政府審計視角下地方中小銀行風險防范

周瑾

2022年政府工作報告中提出“加強金融對實體經(jīng)濟的有效支持。用好普惠小微貸款支持工具，增加支農(nóng)支小再貸款……引導金融機構(gòu)準確把握信貸政策……發(fā)揮好政策性、開發(fā)性金融作用”。黨的二十大報告提出要堅持“把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上”。金融是服務實體經(jīng)濟的重要工具，金融的核心在銀行。地方中小銀行（主要指城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行）是我國銀行機構(gòu)的重要組成部分，同時也是服務小微企業(yè)、民營企業(yè)，支持實體經(jīng)濟，穩(wěn)就業(yè)保就業(yè)，發(fā)展普惠金融，惠農(nóng)支農(nóng)的中堅力量。但隨著大型商業(yè)銀行服務下沉、業(yè)務轉(zhuǎn)型，市場競爭越來越激烈，一些地方中小銀行開始逐漸暴露出公司治理、業(yè)務經(jīng)營等方面的缺點和短板。

地方中小銀行風險的主要表現(xiàn)

（一）貫徹落實國家重大政策不到位。

1．個別地方中小銀行黨的建設薄弱，未充分發(fā)揮黨組織的領導作用。未嚴格落實重大事項黨委前置研究制度，未將黨委會研究重大事項寫入公司章程。重要事項未經(jīng)黨委會集體研究直接提交董事會審議。

2．支持實體經(jīng)濟發(fā)展力度不足。目前地方中小銀行對實體經(jīng)濟的支持不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是違規(guī)為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、高耗能企業(yè)提供融資。部分地方中小銀行在粗放式發(fā)展理念的影響下，違規(guī)為限制性、淘汰行業(yè)提供資金支持，這一定程度上擠壓了實體行業(yè)的貸款額度。二是普惠金融服務發(fā)展不充分。顯著表現(xiàn)就是普惠信貸投放不足。中小銀行服務運營成本較高、各項費用支出大，貸款利率沒有明顯優(yōu)勢，實際經(jīng)營中，中小銀行網(wǎng)點少、員工不足、產(chǎn)品單一，系統(tǒng)科技建設能力有限使信貸數(shù)據(jù)不完整，這都導致普惠信貸投放不足。部分中小銀行為完成任務，人為調(diào)節(jié)貸款企業(yè)、貸戶類型以虛增普惠貸款。

3．減稅讓利政策落實不到位。部分地方中小銀行未按照要求對收費價格進行公示，以財務服務費、咨詢費等名義增加小微企業(yè)融資成本，在貸款合同外簽訂服務協(xié)議收取費用，以評估公司等第三方的名義向小微企業(yè)額外增加成本。

（二）法人治理不完善。地方中小銀行受歷史遺留、股權(quán)關系等因素的制約，雖然設立了“三會一層”的組織架構(gòu)，但還需持續(xù)優(yōu)化，法人治理還需完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．股東行為不合規(guī)、股權(quán)管理不規(guī)范。地方中小銀行特別是農(nóng)村中小銀行具有股東數(shù)量多、股權(quán)結(jié)構(gòu)復雜的特點，表現(xiàn)出股東占股小、股權(quán)散、股東實力弱的特征。這一定程度上導致了股東股權(quán)治理方面的缺陷。主要表現(xiàn)：一是部分股東資質(zhì)不合格。部分法人股東以財務造假、粉飾財務報表的手段來隱瞞真實經(jīng)營狀況人股。二是股東入股資金來源不合規(guī)。存在部分股東以委托資金的形式人股，一旦出現(xiàn)股權(quán)糾紛，對銀行的穩(wěn)定經(jīng)營產(chǎn)生負面影響。三是部分利益方以簽訂抽屜協(xié)議、委托代持等方式來隱藏真實股東和關聯(lián)關系，違反“兩參一控”等規(guī)定，大量持股多家銀行。從而導致大股東違規(guī)干預日常經(jīng)營管理、小股東未能有效參與銀行治理。股東利用超監(jiān)管比例、數(shù)量持有股權(quán)的優(yōu)勢違規(guī)開展關聯(lián)交易。

2．“三會一層”運作不規(guī)范、內(nèi)部人員控制使銀行管理難以有效制衡。中小銀行雖然建立了法人治理框架，但與國有大型銀行相比，相應的內(nèi)控、經(jīng)營方式體系不夠完善?！叭龝粚印甭穆毑坏轿滑F(xiàn)象突出。表現(xiàn)在兩個方面：一是董事會、監(jiān)事會運作不規(guī)范，履職不到位且缺乏獨立性。部分銀行獨立董事人數(shù)不足或任職期限超過監(jiān)管規(guī)定，如S省內(nèi)3家農(nóng)村商業(yè)銀行獨立董事連續(xù)任職超過6年，2家村鎮(zhèn)銀行未配備獨立董事。二是內(nèi)部控制和約束機制不完善。中小銀行員工持股客觀上增大了內(nèi)部人員違規(guī)操作的可能。在績效考核、個人利益的驅(qū)動下，違規(guī)發(fā)放貸款、工作人員受賄等亂象常有發(fā)生。

（三）經(jīng)營風險不斷增加。伴隨著利率市場化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整、推進，地方中小銀行整體經(jīng)營環(huán)境面臨著更大的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾點：

1．利潤來源多元化不足。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，在部分實體經(jīng)濟遭遇產(chǎn)能過剩、轉(zhuǎn)型升級壓力下，中小銀行面臨信貸需求不足且信用風險上升的困境。出于追逐利益的動機，少數(shù)銀行在實體經(jīng)濟持續(xù)下行的情況下，利用同業(yè)、理財?shù)葮I(yè)務來擴張規(guī)模、規(guī)避監(jiān)管，繼而引發(fā)銀行資金出現(xiàn)脫實向虛、空轉(zhuǎn)等隱患。

2．掩蓋不良貸款導致資產(chǎn)質(zhì)量不實。“業(yè)務先行”的經(jīng)營模式，導致中小銀行風險防范機制較弱。業(yè)務發(fā)展情況與風險管理能力脫節(jié)，對風險難以形成有效制約，從而使風險不斷擴大升級。出于美化財務數(shù)據(jù)、規(guī)避監(jiān)管問責的目的，部分中小銀行通過違規(guī)調(diào)整貸款分類，簽訂抽屜協(xié)議、虛假處置不良資產(chǎn)、違規(guī)廷長貸款期限等手段來掩蓋不良貸款，導致銀行資產(chǎn)質(zhì)量不實。

3．資本充足率不足，存在流動性風險。據(jù)銀保監(jiān)會官網(wǎng)披露，截至2021年末，大型商業(yè)銀行資本充足率為17.29%，城市商業(yè)銀行為13.08%，農(nóng)村商業(yè)銀行為12.56%。中小銀行補充資本金存在較大壓力。一方面受到經(jīng)濟下行的影響，銀行資產(chǎn)保值增值壓力大。另一方面，出于社會責任等影響，中小銀行加大信貸投放，資本消耗大。這些都在一定程度上加大了流動性風險。

地方中小銀行應對分險的建議

（一）全面貫徹落實重大決策部署，服務實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

1．加強黨的領導，切實保證黨在中小銀行各項工作中的領導地位。結(jié)合行業(yè)特點和時代任務，保證黨的政治核心作用。明確黨組織在中小銀行機構(gòu)決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的核心地位，把黨組織作為經(jīng)營的重要組成部分，不缺位。堅持貫徹落實重大事項、重大決策黨委前置研究，確保黨的決策部署及時、全面地貫徹到日常經(jīng)營發(fā)展中。

2．加大對實體經(jīng)濟的支持力度。加大對基礎設施、傳統(tǒng)制造業(yè)升級等重點領域的信貸投放，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，在支持力度、供給強度、服務深度上不斷挖掘。利用地方中小銀行貸款審批速度快、決策鏈短的特點，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，借力金融科技，為銀行新發(fā)展賦能，提供更加高效的普惠金融服務，提高普惠服務質(zhì)量和效率，提升客戶的普惠金融獲得感、幸福感。

3．積極響應減費讓利政策，為惠企利民增添實效。切實貫徹落實各項減費讓利部署決策，按照監(jiān)管部門“四公開”“兩禁兩限”的要求，服務收費公開透明。

（二）持續(xù)加強法人治理，激發(fā)銀行內(nèi)生動力。

1．強化監(jiān)管，對股東資質(zhì)“穿透式”審查。運用工商系統(tǒng)等數(shù)據(jù)關聯(lián)分析，對股東資質(zhì)、股本金來源合規(guī)性進行穿透，密切關注關聯(lián)持股、股份代持現(xiàn)象，審查實際控制人和最終受益人，增強股東和股本金來源信息的真實性，防止“一股獨大”，降低銀行風險。

2．完善“三會一層”建設，促進“三會一層”持續(xù)發(fā)揮作用。嚴格實行經(jīng)營層由董事會授權(quán)同時對董事會負責，監(jiān)事會履行監(jiān)督職責。理清各相關方在中小銀行法人治理中的權(quán)利和義務，引導各相關方積極參與公司治理，促進監(jiān)督制約機制常態(tài)化。

（三）提高風險防范能力，推動業(yè)務發(fā)展回歸本源。

1．轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，強化定位管理。為提升地方中小銀行風險防范能力，深耕當?shù)?，牢牢樹立服務小微企業(yè)、服務地方經(jīng)濟、服務“三農(nóng)”的經(jīng)營理念。把資源投入到實體經(jīng)濟、小微企業(yè)中來，順應政策導向，找準定位，通過精細化、差異化、特色化服務，走可持續(xù)發(fā)展之路。

2．提高資產(chǎn)質(zhì)量，積極推進不良貸款處置。一是與地方資產(chǎn)管理公司加強合作，探索引入實力強、資產(chǎn)質(zhì)量好的股東，提升資產(chǎn)處理能力。二是合理利用存款保險基金等，加快處置不良資產(chǎn)。嚴格壓實風險處置的主體責任，依法讓股東和債權(quán)人承擔風險，防止道德風險發(fā)生。三是與貸戶積極溝通，以重整、出售違約企業(yè)等形式來督促企業(yè)履約，化解不良貸款。

3．多渠道加強資本補充。不斷提升地方中小銀行盈利能力，增強銀行的“造血”功能。條件允許的中小銀行以發(fā)行可轉(zhuǎn)債等資本工具來加強外源性資本補充。通過有效的資本補充來加快風險化解力度，在經(jīng)濟發(fā)展中貢獻地方中小銀行的力量。