎng)主可以在2019 年做一次選擇，所選項(xiàng)目的施行期為2019 年和2020 年，2021 至2023 年每年可以重新自由選擇[16]。

2.5 農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計(jì)劃

2002 年農(nóng)業(yè)法案的內(nèi)容體現(xiàn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的理念。出臺(tái)了水土保持與農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計(jì)劃，從2002 年至2007 年，美國(guó)聯(lián)邦政府除投入資金用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之外，為引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主實(shí)施有機(jī)生產(chǎn)和環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的發(fā)展投入220 億美元[9]。

2008 年農(nóng)業(yè)法案積極引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主減少化肥等化學(xué)品使用，從事有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，注重農(nóng)業(yè)資源保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。

2014 年農(nóng)業(yè)法案強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)政策，將農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)掛鉤，規(guī)定凡是土地遭受到農(nóng)用化學(xué)品侵蝕或土地位于重要水域、濕地或自然保護(hù)區(qū)附近的農(nóng)場(chǎng)主，必須購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)[9]。

2018 年農(nóng)業(yè)法案增加5.55 億美元的預(yù)算用于農(nóng)業(yè)資源保護(hù)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的具體措施包括：增加用于休耕保育土地的面積；完善環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目，并將資源保護(hù)照管項(xiàng)目與環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目合并；強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)地役權(quán)項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)用途；增加區(qū)域資源保護(hù)合作項(xiàng)目資金等[17]。

3 美國(guó)大豆補(bǔ)貼政策對(duì)中國(guó)的啟示

3.1 推進(jìn)大豆補(bǔ)貼立法建設(shè)

美國(guó)關(guān)于大豆補(bǔ)貼的政策是以農(nóng)業(yè)法案為載體進(jìn)行實(shí)施，具有法定權(quán)威性。從1933 年發(fā)布第一個(gè)農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以來(lái)，農(nóng)業(yè)法案大約每5年修定一次，5 年的時(shí)間間隔使補(bǔ)貼政策兼具穩(wěn)定性和靈活性。同時(shí)，為了配合農(nóng)業(yè)法案的實(shí)施，美國(guó)還制定了多項(xiàng)專項(xiàng)法律與之配套[18]。比較而言，中國(guó)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律主要是《農(nóng)業(yè)法》，作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本法，其適用性、靈活性都受到一定限制。具體到大豆作物的補(bǔ)貼政策，其內(nèi)容并沒(méi)有體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》中，更多的是通過(guò)政府文件、規(guī)定、辦法的形式予以制定并發(fā)布，雖然具有較強(qiáng)的靈活性，但其權(quán)威性、穩(wěn)定性較差。

作為一項(xiàng)重要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的大豆補(bǔ)貼政策，通過(guò)建立、健全相關(guān)法律保障，并平穩(wěn)實(shí)施十分必要。建議將經(jīng)過(guò)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)后效果比較明顯的大豆補(bǔ)貼政策納入相關(guān)法律體系，并適時(shí)制定大豆補(bǔ)貼補(bǔ)充條款、調(diào)整條款等，使大豆補(bǔ)貼的相關(guān)法律、補(bǔ)貼條款、調(diào)整條款等相互協(xié)調(diào)，共同形成大豆補(bǔ)貼體系，為政策的運(yùn)轉(zhuǎn)建立起強(qiáng)有力的法律保障。

3.2 盡快推行脫鉤補(bǔ)貼制度

美國(guó)歷史上的固定金額直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼等政策雖然對(duì)于保障農(nóng)場(chǎng)主種植大豆的收入以及提高大豆產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力具有積極的作用，但因其屬于不符合WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則的黃箱政策，美國(guó)已于2014年法案中將其取消，新增了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的價(jià)格損失保障和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障兩項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。中國(guó)近年實(shí)施的大豆補(bǔ)貼政策，無(wú)論是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，還是生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策都與面積相掛鉤，在提升豆農(nóng)收益的同時(shí)也導(dǎo)致黃箱補(bǔ)貼量加大，將來(lái)為了維持政策效果，繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政投入，就極有可能突破向WTO 承諾的黃箱政策補(bǔ)貼上限[19]。

脫鉤化是國(guó)際大豆補(bǔ)貼政策的主要改革方向，中國(guó)可以借鑒美國(guó)補(bǔ)貼政策改革的經(jīng)驗(yàn)和本國(guó)補(bǔ)貼政策改革的實(shí)際，先嘗試建立“半脫鉤”的補(bǔ)貼政策，大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼金額依據(jù)近3 年或近5 年的平均種植面積，而不是當(dāng)年的種植面積進(jìn)行計(jì)算[20]。如此，在規(guī)避WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則約束的同時(shí)，也降低了政策操作的成本。在“半脫鉤”的補(bǔ)貼政策平穩(wěn)過(guò)渡后，逐漸將大豆補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向大豆作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼、技術(shù)推廣補(bǔ)貼等，實(shí)現(xiàn)大豆補(bǔ)貼政策由黃箱政策向綠箱政策的過(guò)渡及轉(zhuǎn)變。

3.3 大豆補(bǔ)貼政策融入綠色發(fā)展理念

美國(guó)非常重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與維護(hù)以及農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的保護(hù)，從2008 年起，美國(guó)就實(shí)施休耕、退耕、保護(hù)水資源等政策，引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主合理利用土地資源，加強(qiáng)水土保持，并通過(guò)實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，美國(guó)還積極引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主從事有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以保護(hù)土壤有機(jī)質(zhì)，保持土壤保水、保肥能力，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為了緩解土地資源有限及農(nóng)產(chǎn)品需求巨大之間的矛盾，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)采用粗放式經(jīng)營(yíng)模式，大量使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品，長(zhǎng)期單一作物種植，致使土壤板結(jié)、硬化，土壤保土、保水、保墑能力下降。農(nóng)藥在毒死病蟲的同時(shí)，也毒死益蟲、益鳥，甚至對(duì)人類身體健康造成負(fù)面影響。

中國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，在出臺(tái)大豆補(bǔ)貼政策時(shí)，增加環(huán)境保護(hù)及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)等補(bǔ)貼政策的內(nèi)容，對(duì)開展環(huán)境保護(hù)、實(shí)施有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶增加對(duì)其的補(bǔ)貼金額，而對(duì)于大量甚至過(guò)量使用農(nóng)業(yè)化學(xué)品，破壞農(nóng)業(yè)環(huán)境及資源的農(nóng)戶則減少其取得補(bǔ)貼的金額，從而通過(guò)補(bǔ)貼政策引導(dǎo)大豆種植方式的轉(zhuǎn)變。