國(guó)家審計(jì)助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑研究

杜永紅 戴中將 時(shí)虎 田原

“雙碳”審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）“雙碳”重大政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)。為更好實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，2021年我國(guó)相繼出臺(tái)了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》以及《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》兩個(gè)重要文件，共同構(gòu)建“雙碳”工作“1+N”政策體系頂層設(shè)計(jì)。對(duì)國(guó)家出臺(tái)的“雙碳”政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，是對(duì)“雙碳”政策制定和執(zhí)行情況的一種監(jiān)督和反饋?！半p碳”審計(jì)工作應(yīng)貫穿于政策執(zhí)行的全過(guò)程，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注“雙碳”政策執(zhí)行不到位和實(shí)施效果未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況。具體來(lái)講，應(yīng)從以下兩個(gè)方面開(kāi)展“雙碳”審計(jì)工作：一是關(guān)注政策傳遞環(huán)節(jié)。重點(diǎn)審查“雙碳”政策執(zhí)行單位和部門(mén)履職情況、地方制定“雙碳”政策細(xì)則情況以及“雙碳”政策實(shí)施前后二氧化碳排放量變化情況，確保“雙碳”政策落到實(shí)處。二是注重點(diǎn)面結(jié)合。“雙碳”政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的“點(diǎn)”體現(xiàn)在從一個(gè)單位跟蹤到整個(gè)行業(yè)，從單個(gè)現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)普遍問(wèn)題，提出審計(jì)建議，確保“雙碳”政策執(zhí)行到位?！懊妗敝饕w現(xiàn)在審計(jì)范圍的全面性，高質(zhì)量的審計(jì)成果，離不開(kāi)審計(jì)全覆蓋。

（二）“雙碳”專項(xiàng)資金審計(jì)。2022年5月，為確保我國(guó)“雙碳”目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)，財(cái)政部出臺(tái)《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，提出加強(qiáng)財(cái)政資金引導(dǎo)作用、健全市場(chǎng)多元化投入機(jī)制、充分發(fā)揮稅收激勵(lì)約束作用、完善政府綠色采購(gòu)政策以及加強(qiáng)國(guó)際合作、應(yīng)對(duì)氣候變化等一系列措施。為確?！半p碳”專項(xiàng)資金落到實(shí)處，提高資金使用效益，審計(jì)人員需要從政府和企業(yè)兩個(gè)角度對(duì)“雙碳”財(cái)稅專項(xiàng)資金進(jìn)行全面審查。

政府角度，重點(diǎn)關(guān)注各級(jí)政府部門(mén)“雙碳”專項(xiàng)資金的管理、分配、使用情況，檢查是否向綠色低碳項(xiàng)目?jī)A斜，同時(shí)計(jì)算投入和產(chǎn)出比，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行是否達(dá)到預(yù)期效果。企業(yè)角度，重點(diǎn)關(guān)注有無(wú)擠占挪用“雙碳”專項(xiàng)資金情況、內(nèi)部是否有健全的專項(xiàng)資金使用制度、資金使用是否向清潔能源方向轉(zhuǎn)移。針對(duì)“雙碳”項(xiàng)目資金投入多的項(xiàng)目，審計(jì)人員要全程跟蹤審計(jì)，直到項(xiàng)目達(dá)標(biāo)驗(yàn)收、發(fā)揮效益。通過(guò)對(duì)“雙碳”專項(xiàng)資金審計(jì)，督促政府部門(mén)和企業(yè)將專項(xiàng)資金投入到綠色低碳的項(xiàng)目中，淘汰落后產(chǎn)能，以強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)“雙碳”專項(xiàng)資金使用落到實(shí)處。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部“雙碳”目標(biāo)審計(jì)。在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮著重要的頭雁作用。各地區(qū)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)工作的積極性和自覺(jué)性至關(guān)重要。因此，在開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)過(guò)程中，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間自然資源資產(chǎn)實(shí)物量（含數(shù)量和質(zhì)量）和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況變化情況，客觀評(píng)價(jià)任職期間碳減排相關(guān)工作目標(biāo)完成情況，推動(dòng)煤電清潔高效發(fā)展，減少煤炭消耗。將減碳工作考核評(píng)價(jià)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任免、績(jī)效考核掛鉤，建立終身責(zé)任追究制。促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀和發(fā)展觀，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供強(qiáng)有力的支撐。

（四）“雙碳”市場(chǎng)碳排放權(quán)交易審計(jì)。“碳排放權(quán)”是企業(yè)已合法取得排放溫室氣體的權(quán)利，是綠色金融體系的重要部分?！半p碳”目標(biāo)約束下，碳排放量市場(chǎng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和有效性是審計(jì)人員關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是資源耗費(fèi)型和高污染、高排放企業(yè)更是重點(diǎn)審查對(duì)象。首先，審查碳排放信息披露的真實(shí)性。將企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)、計(jì)算方法和計(jì)算過(guò)程等資料和生態(tài)環(huán)境部門(mén)給定的碳排放配額進(jìn)行核對(duì)，尋找舞弊點(diǎn)。其次，審查重點(diǎn)排放企業(yè)是否存在偷排二氧化碳情況。通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)查企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，檢查環(huán)評(píng)和固定資產(chǎn)人賬憑證、是否新增排放口，督促企業(yè)規(guī)范自身行為。最后，從總體上審查“雙碳”交易市場(chǎng)以及產(chǎn)生的潛在影響，充分發(fā)揮審計(jì)抵御“雙碳”交易市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的作用，加快“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家審計(jì)助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑

（一）深入開(kāi)展碳科學(xué)研究與碳審計(jì)實(shí)踐深度融合的研究型審計(jì)。做實(shí)做深研究型審計(jì)，將研究型“雙碳”審計(jì)思路貫穿審計(jì)全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。審計(jì)立項(xiàng)階段，提高政治站位，深入研究國(guó)家出臺(tái)“雙碳”政策的背景、發(fā)展意圖、改革目標(biāo)，充分了解“雙碳”審計(jì)的關(guān)鍵內(nèi)容，根據(jù)“雙碳”目標(biāo)完成的時(shí)間表和路線圖，制定長(zhǎng)期審計(jì)規(guī)劃和年度審計(jì)計(jì)劃。堅(jiān)持“凡審必研”，在審計(jì)進(jìn)駐之前，圍繞“雙碳”目標(biāo)，搞好審前調(diào)查，充分了解被審地區(qū)基本情況，為確定審計(jì)重點(diǎn)和提高審計(jì)效率做好鋪墊；審計(jì)實(shí)施階段，是做實(shí)研究型審計(jì)的關(guān)鍵所在，要緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深入研究討論，挖掘深層次的原因；審計(jì)報(bào)告階段，匯總提煉審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，與被審計(jì)單位和專門(mén)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行充分溝通交流，確保問(wèn)題揭示精準(zhǔn)有效，審計(jì)建議恰當(dāng)可行；審計(jì)整改階段，壓實(shí)整改主體階段，強(qiáng)化后續(xù)審計(jì)整改“雙碳”目標(biāo)監(jiān)督責(zé)任，立足標(biāo)本兼治，推動(dòng)健全“雙碳”目標(biāo)體制機(jī)制，切實(shí)提高審計(jì)整改成效，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

（二）強(qiáng)化“雙碳”審計(jì)上下聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

“雙碳”審計(jì)具有層級(jí)多、專業(yè)性強(qiáng)、區(qū)域廣等特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，需統(tǒng)籌調(diào)配審計(jì)資源，加強(qiáng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)作，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)計(jì)劃銜接，做好信息傳導(dǎo)，形成審計(jì)工作一盤(pán)棋。各審計(jì)機(jī)關(guān)要構(gòu)建審計(jì)信息和成果共享機(jī)制，減少重復(fù)性工作，提高審計(jì)效率。圍繞“雙碳”審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容，積極探索融合式、嵌入式、“1+N”等審計(jì)方式，努力做到“一審多果”“一果多用”。整合財(cái)政、住建、稅務(wù)、環(huán)保等部門(mén)資源，對(duì)“雙碳”政策落實(shí)的全過(guò)程、全方位、全鏈條和專項(xiàng)資金撥付使用保持高度關(guān)注，最大程度發(fā)揮審計(jì)整體合力。持續(xù)跟進(jìn)審計(jì)整改情況，做好審計(jì)“后半篇”文章，努力實(shí)現(xiàn)“雙碳”審計(jì)全覆蓋目標(biāo)。

（三）加快構(gòu)建“三位一體”雙碳協(xié)同審計(jì)機(jī)制。國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)在“雙碳”審計(jì)過(guò)程中發(fā)揮不同的作用，各有優(yōu)勢(shì)。應(yīng)加快構(gòu)建以國(guó)家審計(jì)為主導(dǎo)，社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)為輔的“三位一體”雙碳協(xié)同審計(jì)機(jī)制，充分發(fā)揮審計(jì)效能，形成監(jiān)督合力。國(guó)家審計(jì)，主要聚焦各級(jí)人民政府及其組成部門(mén)，重點(diǎn)審查各部門(mén)是否嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的“雙碳”相關(guān)方針政策，是否因地制宜制定合法、合規(guī)、完整、有效的細(xì)則，嚴(yán)格審查低碳財(cái)稅資金使用的真實(shí)去向，是否用于低碳項(xiàng)目，推進(jìn)源頭防治，從而督促各部門(mén)更好地履行“雙碳”責(zé)任；社會(huì)審計(jì)，應(yīng)加強(qiáng)“雙碳”審計(jì)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，推行相關(guān)職業(yè)資格認(rèn)證，只有取得資格認(rèn)證的才能對(duì)企業(yè)的碳排放進(jìn)行確認(rèn)和審核，并出具審計(jì)報(bào)告，進(jìn)一步降低碳排放審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證“雙碳”審計(jì)質(zhì)量；內(nèi)部審計(jì)，一是構(gòu)建碳核算、碳匯、碳交易的相關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度，確保碳審計(jì)需要的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤；二是強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目資金的管控，確保資金投向正確，符合政策要求；三是對(duì)清潔能源領(lǐng)域的投資、資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目加大審計(jì)監(jiān)督力度。

（四）推動(dòng)高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)“雙碳”審計(jì)復(fù)合型人才?，F(xiàn)階段，我國(guó)“雙碳”審計(jì)的發(fā)展，處于前期探索階段，是一個(gè)嶄新的領(lǐng)域?！半p碳”審計(jì)具有內(nèi)容多、專業(yè)性強(qiáng)、碳排放數(shù)據(jù)不易獲取等特點(diǎn)，要求審計(jì)人員具備環(huán)境、能源、林業(yè)等相關(guān)背景知識(shí)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)亟需加快構(gòu)建“雙碳”審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。一是健全“雙碳”審計(jì)教育培訓(xùn)體系。定期開(kāi)展“雙碳”審計(jì)知識(shí)培訓(xùn)工作，邀請(qǐng)權(quán)威的專家授課，制定考核機(jī)制，打造一支優(yōu)異的“雙碳”審計(jì)復(fù)合型人才隊(duì)伍；二是加強(qiáng)和高校合作。簽訂合作培養(yǎng)協(xié)議，推動(dòng)高校圍繞“雙碳”搭建具有針對(duì)性的學(xué)科方向，從源頭上提高審計(jì)人員專業(yè)勝任能力；三是轉(zhuǎn)化人才招聘模式。拓寬專業(yè)人才招聘范圍，不僅僅局限于財(cái)會(huì)專業(yè)人員，增加各類(lèi)復(fù)合型專業(yè)人才，如環(huán)境、資源、計(jì)算機(jī)等多元化人才，優(yōu)化現(xiàn)有審計(jì)人員結(jié)構(gòu)配置；四是構(gòu)建“以審帶訓(xùn)，審訓(xùn)結(jié)合”模式。在正式開(kāi)展“雙碳”審計(jì)前，邀請(qǐng)專家加入審計(jì)組，增加試審環(huán)節(jié)，審計(jì)人員要在審中學(xué)，學(xué)中審，邊審邊總結(jié)，逐步掌握“雙碳”審計(jì)要領(lǐng)。

（五）加強(qiáng)新型審計(jì)技術(shù)運(yùn)用，提升審計(jì)工作成效。黨的二十大強(qiáng)調(diào)，提升科技投入效能，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員需要采集環(huán)保、農(nóng)業(yè)和工信等相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)，再進(jìn)行數(shù)據(jù)處理、清洗等工作，進(jìn)行集中分析，找出審計(jì)疑點(diǎn)。傳統(tǒng)的審計(jì)方法，會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，導(dǎo)致審計(jì)效率低下，容易存在較高的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著科技的進(jìn)步，越來(lái)越多的審計(jì)技術(shù)被廣泛運(yùn)用到審計(jì)過(guò)程中，從“雙碳”審計(jì)數(shù)據(jù)的分析角度看，根據(jù)“雙碳”審計(jì)具體工作內(nèi)容將區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、3S技術(shù)等新型審計(jì)技術(shù)進(jìn)行深度融合，能最大程度將審計(jì)人員從復(fù)雜、龐大的數(shù)據(jù)分析任務(wù)中解放出來(lái)，有效解決傳統(tǒng)審計(jì)中存在的審計(jì)抽樣風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，在提高審計(jì)效率、推進(jìn)“雙碳”審計(jì)全覆蓋的同時(shí)，降低“雙碳”審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。