城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支與足額征繳研究

周心怡

一、引言與文獻(xiàn)綜述

隨著人口老齡化程度的不斷加深,我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。 為應(yīng)對挑戰(zhàn),我國多次提高名義繳費率。 雖然城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險名義繳費率很高,但實際繳費率偏低,每年社會保險繳費收入流失規(guī)模巨大,這對我國基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡產(chǎn)生了較大影響。①房連泉、周佳玲:《基本養(yǎng)老保險實際費負(fù):基于地區(qū)差異和就業(yè)結(jié)構(gòu)的實證分析》,《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019 年第3 期。做實繳費基數(shù)、提高足額征繳率是降低名義繳費率的重要前提,也是保持我國養(yǎng)老保險體系健康運(yùn)行的重要保障。 為規(guī)范社保費征收,我國于2018 年出臺《國稅地稅征管體制改革方案》,規(guī)定各項社會保險費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。 2020 年11 月,31 個省、自治區(qū)、直轄區(qū)(后文簡稱 “省區(qū)市” )均將社會保險費從社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)移交至國家稅務(wù)部門。 社保征管體制改革為地方政府做實企業(yè)繳費基數(shù)、實現(xiàn) “應(yīng)繳盡繳、應(yīng)收盡收” 奠定了良好基礎(chǔ),有利于保障勞動者權(quán)益和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的健康運(yùn)行。

現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),各國社會保險制度中普遍存在企業(yè)逃避繳費、勞動者個人繳費不足的現(xiàn)象。 20 世紀(jì)90 年代,中歐和東歐國家有20%~30%的社保費無法按期收到,在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家中也普遍存在這一問題。①Gillion C,SocialSecurityPensions: DevelopmentandReform,Geneva: International Labor Office,2000,pp.244-246. Bailey C,Turner J, “Strategies to Reduce Contribution Evasion in Social Security Financing” ,WorldDevelopment,2001,29(2),pp.385-393.Cottani 和Demarco 發(fā)現(xiàn),阿根廷的逃避繳費比例在20 世紀(jì)80—90 年代就已經(jīng)超過了應(yīng)收收入的40%。②Cottani J,Demarco G, “The Shift to a Funded Social Security System: The Case of Argentina” ,PrivatizingSocialSecurity,1998,pp.177-211.對于未足額繳費的原因,現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從企業(yè)和勞動者兩方面展開討論。 企業(yè)逃避養(yǎng)老保險繳費的方式主要有兩種:一是虛報繳費基數(shù),從而少繳社保費;二是不去相關(guān)部門登記其雇員,從而不需要為這部分員工繳費。地方政府和企業(yè)在養(yǎng)老保險繳費中具有很大的靈活性,常常因政策執(zhí)行不到位導(dǎo)致出現(xiàn)養(yǎng)老保險缺口。 此外,企業(yè)規(guī)模、所有制類型等也會對企業(yè)養(yǎng)老保險繳費產(chǎn)生顯著影響。 雇傭人數(shù)越多,企業(yè)逃避養(yǎng)老保險繳費的程度越低。③Nyland,C.,R.Smyth,C.J.H.Zhu, “What Determines the Extent to which Employers Wil Comply with Their Social Security Obligations? Evidence from Chinese Firm Level Data” ,SocialPolicyandAdministration,2006,pp.196-214.從勞動者角度看,勞動者就業(yè)的穩(wěn)定性會影響其未來獲得養(yǎng)老保險的給付資格,勞動者因失業(yè)斷保的現(xiàn)象屢見不鮮。 勞動者繳費和未來待遇水平之間的關(guān)系也是勞動者逃避繳費的主要原因之一。 除此以外,由于稅收楔子的存在,勞動者個人并不關(guān)心企業(yè)繳費多少,其利益最大化的選擇是最低限度繳費。④鄭秉文:《社會保險降費與規(guī)范征收:基于公共政策分析的思考》,《稅務(wù)研究》2019 年第6 期。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對社保足額征繳程度的度量方式主要有三種:一是用社保的參保率進(jìn)行度量。Calderon-Mejia 和Marinescu 采用參保比例對哥倫比亞的社保足額征繳率進(jìn)行衡量,發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面的政策改革會明顯提高社會保險的足額征繳程度。⑤Calderon-Mejia V,Marinescu I, “The Impact of Colombia’s Pension and Health Insurance Systems on Informality” ,Mimeo,2011,pp.86-90.二是比較社會保險征繳收入與應(yīng)繳納保險費,用兩者的差值或比值來度量足額征繳率。 彭雪梅等用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率和每年的擴(kuò)面率來反映社會保險費征繳機(jī)構(gòu)的征繳效果。⑥彭雪梅、劉陽、林輝:《征收機(jī)構(gòu)是否會影響社會保險費的征收效果? ——基于社保經(jīng)辦和地方稅務(wù)征收效果的實證研究》,《管理世界》2015 年第6 期。三是用實際繳費率與政策繳費率的偏離程度來定義繳費遵從度,比如封進(jìn)用實際繳費率與政策繳費率的差值除以政策繳費率來衡量企業(yè)的繳費遵從度。⑦封進(jìn):《中國城鎮(zhèn)職工社會保險制度的參與激勵》,《經(jīng)濟(jì)研究》2013 年第7 期。

綜上所述,已有文獻(xiàn)大多集中于估計養(yǎng)老保險的總體繳費負(fù)擔(dān),在此基礎(chǔ)上分析不同約束條件下參保主體或社會保險制度的適度費率水平。 2018 年,社保征管體制改革為實現(xiàn) “應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳” 提供了有利的制度條件。 而加大征繳力度、提高足額征繳率會擠占企業(yè)的現(xiàn)金流,影響企業(yè)發(fā)展。 當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)面臨一定壓力,本文從基金收支余缺的視角,考察足額征繳率提高到何種水平可以實現(xiàn)基金運(yùn)行平衡,分析提高足額征繳率的政策效果,并對完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳、提高參保人員繳費積極性提出政策思考。 這些討論對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行了有益的補(bǔ)充,為做實城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)、降低名義繳費率的政策調(diào)整提供參考,從而提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

二、我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率現(xiàn)狀

本文參考彭雪梅等的做法,①彭雪梅、劉陽、林輝:《征收機(jī)構(gòu)是否會影響社會保險費的征收效果? ——基于社保經(jīng)辦和地方稅務(wù)征收效果的實證研究》,《管理世界》2015 年第6 期。采用本年度城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實際征繳額與本年度應(yīng)繳納保險費的比值來測算足額征繳率。 要計算應(yīng)繳納保險費,最重要的是要確定繳費基數(shù)和名義繳費率。 各省區(qū)市的繳費基數(shù)大多以該省區(qū)市上一年度城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工社會平均工資為標(biāo)準(zhǔn)。②廣東省、湖北省、河南省、遼寧省、吉林省、山東省、江蘇省較為特殊,這些省份的繳費基數(shù)是以市級上年度城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工社平工資為標(biāo)準(zhǔn)。 廈門市和深圳市的最低繳費基數(shù)是按照最低工資測度的。本文通過查閱各省區(qū)市的政府網(wǎng)站、人社網(wǎng)等確定其名義繳費率。 通過測算,本文分別從時間、地區(qū)、不同所有制企業(yè)三個維度分析我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率的現(xiàn)狀。

(一)足額征繳率存在較大提高空間

表1 匯報了2017—2021 年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率的變化情況。 2017—2021 年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率呈現(xiàn)出先上升后下降再上升的變化趨勢。 2020 年的足額征繳率最低,究其原因在于:受新冠疫情和全國大規(guī)模減稅降費政策影響,全球經(jīng)濟(jì)不確定、不穩(wěn)定因素增多,產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈不暢,民營和小微企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營困難。 為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)困境各省區(qū)市陸續(xù)出臺階段性緩繳社會保險費等助企紓困政策,因此,2020 年總保費收入為近年來最低。 社會保險費交由國家稅務(wù)部門征收,為實現(xiàn)社保費 “應(yīng)繳盡繳、應(yīng)收盡收” 提供了有利條件,由此2021 年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率得到了顯著提高,但是仍存在較大的提升空間。

表1 2017—2021 年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率

為更加細(xì)致地分析企業(yè)的足額征繳率,本文參考路錦非等的做法,采用上市公司數(shù)據(jù)測算了2017—2021 年處于不同足額征繳率區(qū)間的企業(yè)分布情況。③本文刪除了存在缺失值的樣本,并對主要變量進(jìn)行首尾1%的縮尾處理,以避免異常值對結(jié)果的影響。 路錦非、張路、郭子楊:《養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度與地方征繳失衡:基于央-地互動視角的分析》,《公共管理學(xué)報》2023 年第2 期。根據(jù)《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26 號),企業(yè)應(yīng)繳納保險費的繳費基數(shù)為上一年度企業(yè)職工的平均工資水平。 上市公司報表附注中的 “應(yīng)付職工薪酬” 會計科目記錄了企業(yè)給員工繳納各項費用明細(xì),所列的 “五險一金” 費用均是企業(yè)層面負(fù)擔(dān)員工除應(yīng)得工資以外的勞動力成本。 因此,本文用會計科目里的 “工資、獎金、津貼和補(bǔ)貼” 本期增加額作為員工工資總額的測算標(biāo)準(zhǔn), “基本養(yǎng)老保險” 本期增加額作為當(dāng)年企業(yè)層面為員工繳納的養(yǎng)老保險費用。 上市公司數(shù)據(jù)來源于Wind 數(shù)據(jù)庫。

測算結(jié)果如圖1 所示。 結(jié)果表明,除2020 年外,各年份企業(yè)的足額征繳率主要集中于40%~60%這一區(qū)間,所占比重均超過了30%,總體呈現(xiàn) “兩頭少、中間多” 的特征。 除了2018 年外,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率高于80%的企業(yè)占比均低于20%,足額征繳率高于60%的企業(yè)占比均不足45%。 除2020 年外,各年份處于最低足額征繳率區(qū)間(低于20%)的企業(yè)數(shù)量相對較少,足額征繳率低于40%的企業(yè)占比約為25%。 其中,2020 年的情況較為特殊,絕大多數(shù)企業(yè)處于 “低于20%” 的足額征繳率區(qū)間(原因已在上文進(jìn)行分析,此處不再贅述)。 由此可見,只有很小一部分企業(yè)基本養(yǎng)老保險基本做到了足額繳費,約1/4的企業(yè)以很低的充足度進(jìn)行繳費,甚至逃費、避費,企業(yè)未足額征繳的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

圖1 城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險各足額征繳率區(qū)間企業(yè)數(shù)量的占比

(二)各省區(qū)市總體呈現(xiàn) “低足額征繳率-高基金結(jié)余” 的特征

本文對各省區(qū)市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率進(jìn)行測算,結(jié)果如表2 所示。 不難發(fā)現(xiàn),我國各省區(qū)市的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率存在較大差距,北京、廣東的足額征繳率尚未達(dá)到40%,浙江未達(dá)到50%,而廣西的足額征繳率接近90%。 由于一些省區(qū)市未公開2020年社會保險基金收入決算明細(xì),為了分析更多省區(qū)市的情況,我們采用2020 年《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算(如圖2 所示)。 測算結(jié)果顯示,我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險呈現(xiàn) “低足額征繳率-高基金結(jié)余” 的總體特征。 具體來說,北京、廣東、江蘇等擁有大量當(dāng)期結(jié)余的發(fā)達(dá)省市,其足額征繳率比較低;而黑龍江、遼寧等嚴(yán)重收不抵支的經(jīng)濟(jì)相對落后省份,其足額征繳率卻比較高,基金缺口大且繳費率高,這使得這些省份的基金收支情況更易陷入惡性循環(huán),比如黑龍江省2020 年的足額征繳率已經(jīng)接近40%,然而其基金累計結(jié)余虧損接近370億元。

圖2 2020 年我國各省區(qū)市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率與基金累計結(jié)余

表2 2020 年我國部分省區(qū)市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率

(三)不同所有制企業(yè)的足額征繳率差異較大

根據(jù)企業(yè)的不同所有制類型,本文對2017—2021 年上市公司的樣本進(jìn)行分類測算(如圖3 所示)。 結(jié)果顯示,國有企業(yè)和民營企業(yè)之間呈現(xiàn)出不平衡的結(jié)構(gòu)特征。 相對于國有企業(yè)而言,民營企業(yè)的足額征繳率較低。 2017—2021 年,除2020 年外,國有企業(yè)職工足額征繳率基本穩(wěn)定在80%左右,而民營企業(yè)這一數(shù)值只有60%左右。 究其原因,雖然近年來民營企業(yè)的營商環(huán)境得到了優(yōu)化,但受傳統(tǒng)體制影響,其在要素獲取、資源價格、土地使用、準(zhǔn)入許可、政府采購招標(biāo)、地方公共服務(wù)獲得等方面仍面臨諸多壁壘。 而國有企業(yè)更易獲得地方政府提供的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價生產(chǎn)要素和資源,可以以較高的繳費水平參加社會保險,社保繳費合規(guī)性和參保率較高,并且國有企業(yè)員工擁有的養(yǎng)老金水平也較高;部分民營企業(yè)以遠(yuǎn)低于社保繳費的平均水平參加社會保險,社保繳費的合規(guī)性較低,甚至有部分民營企業(yè)沒有參保,這就導(dǎo)致了民營企業(yè)員工的養(yǎng)老金處于較低水平。 雖然2020 年階段性降費政策給予個體戶、中小微企業(yè)5 個月免征三項社會保險,但由于民營企業(yè)本身參保面和足額征繳率就很低,導(dǎo)致其從這一降費政策中的實際受益非常有限。

圖3 不同所有制企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率

三、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率的影響因素分析

(一)名義繳費率過高

表3 展現(xiàn)的是我國與部分國家2020 年養(yǎng)老保險名義繳費率的比較。 從表3 可以看出,在《降低社會保險費率綜合方案》(國辦發(fā)〔2019〕13 號)出臺后,雖然我國將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險單位繳費比例從20%降至16%,但是在總繳費率上還是普遍高于表3 中的絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家,僅次于法國,特別是在企業(yè)繳費率上我國的繳費水平超過了其他國家。 為了排除不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素對結(jié)論的影響,我們計算了2000—2020 年部分OECD 國家社保繳費收入占GDP 的比重數(shù)據(jù),進(jìn)行比較和分析,結(jié)果如圖4 所示。 我國這一比重從2000 年的2.75%大幅提高到2020 年的7.45%,2018、2019 年該比重均超過了其他發(fā)達(dá)國家。 因此,無論是名義繳費率的絕對值還是繳費占GDP 的相對比值,我國的養(yǎng)老保險繳費水平都超過了大部分國家,這無疑會給企業(yè)帶來沉重的財務(wù)負(fù)擔(dān),影響企業(yè)的現(xiàn)金流和經(jīng)營利潤;在養(yǎng)老保險待遇給付水平不高的情況下,繳費與未來所能獲得的權(quán)益之間聯(lián)系松散,很多靈活就業(yè)人員一達(dá)到15 年的最低繳費年限就中斷繳費了。 對于繳費群體而言,相對于其他回報率更高的投資渠道,理性的個人不會選擇養(yǎng)老保險繳費,或者以較低的基數(shù)水平進(jìn)行繳費,一定程度上導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險總體足額征繳率較低。

圖4 部分OECD 國家社保繳費收入占GDP 的比重(2000—2020 年)

表3 我國養(yǎng)老保險繳費率與部分國家的比較

(二)繳費基數(shù)不實

《關(guān)于深化企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)〔1995〕6 號)規(guī)定,養(yǎng)老保險繳費基數(shù)要以上一年度本人月平均工資為基礎(chǔ),在當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的60%~300%的范圍內(nèi)進(jìn)行核定。 然而,很多地區(qū)的繳費基數(shù)下限都低于60%的要求。 比如,北京市2019 年養(yǎng)老保險核定時使用的上一年度社會平均工資為8847 元/月,公開數(shù)據(jù)顯示養(yǎng)老保險基數(shù)下限設(shè)定為3613 元/月,僅為社會平均工資的40.8%,最低繳費基數(shù)在北京市當(dāng)年人均GDP(16.42 萬元)的占比為26%,類似的情況在一些基金盈余較多的省份普遍存在。 但是,在一些基金運(yùn)行狀況較差的省份,情況有所不同。 比如,2020 年遼寧省全口徑平均工資為6.85萬元(月平均工資為5709 元),養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限為3284 元/月,為社會平均工資的57.5%,而值得注意的是,最低繳費基數(shù)占遼寧省當(dāng)年人均GDP(5.9 萬元)比例為66.8%。繳費基數(shù)下限過高將導(dǎo)致大量低收入群體的實際收入低于繳費基數(shù)下限,根據(jù)國發(fā)〔1995〕6號的規(guī)定,低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY60%的,按60%計入,因此,該省區(qū)市的實際繳費率將高于名義繳費率,加重了低收入群體的實際繳費負(fù)擔(dān)。 通過不同省份的對比可以看出,繳費基數(shù)不實不僅是導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率較低的重要原因,還會加劇地區(qū)基金收支狀況的不平衡。 特別是一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省區(qū)市因為大規(guī)模勞動力人口流入、參保繳費人數(shù)較多,基金運(yùn)行情況也比較好,但這些省區(qū)市繳費基數(shù)不實的現(xiàn)象也更為普遍,使得我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出 “低足額征繳率-高基金結(jié)余” 的總體特征。

(三)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低,地區(qū)間存在 “逐底競爭”

我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低,很多省區(qū)市的統(tǒng)籌層次仍停留在市、縣一級。 各省區(qū)市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策存在較大差異,制度地方分割特征顯著,直接導(dǎo)致了各地區(qū)在繳費率水平、繳費基數(shù)制定、參保資格認(rèn)定條件等方面各自為政。 在制度的實際運(yùn)行過程中,各地區(qū)實際執(zhí)行的繳費基數(shù)的核定標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異,地方政府、雇主和雇員從最大化自身利益出發(fā)進(jìn)行決策,而在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低的背景下,足額征繳率低是各主體達(dá)成激勵相容的結(jié)果。 從地方政府的角度看,其主要目標(biāo)是提高地方經(jīng)濟(jì)增長,往往更傾向于以放松社保征管的方式參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭,并制定針對高新技術(shù)企業(yè)和個人的社保優(yōu)惠政策來吸引人才,包括大量的補(bǔ)貼、減免政策。 因此,地方政府缺乏向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)足額征收養(yǎng)老保險費的激勵,甚至在養(yǎng)老保險征繳上存在 “逐底競爭” 的行為。①彭浩然、岳經(jīng)綸、李晨烽:《中國地方政府養(yǎng)老保險征繳是否存在逐底競爭?》,《管理世界》2018 年第2 期。從雇主和雇員的角度看,企業(yè)承擔(dān)了雇員很大部分的社保繳費負(fù)擔(dān),因此少繳費有利于企業(yè)實現(xiàn)利潤最大化;而雇員出于個人利益通常傾向于選擇最低的費率和基數(shù)進(jìn)行繳費,更不會有動力監(jiān)督雇主為其足額繳費,最終導(dǎo)致足額征繳率較低。

另外,養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、地區(qū)間存在 “逐底競爭” 也是導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險呈現(xiàn) “低足額征繳率、高基金結(jié)余” 特征的原因之一。 經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的地方政府由于財力匱乏,難以兌現(xiàn)對企業(yè)的稅費優(yōu)惠政策條件,長此以往,更多的勞動力人口將流入經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。 而養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模與當(dāng)?shù)貐⒈趧恿σ?guī)模和退休人口規(guī)模密切相關(guān),這二者均取決于當(dāng)?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu),受外來流動人口的影響明顯。 因此,地區(qū)間養(yǎng)老保險制度分割進(jìn)一步加劇了基金收支狀況的地區(qū)不平衡。 經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)在承受嚴(yán)重勞動力外流的同時,還要負(fù)擔(dān)沉重的養(yǎng)老金給付壓力,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支缺口持續(xù)擴(kuò)大。

四、提高足額征繳率的政策效果:從基金收支余缺的視角

當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)正處于恢復(fù)發(fā)展階段,在這一背景下,適當(dāng)提高足額征繳率才能在穩(wěn)住市場主體的前提下更好地推動養(yǎng)老保險體系健康可持續(xù)發(fā)展。 本部分構(gòu)建預(yù)測模型,從養(yǎng)老保險基金收支的角度分析提高足額征繳率的政策效果,考察足額征繳率提高到何種水平可以實現(xiàn)基金運(yùn)行平衡。

本文將從養(yǎng)老保險基金收支缺口、養(yǎng)老金替代率和統(tǒng)籌賬戶累計余額三個方面研究提高足額征繳率的政策效果。 為簡化情況,本文的預(yù)測主要基于以下預(yù)設(shè):第一,主要關(guān)注企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,暫不考慮機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的情況。 第二,預(yù)測對象上只考慮處于繳費年齡段的參保居民情況,并且對 “企業(yè)” 和 “其他” 人員參加企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的情況一起進(jìn)行預(yù)測。②主要原因是我國從2003 年起不再分別公布 “企業(yè)” 和 “其他” 參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù),很難區(qū)分企業(yè)和其他身份的人參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)。第三,為保證測算的精確度,研究的測算區(qū)間為2023—2072 年。 本文以第七次人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),利用隊列要素法對我國城鄉(xiāng)分年齡、性別的人口進(jìn)行預(yù)測,在此基礎(chǔ)上計算分年齡、性別的參保農(nóng)民工的養(yǎng)老保險繳費和養(yǎng)老金。 隊列要素人口預(yù)測方法的基本原理是將人口群體分為若干部分,并根據(jù)人口變動規(guī)律和預(yù)測周期估算不同年齡的尚存人數(shù)、死亡人數(shù)等。

(一)測算模型與參數(shù)設(shè)定

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26 號)的規(guī)定,企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度,并明確了 “老人” “中人” “新人” 的概念和待遇確定方式。①在1996 年底前退休的人為 “老人” ,仍按國家原來的規(guī)定發(fā)給養(yǎng)老金,同時執(zhí)行養(yǎng)老金調(diào)整辦法。 在1996 年底前參加工作,在文件頒布后退休的人為 “中人” , “中人” 個人繳費和視同繳費年限累計滿15 年的,退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。 而在1996 年底后參加工作的人為 “新人” ,適用新辦法。按上述文件規(guī)定,為預(yù)測城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的收支缺口,測算的總體思路是,將各個群體的個人賬戶繳費和統(tǒng)籌賬戶繳費進(jìn)行匯總,可以得到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總收入;同樣,將各個群體的養(yǎng)老金進(jìn)行匯總,可以得到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總支出;最后,將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險總繳費減去養(yǎng)老金給付總支出,我們將得到的差額總繳費收入的比值定義為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支缺口。

1.養(yǎng)老保險繳費收入

平均繳費工資是對分年齡、性別的養(yǎng)老保險繳費和養(yǎng)老金進(jìn)行預(yù)測的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù),本文參考蔣云赟的做法,基于2004 年城鎮(zhèn)居民入戶調(diào)查數(shù)據(jù),得到包含各年齡段不同性別的工薪收入數(shù)據(jù)。②蔣云赟:《中國代際核算體系的構(gòu)建與社會保險制度改革研究》,北京大學(xué)出版社2015 年版,第53 頁。同時,假設(shè)分年齡、性別的人均工薪收入按照各年的人均可支配收入增長率增長,并根據(jù)2020 年分年齡、性別、單位的職工人數(shù)數(shù)據(jù)和平均工資校準(zhǔn)出企業(yè)分年齡、性別的養(yǎng)老金。 我們統(tǒng)一采用校準(zhǔn)后的分年齡、性別的企業(yè)(含其他)繳費工資,假設(shè)收繳率維持不變。 在得到了各年分年齡、性別的參保人數(shù)后,再乘以分年齡、性別的平均工資以及收繳率和繳費率,得到未來各年分年齡、性別的養(yǎng)老保險繳費情況。 如式(1)所示:

其中,i和s分別代表年齡和性別,j代表身份,包括參與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的干部、職工。 用Z、I(k)和N(k)分別代表養(yǎng)老保險總繳費、個人賬戶繳費和統(tǒng)籌賬戶繳費,其中k∈{N,M,O}分別代表 “新人” “中人” “老人” 。xijns為n年度i歲j身份s性別的平均工資,wjn為n年度j身份的繳費率,ajn為n年度j身份進(jìn)入個人賬戶的比例,cjn為n年度j身份的參保率,hn為n年度收繳率,Aijns為n年度i歲j身份s性別的人數(shù)。

2.養(yǎng)老金支出

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26 號)的規(guī)定, “老人” “中人” 和 “新人” 的養(yǎng)老金計算方式不盡相同,本文通過分年齡、性別退休 “中人” 人數(shù)乘以對應(yīng)的分年齡、性別的養(yǎng)老金來得到各個人群的養(yǎng)老金數(shù)額。 這一部分重點關(guān)注各個人群分年齡、性別的人數(shù)。 根據(jù)國發(fā)〔1997〕26 號的規(guī)定,1996 年底前退休的人屬于 “老人” ,1995 年1%人口抽樣調(diào)查公布的離退休人口分年齡、性別的分布,本文假定1996 年退休人員服從這一分布,且此后 “老人” 數(shù)量逐年下降。 《2020 年第七次人口普查年鑒》公布了城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分年齡、性別領(lǐng)取離退休養(yǎng)老金的人數(shù),本文假設(shè) “中人” 符合這個分布情況。 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)的規(guī)定,退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù),繳費每滿1 年發(fā)給1%。 由于本文計算的是所有參保人員的養(yǎng)老金收支,因此不考慮個人指數(shù)化月平均繳費工資和平均繳費工資的差別,可以得到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年份就只與繳費年限有關(guān)。 本文根據(jù) “新人” 職工的分布,考慮法定退休年齡和死亡率,得到 “新人” 退休人員的分布。

3.養(yǎng)老金替代率

本文將全部個體按 “新人” 、 “中人” 、 “老人” 、男女、身份等維度,分為男性 “新人” 、男性 “中人” 、男性 “老人” 、女性 “新人” 干部、女性 “新人” 職工、女性 “中人” 干部、女性 “中人” 職工、女性 “老人” 干部、女性 “老人” 職工等9 個大類。 每個大類又分別按年齡分為若干個小類,具體而言,對于9 個大類的每個大類人群,按照退休年齡每一歲都為一個小類,因此,男性從61 歲開始到100 歲,可分為40 個小類,女性干部(56~100 歲)分為45 個小類,女性職工(51~100 歲)分為50 個小類。 由于每一小類領(lǐng)取不同額度的養(yǎng)老金,即其養(yǎng)老金替代率不同,那么為了衡量整個社會的養(yǎng)老金替代率,我們計算每一小類替代率的加權(quán)平均值,其權(quán)重即為該小類人口占總退休人口的比例。 則n年度整個社會養(yǎng)老金替代率Replacementn用式(4)表示:

4.基準(zhǔn)假設(shè)下的參數(shù)選擇

本文預(yù)測的2023—2072 年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險收支缺口、統(tǒng)籌賬戶余額和養(yǎng)老金替代率,受到育齡婦女總和生育率、出生性別比、人口死亡率、城鎮(zhèn)化率等主要預(yù)測參數(shù)的影響。模型主要參數(shù)的設(shè)定如表4 所示。 其中育齡婦女總和生育率、出生性別比的數(shù)據(jù)來源于第七次全國人口普查數(shù)據(jù)。

表4 模型主要參數(shù)校準(zhǔn)

(二)預(yù)測結(jié)果

在保持總和生育率不變的情況下,本文選取了 60%、70%、80%、90%、100%五檔足額征繳率進(jìn)行測算,以60%的足額征繳率作為基準(zhǔn)情形。 圖5 ~圖7 描繪了2023—2072 年提高足額征繳率對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支影響的預(yù)測結(jié)果。 從圖5 可以看出,隨著足額征繳率的提高,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金盈余逐步擴(kuò)大。 預(yù)計到2040 年,足額征繳率為100%時的基金盈余為1.27 萬億元,足額征繳率為60%時的基金盈余為1.20 萬億元,前者超過后者約2.47 萬億元。 當(dāng)足額征繳率為60%時,2028 年當(dāng)期基金盈余首次出現(xiàn)負(fù)值,為-0.12 萬億元,2055 年當(dāng)期基金盈余達(dá)到最低值,接近-3 萬億元。 當(dāng)足額征繳率提高至100%時,基金將不會出現(xiàn)虧損。

圖5 提高足額征繳率對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險收支缺口的影響預(yù)測

圖6 描繪了2023—2072 年提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率對養(yǎng)老金替代率的影響的預(yù)測結(jié)果。 雖然隨著時間推移,人口老齡化趨勢逐漸加重,養(yǎng)老金替代率無疑會不斷下降,然而隨著足額征繳率提高,養(yǎng)老金替代率將會逐步上升。 如果仍保持目前60%的足額征繳率,則到2045 年將低于0.5,到2070 年養(yǎng)老金替代率將僅有0.42;如果將足額征繳率提高至100%,到2040 年養(yǎng)老金替代率仍能維持在0.6 附近。

圖6 提高足額征繳率對養(yǎng)老金替代率的影響預(yù)測

圖7 反映了2023—2072 年提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳率對統(tǒng)籌賬戶累計余額影響的預(yù)測結(jié)果。 基準(zhǔn)情形下,2040 年開始統(tǒng)籌賬戶累計余額將會出現(xiàn)虧空。 當(dāng)足額征繳率為80%時,2060 年后統(tǒng)籌賬戶累計余額將會耗盡,出現(xiàn)負(fù)值。 當(dāng)足額征繳率為90%和100%時,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶累計余額將始終有盈余。 當(dāng)足額征繳率為100%時,雖然人口老齡化趨勢不斷加重,但統(tǒng)籌賬戶累計余額基本可以保持平穩(wěn),不會出現(xiàn)顯著下降。

圖7 提高足額征繳率對統(tǒng)籌賬戶累計余額的影響預(yù)測

五、完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險足額征繳的政策思考

提高足額征繳率、做實繳費基數(shù),不僅是降低城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險名義繳費率的重要前提,還關(guān)系到我國養(yǎng)老保險體系的健康可持續(xù)運(yùn)行。 未來我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險應(yīng)進(jìn)一步完善征管體制,提高企業(yè)和勞動者的繳費積極性,引導(dǎo)足額征繳,進(jìn)而緩解養(yǎng)老保險基金收支壓力,發(fā)揮城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的保障作用。

(一)進(jìn)一步推進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保險費改革,做實繳費基數(shù)

做實繳費基數(shù)的關(guān)鍵在于如何真實地核定用人單位和職工個人的工資總額。 相較于傳統(tǒng)的由社保部門征收,稅務(wù)部門在信息處理能力、征管服務(wù)和執(zhí)法能力等方面具有顯著優(yōu)勢。 因此,稅務(wù)部門應(yīng)依托自身的信息和數(shù)據(jù)優(yōu)勢,加強(qiáng)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險征繳力度。 在做實繳費基數(shù)的基礎(chǔ)上,降低名義繳費率,減輕企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)。 同時,在當(dāng)前階段,要掌握適度的養(yǎng)老保險征繳力度。 針對不同類型的行業(yè)和企業(yè)采用差異化的征繳政策,提高政策扶持的精準(zhǔn)度,探索建立繳費率企業(yè)分類設(shè)定方案,通過降低社保費率和出臺幫扶政策等手段降低企業(yè)社保負(fù)擔(dān)。 對于生產(chǎn)經(jīng)營困難、納稅信用良好,因確有特殊困難而不能按期繳納社保費的企業(yè),稅務(wù)機(jī)關(guān)可為其設(shè)置一個政策過渡期,比照各項稅款征收,為企業(yè)辦理延期繳納或提供分期繳納社保費計劃,主動幫助困難企業(yè)依法足額繳費。

(二)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

配合提高足額征繳率、降低名義繳費率的政策,地方政府應(yīng)出臺相關(guān)政策積極配合推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌,在全國層面逐步統(tǒng)一各省區(qū)市的繳費比例和養(yǎng)老保險繳費、領(lǐng)取政策,適當(dāng)提高中央調(diào)劑金上解比例,加大對經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)撥付的傾斜度,改善地區(qū)不平衡狀況。 同時,還應(yīng)該通過加強(qiáng)基金投資運(yùn)營、增加財政補(bǔ)貼、加大國有資本劃撥力度、動用全國社會保障基金儲備等方式,補(bǔ)充養(yǎng)老保險金,為降低養(yǎng)老保險費率提供有利條件。 在推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的前提下,增強(qiáng)居民為個人養(yǎng)老負(fù)責(zé)的意識,充分發(fā)揮個人在養(yǎng)老保險籌資中的主體作用,從而提高足額征繳的內(nèi)生激勵。①周心怡:《發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險體系責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的基本經(jīng)驗及啟示》,《東南學(xué)術(shù)》2021 年第3 期。

(三)完善信息管理系統(tǒng),增強(qiáng)國民對養(yǎng)老保險體系的信心和信任感

一方面信息管理系統(tǒng)可以使居民的信息收集、更新以及養(yǎng)老保險征繳、發(fā)放、運(yùn)營等一系列環(huán)節(jié)變得更加簡便,減少企業(yè)申報納稅時不必要的行政開支;另一方面,個人賬戶的透明化和實時性使賬戶持有人可以隨時跟蹤自己賬戶的收益和投資情況,從而大大提高參保人對國家養(yǎng)老金體系的心理認(rèn)可度和未來預(yù)期,是提高繳費積極性的重要途徑之一。 由于開發(fā)和維護(hù)信息系統(tǒng)需要大量資金支持,各省區(qū)市社保管理部門尚未建立起養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng),將個人養(yǎng)老保險檔案電子化的工作仍有待進(jìn)一步推進(jìn)。 在推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的前提下,應(yīng)建立全國統(tǒng)一的多層次社會保障數(shù)據(jù)信息系統(tǒng),為社保、稅務(wù)、財政等搭建信息聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)。 加強(qiáng)以家戶為單位的信息調(diào)查,關(guān)于國民收入、資產(chǎn)、婚姻狀況等方面的統(tǒng)計信息是國家養(yǎng)老保險得以足額征繳、政府在養(yǎng)老保險領(lǐng)域得以精準(zhǔn)施策、社?；鸬靡云椒€(wěn)健康運(yùn)行的重要保障。