從“控制”到“匹配”：城市規(guī)模治理的政策反思與施策向路

關(guān) 靜，章 娟

引 言

作為城市治理的重要環(huán)節(jié)，城市規(guī)模治理以城市規(guī)模問題為治理核心?；仡櫧陙沓雠_的以“控制規(guī)?！睘槟繕?biāo)的相關(guān)政策不難發(fā)現(xiàn)，“控制人口規(guī)模”和“控制用地規(guī)?！笔浅鞘幸?guī)模治理的重要方向。目前來看政策成效并不顯著，城市的人口規(guī)模和用地規(guī)模還在不同程度地增長和擴張?？梢?，僅依靠“控制”政策難以實現(xiàn)城市規(guī)模治理的目標(biāo)。究其原因，一是政策對象單一，單純地針對人口規(guī)模或城市用地的治理無法統(tǒng)籌城市全局；二是政策目標(biāo)存有偏頗，僅以“控制”為目標(biāo)反而無法實現(xiàn)對規(guī)模的控制。城市規(guī)模治理與城市本身具有相似的屬性，即系統(tǒng)性、動態(tài)性以及由此形成的復(fù)雜性。城市規(guī)模治理的復(fù)雜性體現(xiàn)在城市要素間縱橫交錯的關(guān)聯(lián)性，對任何城市要素的治理都可能引起其他要素隨之發(fā)生不同效果的改變。這就意味著城市規(guī)模治理不能是單一對象的治理，需要綜合考慮相關(guān)城市要素。城市規(guī)模治理的復(fù)雜性還體現(xiàn)在城市難以預(yù)測的發(fā)展變化帶來的復(fù)雜性。當(dāng)前的治理不僅要解決當(dāng)下的問題，還應(yīng)該對未來可能出現(xiàn)的問題做出恰當(dāng)?shù)念A(yù)判，制定動態(tài)化的治理政策。

城市規(guī)模治理的對象是什么？治理的目標(biāo)又是什么？事實上，經(jīng)典聚集經(jīng)濟理論早已揭示了城市規(guī)模及適度規(guī)模的本質(zhì)，適度規(guī)模是城市規(guī)模的最優(yōu)狀態(tài)，也標(biāo)志著城市整體的健康狀態(tài)。那么在實踐中，城市適度規(guī)模就是城市規(guī)模治理最終要實現(xiàn)的目標(biāo)。筆者在深刻反思現(xiàn)有“控制”政策的前提下，在重新認(rèn)識城市規(guī)模和適度規(guī)模的基礎(chǔ)上，厘清規(guī)模治理的對象和政策目標(biāo)，進而探討規(guī)模治理的施策向路。研究路線如圖1所示：

圖1 研究路線圖

一、對“控制”的思考：城市規(guī)模治理的政策反思

城市規(guī)模治理以城市規(guī)模為政策對象，然而什么是城市規(guī)模并沒有十分明確而統(tǒng)一的界定。從現(xiàn)有規(guī)模治理政策來看，人口規(guī)模是劃定城市規(guī)模的重要標(biāo)準(zhǔn)，很多情況下甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，對城市規(guī)模的治理更多集中于人口規(guī)模問題。此外，城市用地規(guī)模也在一定程度上受到關(guān)注，治理的政策重心在于控制城市用地規(guī)模（同時也是為了保護耕地）。綜合兩種情況，“控制”似乎成為規(guī)模治理要實現(xiàn)的目標(biāo)。

（一）以往城市規(guī)模治理相關(guān)政策

一方面，對人口規(guī)模的控制政策由來已久。早在1980年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《全國城市規(guī)劃工作會議紀(jì)要》中就已經(jīng)強調(diào)：“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市?！薄吨腥A人共和國城市規(guī)劃法》第一章第四條規(guī)定：“國家實行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產(chǎn)力和人口的合理布局?！边@里的規(guī)模指的就是人口規(guī)模，而且大中小城市的劃分也是依據(jù)人口規(guī)模的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。①1990年施行的《城市規(guī)劃法》中規(guī)定，人口規(guī)模在50萬以上的城市為大城市，20萬－50萬之間的城市為中等城市，小于20萬的城市為小城市。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確指出：“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。”在于2014年10月出臺的《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中，關(guān)于城市規(guī)模的統(tǒng)計口徑由“戶籍人口”變?yōu)椤俺菂^(qū)常住人口”②該《通知》中明確規(guī)定常住人口包括：居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或戶口待定的人；居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且離開戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道半年以上的人；戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且外出不滿半年或在境外工作學(xué)習(xí)的人。，城市規(guī)模類型由四類變?yōu)槲孱悽鄢菂^(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。，增設(shè)了超大城市?？梢哉f，在以往很長的一段時期內(nèi)，人口規(guī)模作為測量和評判城市規(guī)模的核心標(biāo)準(zhǔn)，也是城市規(guī)模治理的政策目標(biāo)，而控制人口規(guī)模尤其是對人口較多的大城市的控制，又是規(guī)模治理一直堅持的政策方向。

另一方面，對城市用地規(guī)模的控制政策屢見不鮮。2006年原建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》首次提出“研究中心城區(qū)空間增長邊界”。2008年國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》也要求“實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界控制”。［1］2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）第三十條第二款規(guī)定，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)；第四十二條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。從事實上通過城市總體規(guī)劃設(shè)置了城市開發(fā)的邊界（規(guī)劃建設(shè)用地之外是不能進行任何城市建設(shè)的）。城市總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用地范圍邊界可以起到“城市開發(fā)邊界”期望達到的作用，因為這在政策層面上已經(jīng)被賦予了相當(dāng)高的法律地位。［2］2011年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二五年規(guī)劃綱要》提出：“合理確定城市發(fā)展邊界?！保?］《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》要求：“嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。”［4］

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出：“要根據(jù)城市情況有區(qū)別地劃定開發(fā)邊界，特大城市、超大城市要劃定永久性開發(fā)邊界。”2014年2月，國土資源部下發(fā)的《關(guān)于強化管制落實最嚴(yán)格耕地保護制度的通知》重點提出了“嚴(yán)控建設(shè)占用耕地，劃定城市開發(fā)邊界，控制城市建設(shè)用地規(guī)模，逐步減少新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)”的要求。同年7月，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同選擇北京、上海、南京、深圳、沈陽、西安、杭州、蘇州、成都、武漢、廣州、廈門、鄭州、貴陽14座城市，率先開展城市開發(fā)邊界劃定試點工作。截至2015年1月，14座大型、特大型城市的“城市開發(fā)邊界”劃定工作已經(jīng)基本完成。2015年5月，國土資源部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最終確定向600座城市推廣“劃定城市開發(fā)邊界”的做法。這一政策舉措從試點到推廣至今已有近9年的時間，城市開發(fā)邊界劃定后的效果如何還需要實踐的檢驗。

從現(xiàn)有的政策來看，城市規(guī)模治理的政策主要集中于對人口規(guī)模和城市用地規(guī)模的控制，試圖通過政策的限制和管控將人口規(guī)模和城市用地鎖定在一定規(guī)模范圍內(nèi)，不再繼續(xù)增長或擴張。然而，規(guī)模治理不等同于對規(guī)模的控制，單純地控制也不一定是有效的治理。

（二）“控制”不是規(guī)模治理的秘鑰

無論是控制人口規(guī)模還是控制城市用地，其目的都是為了對城市的規(guī)模擴張進行有效地控制。然而“控制”效果并不顯著，一些城市依然存在不同程度上的規(guī)模增長和擴張。以北京、上海、廣州和深圳為代表的超大城市已經(jīng)開始實施較為嚴(yán)格的落戶政策，因而戶籍人口規(guī)模在一定程度上得到了控制，人口規(guī)模的變化更多地體現(xiàn)為流動人口和常住人口；［5］以武漢、西安、鄭州、蘭州為代表的中西部大城市已經(jīng)開啟“搶人大戰(zhàn)”，通過較為寬松、快速的落戶政策吸引高素質(zhì)人才的加盟，這些城市的戶籍人口規(guī)模便呈現(xiàn)一定的增長趨勢。［6］從根源上看，人口的涌入是城市聚集效應(yīng)的體現(xiàn)，是市場的供求關(guān)系驅(qū)動所致。因此，單純的人口控制政策很難改變城市蘊含的市場需要，也很難改變外來人口對城市的需求。

同理，城市的用地規(guī)模取決于城市的發(fā)展對土地要素的需求量，試圖通過政策人為劃定開發(fā)界限，其合理性和有效性也只能交由市場去檢驗。如果將城市系統(tǒng)視為一個統(tǒng)一的市場環(huán)境，那么這個統(tǒng)一體還存在于更大的市場環(huán)境中，與城市外部環(huán)境也存在供需關(guān)系。從人口要素和土地要素自身特性來看，土地要素空間范圍相對固定，供求關(guān)系集中體現(xiàn)在城市內(nèi)部市場環(huán)境中，而人口要素流動性強，其供求關(guān)系受到城市內(nèi)部市場和外部市場環(huán)境的雙重影響。城市規(guī)模治理的政策選擇應(yīng)該與市場規(guī)律的作用發(fā)揮相適應(yīng)。這可能是以“控制”為核心的規(guī)模治理政策效果并不顯著的重要原因。

可見，對于城市規(guī)模有效治理不能單純地通過控制人口或者控制用地來實現(xiàn)。一方面，因為以人口規(guī)?；蛴玫匾?guī)模作為政策對象過于單一；另一方面，僅以控制作為規(guī)模治理政策的目標(biāo)過于簡化。因此，城市的規(guī)模治理需要重新選擇政策對象、梳理政策目標(biāo)，進行規(guī)模治理政策的優(yōu)化。

二、對適度規(guī)模的認(rèn)識：城市規(guī)模治理的政策目標(biāo)

按照現(xiàn)有政策的規(guī)定，通常情況下的城市規(guī)模是指城市的人口規(guī)模。根據(jù)不同需要會選擇不同的人口規(guī)模定義，如城市戶籍人口、城市常住人口或者包括流動人口在內(nèi)的城市總?cè)丝诘?，不同定義下的人口規(guī)模反映了城市在人口數(shù)量上的不同特征。不僅如此，既然將人口規(guī)模作為城市規(guī)模的測定標(biāo)準(zhǔn)，那么對規(guī)模治理的政策目標(biāo)也得聚焦于對人口規(guī)模的治理。從現(xiàn)實情況來看，僅用人口規(guī)模作為測定城市規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，很難將城市整體、城市規(guī)模所蘊含的系統(tǒng)性、復(fù)雜性特征較為全面地呈現(xiàn)出來，需要一個更為恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來衡量和評價城市規(guī)模。同時，也需要重新認(rèn)識和確定城市規(guī)模治理的政策目標(biāo)。

（一）聚集經(jīng)濟理論對城市規(guī)模的認(rèn)知

最早提出“聚集經(jīng)濟”概念的是德國經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家阿爾弗雷德·韋伯，其在《工業(yè)區(qū)位論》中系統(tǒng)闡述了聚集經(jīng)濟理論。他認(rèn)為，聚集經(jīng)濟是“由于生產(chǎn)按某種規(guī)模聚集在同一地點進行，因而給生產(chǎn)或銷售方面帶來的利益或造成的節(jié)約”［7］?？梢姡奂?jīng)濟與一定范圍內(nèi)的聚集規(guī)模有著最直接的關(guān)系，無論是企業(yè)內(nèi)部的聚集，還是企業(yè)之間、行業(yè)內(nèi)部的聚集，或者是更大范圍內(nèi)的行業(yè)之間、城市內(nèi)部的聚集，聚集規(guī)模是否合理可能產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。城市發(fā)展所追求的“城市化經(jīng)濟”是由多個行業(yè)或產(chǎn)業(yè)向城市區(qū)域集中而形成的聚集經(jīng)濟。這是由于產(chǎn)業(yè)之間存在外部經(jīng)濟，一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展通過其在產(chǎn)業(yè)鏈條中向前和向后的聯(lián)系，可能帶來產(chǎn)業(yè)鏈條中多個產(chǎn)業(yè)的成本降低，然而聚集不一定帶來“經(jīng)濟”的結(jié)果，“聚集不經(jīng)濟”也是常見的現(xiàn)象。

雖然只有當(dāng)城市要素的集中達到一定規(guī)模時才會出現(xiàn)聚集經(jīng)濟，但聚集經(jīng)濟的效果好壞并非完全與聚集的數(shù)量成正比，一方面取決于聚集的數(shù)量，另一方面取決于聚集的質(zhì)量，即要素之間的關(guān)聯(lián)性或稱為聚集的結(jié)構(gòu)。阿爾弗雷德·韋伯認(rèn)為：“只有把存在種種內(nèi)外聯(lián)系的工業(yè)按一定規(guī)模集中布局在特定地點，才能獲得最大程度的成本節(jié)約，那種無任何聯(lián)系的、過渡性的偶然性集結(jié)，只會給地區(qū)經(jīng)濟造成惡果?！保?］數(shù)量和結(jié)構(gòu)之間的完美結(jié)合才能形成聚集經(jīng)濟所需要的整體性。顯然，城市范圍內(nèi)聚集經(jīng)濟的實現(xiàn)需要合理的聚集數(shù)量和結(jié)構(gòu)，這是城市規(guī)模的兩個層面，也是城市規(guī)模治理應(yīng)該追求和實現(xiàn)的目標(biāo)。反觀以往以“控制”為重心的相關(guān)政策，或許可以在一定程度上控制人口規(guī)模和城市用地規(guī)模，卻忽略了人口、土地與其他城市要素的聚集結(jié)構(gòu)。

（二）以人口密度作為城市規(guī)模的核心測定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)聚集經(jīng)濟理論的經(jīng)典論斷，人口聚集的結(jié)果可能是經(jīng)濟，也可能是不經(jīng)濟。因此，不能寬泛地說人口規(guī)模大或小必然產(chǎn)生聚集經(jīng)濟（或不經(jīng)濟）的結(jié)果，那么也就無法判斷城市規(guī)模應(yīng)該收縮還是擴張。從規(guī)模治理實踐來看，首先需要選擇恰當(dāng)?shù)臏y定標(biāo)準(zhǔn)，盡可能更好地呈現(xiàn)城市規(guī)模特征。筆者選用人口規(guī)模與用地規(guī)模之間的比例關(guān)系即人口密度作為城市規(guī)模的核心測定標(biāo)準(zhǔn)，原因在于人口密度體現(xiàn)了流動的人口和有限的土地之間的關(guān)系，是一個相對數(shù)量、一種比例關(guān)系，也是一個均值。它不但可以反映人口在城市空間內(nèi)的聚集程度，還能反映出“人”作為城市活動主體對土地要素的分配和擁有情況。此外，人口密度的時間變化能夠反映人口的動態(tài)流動性，其空間變化又能反映以人口為中心的城市要素的分布狀況和要素供求。

可以說，人口密度作為城市規(guī)模的核心測定標(biāo)準(zhǔn)，可以在很大程度上反映出城市規(guī)模的特點，但其仍無法呈現(xiàn)城市規(guī)模的全貌。由于城市的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，城市活動的不同側(cè)面、不同層面還存在其他多種形態(tài)的規(guī)模特征，需要通過不同的城市要素體現(xiàn)出來。一個完整的城市規(guī)模測定標(biāo)準(zhǔn)是以人口密度為核心，包含土地、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)出等城市要素在內(nèi)的復(fù)雜體系，城市系統(tǒng)內(nèi)各要素間存在不同程度的關(guān)聯(lián)性。因此，如果要對城市規(guī)模進行綜合評價，也不能只通過人口密度來下定論，要對各要素之間的關(guān)聯(lián)性進行綜合考量后才能確定。由于城市規(guī)模測定標(biāo)準(zhǔn)的改變，“合理的城市規(guī)模”的評價標(biāo)準(zhǔn)也會隨之改變，為了形成“合理的城市規(guī)模”而進行的規(guī)模治理的政策目標(biāo)也需要重新界定。

（三）以適度規(guī)模作為城市規(guī)模治理的政策目標(biāo)

通常情況下，可以將合理的城市規(guī)模稱為適度規(guī)模。如前文所述，人口密度可以作為城市規(guī)模的核心測定標(biāo)準(zhǔn)，但城市的適度規(guī)模并不等同于合理的人口密度?；诔鞘械南到y(tǒng)性和動態(tài)性特征，筆者將適度規(guī)模界定為：在合理的人口密度的前提下，人口密度與城市要素在量與結(jié)構(gòu)上的持續(xù)匹配。也就是說，城市適度規(guī)模是若干組變量關(guān)系構(gòu)成的集合。如公式（1）所示：

每組變量關(guān)系均以人口密度作為自變量，其他城市要素為因變量，當(dāng)n不同時自變量與因變量間關(guān)系不同。城市適度規(guī)模意味著人口密度與其他城市要素的量與結(jié)構(gòu)存在某種持續(xù)合理的相關(guān)關(guān)系。這種持續(xù)合理的相關(guān)關(guān)系就是一種持續(xù)的匹配，實踐中表現(xiàn)為合理的供求關(guān)系形成的健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

⒈適度規(guī)模要求人口密度與城市要素“量”的匹配。人口密度與城市要素“量”的匹配是數(shù)量和質(zhì)量的雙重匹配。人口密度是城市人口和土地的數(shù)量化體現(xiàn)，更是以人為主體的城市活動對各種城市要素的需求量的體現(xiàn)。雖然從直觀上看，人口越多需要的要素越多，但由于城市的空間性、動態(tài)性和系統(tǒng)性，必須以人口的空間分布特征為依據(jù)，深入考量各種城市要素的需求量。

一方面，從數(shù)量的匹配來看，“充足”是最基本的要求。各種城市要素不再是“稀缺”要素，能夠充分滿足城市活動的需求。而實踐中，恰恰是因為數(shù)量不充足導(dǎo)致要素稀缺和機會稀缺，造成不同領(lǐng)域、不同程度的排他和競爭。值得注意的是，超越了“充足”的“過度”供給同樣不能視為數(shù)量的匹配。而且“過度”供給的負(fù)面效應(yīng)可能比“稀缺”更加顯著。另一方面，從質(zhì)量的匹配來看“優(yōu)質(zhì)低價”是最理想的期待。然而，總是以最低的代價換取最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)這種期待往往無法實現(xiàn)。對于要素供給方來說，成本門檻很難跨越，對于要素的需求方來說，購買能力的限制始終存在?？梢姡晃蹲非蟆白顑?yōu)質(zhì)”未必產(chǎn)生最佳效果，按照需求差異進行分級、分類供給才是最佳方案。以北京市為例，根據(jù)居民不同的收入水平、需求差異，北京市政府規(guī)劃和提供了多種政策性住房，以租賃的形式供給的廉租房和公租房、以買賣的形式供給的經(jīng)濟適用房和限價房等。這種住房的分類供給不僅滿足了不同居民的居住需求，還有利于節(jié)約建設(shè)成本及合理規(guī)劃使用土地。

⒉適度規(guī)模要求人口密度與城市要素的“結(jié)構(gòu)”匹配。人口密度與城市要素的結(jié)構(gòu)匹配是時間動態(tài)和空間分布的雙重匹配。雖然人口密度作為城市規(guī)模的核心測定標(biāo)準(zhǔn)可以反映出城市規(guī)模的一般情況，但人口密度不是一個固定不變的數(shù)值。在同一個城市的不同時段、不同區(qū)塊，人口密度都可能發(fā)生改變，而城市要素也應(yīng)該滿足其時間、空間變化的需求，這就是人口密度與城市要素的結(jié)構(gòu)性匹配。

一方面，城市的人口密度在不同程度上表現(xiàn)出分時段的動態(tài)變化，尤其是人口最為集中的超大城市、特大城市。早晚上下班高峰是人口密度變化最大的時段，無論是路面交通還是軌道交通都呈現(xiàn)出極其明顯的“人口遷移”，這時的人口密度發(fā)生顯著的動態(tài)變化。這種變化需要相關(guān)的城市要素的匹配才能保證人口順利、有序、高效地遷移。以北京市為例，早晚高峰擁堵路段較為相似，擁堵的原因一部分是由于人口流動在時間上的同步，另一部分是由于城市道路基礎(chǔ)條件的影響，如道路寬度、信號燈間隔、交叉路口車輛匯入等。因此，為了緩解擁堵、為人口的集中動態(tài)變化提供相應(yīng)的條件，最直接相關(guān)城市要素一是城市道路，二是公共交通。由于城市道路是空間范圍相對固定的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)和改造都會受到約束和限制，不僅需要長遠規(guī)劃，更需要及時進行信息監(jiān)測分析，才可能減少擁堵路段、緩解擁堵節(jié)點。相比之下，公共交通的供給更加靈活，通過合理地公共交通供給數(shù)量、多元化公共交通工具，實現(xiàn)與人口動態(tài)遷移的匹配。另一方面，城市的人口密度在不同程度上表現(xiàn)出空間上的區(qū)塊分割。由于城市不同區(qū)塊功能不同，生活區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、商務(wù)區(qū)和在建區(qū)是人口聚集的重要區(qū)域，人口密度高于其他城市區(qū)域。這就要求各功能區(qū)塊為聚集的人口提供與其活動需求相匹配的設(shè)施和服務(wù)。此外，由于城市內(nèi)部發(fā)展的不均衡，城市不同區(qū)塊之間存在人口密度差異和各種設(shè)施和服務(wù)的供給差異，從而引發(fā)城市內(nèi)部集中與分散的失衡。對此，應(yīng)該通過精準(zhǔn)地戰(zhàn)略規(guī)劃和嚴(yán)格的建設(shè)審批，協(xié)調(diào)城市內(nèi)部發(fā)展的均衡性。

三、對“匹配”的解讀：基于適度規(guī)模的規(guī)模治理施策向路

城市規(guī)模治理的目標(biāo)是使城市呈現(xiàn)出適度規(guī)模的健康狀態(tài)。規(guī)模治理的政策目標(biāo)既不是控制人口，也不是控制用地，而是在形成合理的人口密度前提下，其他城市要素的供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)與人口密度的需求相匹配。因此，促進實現(xiàn)城市合理的人口密度并使人口密度與城市要素間形成一系列的匹配關(guān)系，是規(guī)模治理最終的施策向路。

（一）通過疏散和吸納政策實現(xiàn)合理的人口密度

促進形成合理的人口密度是規(guī)模治理要解決的首要問題。如前文所述，人口密度過大或過小都不利于聚集效應(yīng)的發(fā)揮，無法實現(xiàn)聚集經(jīng)濟。實踐中，流動人口較多的超大城市和特大城市普遍面臨人口密度過大的難題，導(dǎo)致公共設(shè)施、公共服務(wù)供給不足。相反，人口較少的中、小城市不但常住人口少，流動人口也非常有限，原因在于其自身缺乏城市聚集力，很難吸引人才和勞動力進入城市，而夾在上述兩種情況中間的部分大城市，如貴陽、鄭州、沈陽等省會城市和大連、威海、綿陽等地級市，同樣具備一定的聚集力和容納空間，但在激烈的人才競爭中沒有顯著的優(yōu)勢，無法實現(xiàn)強有力的聚集。因此，形成了要么過度聚集、要么聚集乏力的兩難境況。

對于過度聚集的超大城市和特大城市而言，需要有效地政策措施有序疏散過度聚集的流動人口。疏散政策都具有一定程度的限制性，其中戶籍政策、購房和租房政策、義務(wù)教育政策最為常用。北京市是控制流動人口的先行者，其控制措施主要有“以業(yè)控人”①“以業(yè)控人”指對小百貨、小食雜店等17類提升審批準(zhǔn)入，以此控制涉及到的商戶和經(jīng)營者?！耙苑抗苋恕雹凇耙苑抗苋恕敝笇θ鹤夥?、地下室等流動人口較多的出租房進行集中治理。和“以證控人”③“以證管人”指非京籍務(wù)工人員子女在京就讀義務(wù)教育，必須提供在京暫住證、在京實際住所居住證明、在京務(wù)工就業(yè)證明、戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的在當(dāng)?shù)貨]監(jiān)護條件的證明、全家戶口簿在內(nèi)的五種證明文件，并通過審查才能獲得入學(xué)資格。。上?？刂屏鲃尤丝诘霓k法也是類似的“三把斧”：拆除違建、整治群租和提高農(nóng)民工子女入學(xué)門檻。其中，“以證控人”來提高義務(wù)教育門檻對流動人口影響最大。［9］雖然較為嚴(yán)苛的限制在一定程度上“趕走”了部分流動人口，但仍有大量新的流動人口不斷涌入，還有很大一部分的流動人口寧愿選擇讓子女留守也不愿意放棄在大城市賺錢的機會。對于人口過度聚集的城市而言，需要更加強有力的政策聯(lián)動才可能疏散密集的人口。從市場供求的視角來看，流動人口之所以涌入大城市是因為大城市有更多的就業(yè)機會。因為被需要，才會提供有吸引力的勞動報酬。因此，可以嘗試從根源上減少流動人口的市場需求，減少流動人口密集就業(yè)的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局。

對于聚集乏力的城市而言，需要更具吸引力的政策來吸納城市所需人才和勞動力。較好的就業(yè)機會、可觀的勞動收入和宜居的生活無疑是城市吸引力最好的體現(xiàn)。其中，更多、更好的就業(yè)機會既是收入來源，也是生活的基礎(chǔ)，更是流動人口向城市聚集的最大動力所在。因此，尋求適合的產(chǎn)業(yè)、形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢同樣是中小城市吸納人才和勞動力的動力來源。

（二）通過供給和分配政策實現(xiàn)“量”的匹配

在合理的人口密度條件下，其他城市要素的供給與人口密度反映出的需求達成數(shù)量和質(zhì)量的匹配，即滿足不同程度的人口聚集產(chǎn)生的對各種要素的需求。

首先，需要合理的供給政策實現(xiàn)各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的充足供給。充分供給是對數(shù)量的基本要求，讓有需求的居民都可以享受到供給。其中涉及兩個至關(guān)重要的問題：一是對“居民”的界定。因為城市中的居民有多種情況，有最為穩(wěn)定的戶籍居民，也有已經(jīng)在該城市工作生活多年、有固定居所的非戶籍居民，還有流動性較大的外來人口。從實際情況來看，流動人口變化的可能性很大，很難較為準(zhǔn)確地確定流動人口的數(shù)量、構(gòu)成和具體的情況，也就很難針對流動人口的需求準(zhǔn)確地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。二是對“充分”的認(rèn)識。因為公共產(chǎn)品和服務(wù)種類繁多、特點各異，不僅有如同城市道路、公共交通和住房等每個人每天都可能產(chǎn)生需求的公共設(shè)施和公共產(chǎn)品，還有醫(yī)療、教育、就業(yè)等一部分人或一定時期產(chǎn)生需求的公共服務(wù)，不同情況的“充分”很難準(zhǔn)確判斷。因此，通過合理的供給政策實現(xiàn)各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的充足供給，不但要合理界定“居民”，還要分析不同公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求特點，進而科學(xué)判斷對各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的客觀需求量。

其次，需要對各種公共產(chǎn)品和服務(wù)根據(jù)實際需求差異進行分級和分類供給。雖然“優(yōu)質(zhì)低價”是最理想的期待，但現(xiàn)實中很難實現(xiàn)，而盲目追求“最優(yōu)質(zhì)”也不符合效率和效益的要求，只有分級、分類供給才是最佳方案。城市飲用水和天然氣階梯定價，雖然并沒有限制用量，但收費標(biāo)準(zhǔn)的階梯設(shè)計起到了分級供給的實際效果。而城市公共交通工具和政策性住房的多樣化是分類供給的典型。分級、分類供給的關(guān)鍵在于建立在客觀、科學(xué)的需求分析基礎(chǔ)上的級別和種類的劃分。

再次，需要合理的分配政策將各種要素在不同區(qū)域按需分配，既沒有過度供給，也沒有供給不足。由于城市內(nèi)部各區(qū)塊發(fā)展不均衡，區(qū)塊功能不盡相同，所產(chǎn)生的需求也會存在差異。城市生活區(qū)、生產(chǎn)聚集區(qū)和商業(yè)聚集區(qū)需要不同的公共設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)。生活區(qū)對教育、醫(yī)療、文化休閑等需求量更大，生產(chǎn)聚集區(qū)和商業(yè)聚集區(qū)需要更多地滿足其經(jīng)濟體發(fā)展的公共設(shè)施和公共產(chǎn)品，而不同的功能區(qū)之間還需要暢通的道路設(shè)施和公共交通供給。此外，類似于城市住房這種需求量較大的剛需要素，不同的人口密度和人口結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的需求量、住房性質(zhì)存在明顯差異。必須按照不同區(qū)塊對住房需求的差異，提供多樣化的住房產(chǎn)品?？傊瑧?yīng)綜合考量區(qū)塊發(fā)展現(xiàn)狀、功能定位、人口密度和人口結(jié)構(gòu)等因素，將所需要素的種類、數(shù)量和質(zhì)量進行分析，進而進行要素的分配。

（三）通過審批和規(guī)劃政策實現(xiàn)“結(jié)構(gòu)”匹配

在合理的人口密度條件下，其他城市要素的供給與人口密度反映出的需求達成結(jié)構(gòu)的匹配，一是要素的區(qū)塊分布與實際需求的匹配，二是通過城市要素的分配調(diào)整不平衡的人口聚集，實現(xiàn)各個區(qū)塊內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展和不同區(qū)塊間的均衡發(fā)展。而城市活動依托于有限的土地空間，所有公共設(shè)施和產(chǎn)品的分布、產(chǎn)業(yè)的布局和要素分配，都離不開對土地開發(fā)的審批和規(guī)劃。

首先，需要通過強制管制和產(chǎn)權(quán)交易等硬性審批，決定土地要素的用途和使用規(guī)則。實現(xiàn)城市區(qū)塊的功能定位需要土地審批來把關(guān)。土地審批應(yīng)該是嚴(yán)格并統(tǒng)籌全局的，嚴(yán)格按照整體規(guī)劃決定土地用途、開發(fā)強度和使用細則，統(tǒng)籌城市整體和區(qū)塊內(nèi)的功能區(qū)劃分。經(jīng)濟收益不是衡量土地開發(fā)收益的最高標(biāo)準(zhǔn)或唯一標(biāo)準(zhǔn)，通過“賣地”獲取財政收入的想法和做法應(yīng)該及時糾正。

其次，需要通過發(fā)放補貼和稅費調(diào)整等柔性規(guī)劃，引導(dǎo)土地開發(fā)實現(xiàn)所需求和期待的產(chǎn)業(yè)或項目布局。城市內(nèi)部不同區(qū)塊間的發(fā)展不均衡需要通過土地規(guī)劃來調(diào)整。人口和產(chǎn)業(yè)聚集已經(jīng)達到飽和的區(qū)塊需要緩解聚集壓力，而相對聚集較弱的區(qū)域則需要吸納人口和產(chǎn)業(yè)的匯入。給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼或稅費優(yōu)惠政策，有助于吸引產(chǎn)業(yè)進駐。以北京市為例，2015年4月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將通州區(qū)定位為北京市行政副中心，隨后，又陸續(xù)出臺了一系列通州區(qū)發(fā)展規(guī)劃和不同領(lǐng)域的特色發(fā)展政策，通過硬性規(guī)劃明確了通州區(qū)在北京市行政區(qū)域內(nèi)的功能定位并以此為指導(dǎo)，明確規(guī)劃了通州區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地用途和功能區(qū)塊，進一步通過一系列人才吸納政策、住房政策等柔性“優(yōu)惠”政策，為通州區(qū)聚集人才及其所需的各種資源。

結(jié) 語

通過對以往“控制”政策的反思、對城市規(guī)模測定標(biāo)準(zhǔn)和城市適度規(guī)模的重新界定以及對規(guī)模治理政策目標(biāo)的解讀，城市規(guī)模治理的施策向路也逐漸清晰。即需要合理的產(chǎn)業(yè)政策、客觀科學(xué)的需求分析以及高效的審批與規(guī)劃政策，在形成合理人口密度基礎(chǔ)上，促進其他城市要素與人口密度的數(shù)量和機構(gòu)形成持續(xù)合理的匹配關(guān)系，使城市呈現(xiàn)出適度規(guī)模的健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

首先，產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)特色的建立，是形成合理的人口密度的關(guān)鍵。城市的產(chǎn)業(yè)布局和特色是產(chǎn)生市場需求的原動力，直接決定了對人口需求的數(shù)量和質(zhì)量。而產(chǎn)業(yè)的布局和產(chǎn)業(yè)特色的形成又具有一定的主觀性，城市政府可以在很大程度上引導(dǎo)其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)類型的選擇、區(qū)塊的分布和產(chǎn)業(yè)規(guī)模。這就需要通過城市規(guī)模治理提供所需的產(chǎn)業(yè)政策，促進合理的人口密度的形成。因此，需要產(chǎn)業(yè)政策與城市整體定位、規(guī)劃保持統(tǒng)一的目標(biāo)和方向，通過產(chǎn)業(yè)引入和布局相關(guān)政策形成產(chǎn)業(yè)特色。

其次，在合理人口密度的條件下，實現(xiàn)城市要素供給與人口密度的量的匹配，關(guān)鍵在于客觀、科學(xué)的需求分析基礎(chǔ)上的公共設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)的供給和分配?？陀^、科學(xué)的需求分析要明確所需的數(shù)量、種類和需求的差異分布，據(jù)此將各種公共設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)按照合理的數(shù)量、適當(dāng)?shù)姆N類，并按照不同需求分布進行供給和分配。這就意味著城市規(guī)模治理中各種“規(guī)模”的確定，不僅需要明確數(shù)量，還需要明確種類和更加細致的差異化需求。規(guī)模治理中的治理政策不是單純地對某種城市要素數(shù)量或空間范圍進行控制，任何城市要素的數(shù)量的增加或減少、范圍的擴大或縮小、不同種類的分配和供給，都應(yīng)該建立在城市實際需求基礎(chǔ)之上。客觀、科學(xué)的需求分析應(yīng)該成為城市政府進行規(guī)模治理要解決的關(guān)鍵問題。

再次，在合理人口密度的條件下，實現(xiàn)城市要素供給與人口密度的結(jié)構(gòu)匹配，關(guān)鍵在于決定城市空間范圍和空間分布的土地要素的審批和規(guī)劃。一方面，需要通過強制管制和產(chǎn)權(quán)交易等硬性審批，決定土地要素的用途和使用規(guī)則；另一方面，需要通過發(fā)放補貼和稅費調(diào)整等柔性規(guī)劃，引導(dǎo)土地開發(fā)實現(xiàn)所需的產(chǎn)業(yè)或項目布局。而城市政府對審批和規(guī)劃政策的制定和實施起到?jīng)Q定性作用。因而，合理高效的審批和規(guī)劃政策是城市規(guī)模治理最為迫切的施策向路。