國(guó)有土地出讓收入管理行政公益訴訟辦案難點(diǎn)與監(jiān)督路徑

姚紅 彭兵 劉麗萍

摘 要：針對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓交叉領(lǐng)域的行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的具體表現(xiàn)形式確定監(jiān)督領(lǐng)域，準(zhǔn)確認(rèn)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的損失，保證監(jiān)督的精準(zhǔn)性、規(guī)范性。實(shí)踐中，相關(guān)行政行為的作出會(huì)受到其他因素的影響，但被監(jiān)督主體仍應(yīng)當(dāng)是作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)，對(duì)于辦案中發(fā)現(xiàn)的非稅收入管理等其他問題，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議督促當(dāng)?shù)卣晟浦卫?。檢察建議回復(fù)期滿，行政機(jī)關(guān)仍不全面履職且國(guó)家利益仍受侵害的，檢察機(jī)關(guān)要敢于以“訴”的形式體現(xiàn)司法價(jià)值引領(lǐng)，并適時(shí)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作，形成公益保護(hù)合力。

關(guān)鍵詞：國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失 國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入 行政公益訴訟

一、基本案情及辦案過(guò)程

2017年12月27日，某地產(chǎn)集團(tuán)公司在湖南省某縣級(jí)市競(jìng)得五宗地塊的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，并以其子公司——某置業(yè)公司名義簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》五份。合同簽訂后，預(yù)交的保證金15.24億余元轉(zhuǎn)入某市財(cái)政局非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶（以下簡(jiǎn)稱“非稅賬戶”）。2018年2月至11月，某市財(cái)政局以“退保證金”名義兩次將已進(jìn)入非稅賬戶的國(guó)有土地出讓收入（以下簡(jiǎn)稱“土地出讓收入”）支出給置業(yè)公司2.9億余元。置業(yè)公司用該筆資金繳清五宗地塊契稅及其中一地塊剩余土地價(jià)款，并辦理了該地塊不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，申請(qǐng)了抵押貸款26.5億余元。截至2019年9月4日，某市財(cái)政局未追回違法支出給置業(yè)公司的土地出讓收入2.9億余元。

2019年6月，湖南省人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“湖南省院”）在開展國(guó)有土地出讓領(lǐng)域公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)本案線索，遂交辦下級(jí)院即長(zhǎng)沙市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)沙市院”）?？紤]受讓地產(chǎn)企業(yè)影響力及案情重大復(fù)雜的程度，長(zhǎng)沙市院決定自辦該案，于2019年8月21日立案調(diào)查，查明財(cái)政部門違法支出土地出讓收入造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的上述違法情形后，于2019年9月9日向某市財(cái)政局發(fā)出檢察建議，督促其依法履行法定職責(zé)，及時(shí)追回違法支出的土地出讓收入2.9億余元；同時(shí)針對(duì)該市在土地出讓收入等非稅收入收支管理方面存在的銜接不順暢、機(jī)制不完善、管理有漏洞等問題，于2019年9月11日向某市人民政府制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，建議其強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)和管理力度，治理監(jiān)管失范問題。

收到檢察建議后，某市財(cái)政局采取了部分整改措施并書面回復(fù)稱，已依法啟動(dòng)追繳程序，置業(yè)公司承諾在2019年10月15日之前還款。某市人民政府書面回復(fù)稱，該市已經(jīng)召集相關(guān)職能部門多次專題研究，進(jìn)一步強(qiáng)化銜接和管理，堵塞漏洞。經(jīng)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，檢察建議回復(fù)期滿，某市財(cái)政局未依法全面履職，違法支出的土地出讓收入仍未追回。經(jīng)湖南省院批準(zhǔn)，長(zhǎng)沙市院指定長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“岳麓區(qū)院”）起訴管轄。2020年4月3日，岳麓區(qū)院向集中管轄的長(zhǎng)沙鐵路運(yùn)輸法院提起行政公益訴訟；長(zhǎng)沙市院同步將案涉國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)違法犯罪線索移送長(zhǎng)沙市紀(jì)委監(jiān)委處理。起訴后，置業(yè)公司于2020年4月30日開出商業(yè)承兌匯票，由某市城投公司于5月27日代置業(yè)公司向某市財(cái)政局非稅賬戶退繳土地出讓收入，并繳入國(guó)庫(kù)，置業(yè)公司于2020年11月1日承兌該匯票。因訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，岳麓區(qū)院撤回起訴，法院裁定準(zhǔn)予撤訴。

二、國(guó)有土地出讓收入管理行政公益訴訟案件辦理的難點(diǎn)

（一）辦案領(lǐng)域確定難

從表現(xiàn)形式來(lái)看，國(guó)有資金進(jìn)出非稅賬戶都與國(guó)有土地出讓相關(guān)，但與傳統(tǒng)單純意義上的國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域或者國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件不同，存在領(lǐng)域的交叉。確定違法行為所屬辦案領(lǐng)域是本案的第一個(gè)難點(diǎn)，決定著監(jiān)督對(duì)象和案件走向。辦案人員從“違法支出”和“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”這兩個(gè)關(guān)鍵詞著手研判，前者是違法行政行為的具體表現(xiàn)，后者為違法行政行為的主要對(duì)象。而本案中違法行政行為的對(duì)象也是不斷轉(zhuǎn)變的，首先是房地產(chǎn)企業(yè)繳納的五宗地塊“競(jìng)買保證金”，在土地出讓合同生效后轉(zhuǎn)進(jìn)非稅賬戶就轉(zhuǎn)化為土地出讓收入，再后面以“退保證金”名義被支出轉(zhuǎn)為企業(yè)資金，以企業(yè)名義繳納后最終又作為五宗地塊契稅及一地塊剩余土地價(jià)款進(jìn)入國(guó)庫(kù)。從嚴(yán)格意義上來(lái)講，金錢作為種類物無(wú)法鎖定某一筆資金尤其是非現(xiàn)金資金的同一性，但結(jié)合資金走向和各單位的目的和意圖，上述資金的前后一致性可以予以認(rèn)定。

從上述對(duì)象的轉(zhuǎn)變過(guò)程來(lái)看，違法支出的資金來(lái)源于土地價(jià)款，最終也主要用于繳納土地價(jià)款等，但辦案人員發(fā)現(xiàn)，這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中非稅賬戶總額不變，就已經(jīng)完成了置業(yè)公司稅款和一宗地塊土地出讓金尾款的繳納，讓置業(yè)公司順利取得土地使用權(quán)證并成功融資26.5億元。令人不解的是，企業(yè)是如何不多花一分一厘“成功”拿到土地權(quán)屬憑證融資的？問題的關(guān)鍵在于企業(yè)繳納的資金來(lái)源是否合法、已經(jīng)進(jìn)入非稅賬戶的土地出讓收入支出是否合法、違法行為何時(shí)實(shí)施。只有找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，確定好本案的辦案領(lǐng)域，才能從源頭上解決好問題，確保被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的精準(zhǔn)性，讓真正需要糾正的行政違法行為得到糾正。

（二）國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失認(rèn)定難

本案需要解決的第二個(gè)難點(diǎn)是有沒有國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失以及國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失體現(xiàn)在何處。從前述的違法行政行為對(duì)象轉(zhuǎn)變過(guò)程來(lái)看，上述資金盡管經(jīng)歷了從非稅賬戶轉(zhuǎn)出到房地產(chǎn)企業(yè)的過(guò)程，但最終還是以企業(yè)繳納契稅和土地價(jià)款的形式進(jìn)入了國(guó)庫(kù)。從總量來(lái)看，國(guó)有財(cái)產(chǎn)似乎并不存在明顯的損失，只是表現(xiàn)形式和進(jìn)出時(shí)間有所不同。本案雖存在先征后返現(xiàn)象，但嚴(yán)格意義上并不必然導(dǎo)致土地出讓金變相減免后果，房地產(chǎn)企業(yè)要取得相關(guān)地塊的土地權(quán)屬憑證，仍然需要用返回的土地出讓收入繳清該地塊土地出讓金、契稅等相關(guān)費(fèi)用。但一旦國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失無(wú)法定性定量，國(guó)家利益受侵害的事實(shí)就難以認(rèn)定，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟就喪失了前提和基礎(chǔ)，即使相關(guān)行政機(jī)關(guān)在履職中存在違法情形，以行政公益訴訟方式予以監(jiān)督也是存在爭(zhēng)議的。

（三）全方位糾正違法行為難

本案的第三個(gè)難點(diǎn)問題是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的簽字批示是否屬于可糾正的行政行為。本案中，雖然退還土地出讓收入的行為由財(cái)政部門具體執(zhí)行，但財(cái)政部門返還也是在執(zhí)行當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)作出的批示。從效力上來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)的批示不屬于上級(jí)批準(zhǔn)、下級(jí)決定或者下級(jí)初審、上級(jí)決定的相關(guān)事項(xiàng)［1］，而是現(xiàn)實(shí)中帶有一定行政管理色彩的特殊行為。行政機(jī)關(guān)作出具體違法返還等行政決定，往往是聽從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以簽字、會(huì)議紀(jì)要、電話等形式作出的批示或者示意，這種現(xiàn)象與各地為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展拿土地?fù)Q項(xiàng)目的土地財(cái)政觀相關(guān)，也與領(lǐng)導(dǎo)法治意識(shí)淡薄有關(guān)，具有一定歷史背景。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件辦理中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的具體違法行政行為、領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)批示、當(dāng)?shù)卣嬖诘墓芾眢w制不暢等問題，是就案辦案還是一攬子解決，是僅以公益訴訟檢察建議的方式還是借助多種手段全面監(jiān)督，都需要對(duì)上述行為的性質(zhì)、類型和效力進(jìn)行法理分析。

三、國(guó)有土地出讓收入管理行政公益訴訟案件監(jiān)督路徑

（一）找準(zhǔn)違法行為，確定辦案領(lǐng)域和被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)

本案中，涉案2.9億元資金從土地競(jìng)拍作為保證金繳入非稅賬戶到競(jìng)拍成功簽訂出讓合同后自動(dòng)轉(zhuǎn)為土地出讓收入時(shí)不存在違法情形，對(duì)于涉案企業(yè)到期仍欠繳受讓地塊土地出讓金問題已由檢察機(jī)關(guān)先行辦理了國(guó)有土地出讓領(lǐng)域公益訴訟案件，問題的關(guān)鍵在于財(cái)政部門將該筆土地出讓收入從非稅賬戶支出給受讓企業(yè)是否有法定理由。從檢察機(jī)關(guān)查明的事實(shí)來(lái)看，受讓企業(yè)并未與政府解除出讓合同或者證明政府有違約行為，土地拍賣公告規(guī)定的保證金比例對(duì)所有競(jìng)拍人一視同仁，且因保證金過(guò)高已讓中小房地產(chǎn)企業(yè)望而卻步，競(jìng)拍地價(jià)也是按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)拍下來(lái)的。因此，財(cái)政部門以“退保證金”為由，將已進(jìn)入非稅賬戶的2.9億元土地出讓收入支出給受讓企業(yè)沒有法定理由，屬于典型的違法行使職權(quán)，本案應(yīng)定性為國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件。

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國(guó)有土地出讓金收繳并進(jìn)入非稅賬戶轉(zhuǎn)為土地出讓收入后，資金的管理、使用和支出就不屬于自然資源部門的職責(zé)范圍，且本案作出違法支出土地出讓收入行為的主體也不是自然資源部門，因而，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)應(yīng)是財(cái)政部門。從職責(zé)上看，財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地出讓收支管理且對(duì)財(cái)政違法行為具有監(jiān)管的法定職責(zé)；從行為上看，實(shí)施違法行政行為的是具有專業(yè)財(cái)務(wù)管理知識(shí)的財(cái)政部門，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，既能督促作出違法行為的行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾錯(cuò)、追回國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失，又能有效糾正和保護(hù)被侵害的財(cái)政秩序與國(guó)家利益，確保監(jiān)督科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

（二）聚焦資金節(jié)點(diǎn)和流向，有效認(rèn)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失

國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的計(jì)算不是簡(jiǎn)單的數(shù)字相加。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，我國(guó)非稅收入實(shí)行嚴(yán)格的“收支兩條線”管理，對(duì)已經(jīng)進(jìn)入非稅賬戶的土地出讓收入，支出要嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行，無(wú)法定理由不得返還。本案中，財(cái)政部門的違法支出行為使得國(guó)有資金性質(zhì)自支出時(shí)變成了企業(yè)可以支配的自有資金，客觀上造成了大量國(guó)有資金流失；房地產(chǎn)企業(yè)本應(yīng)以自身資金足額繳納相關(guān)費(fèi)用，卻因違法支出拿到了不應(yīng)返還的資金并用于繳納契稅和一宗土地尾款，進(jìn)而辦理了該宗土地權(quán)屬證書并抵押貸款26.5億余元，使得本應(yīng)由企業(yè)另行繳納的契稅和土地價(jià)款并未“實(shí)際”支付，國(guó)庫(kù)應(yīng)收賬款總額沒有變化，變相降低了出讓土地招標(biāo)、拍賣、掛牌要求繳納的保證金，剝奪了其他市場(chǎng)主體的競(jìng)買資格，擾亂了國(guó)有土地出讓秩序。

本案中，上述“不應(yīng)支出而支出”以及“應(yīng)收取而未實(shí)際收取”兩個(gè)環(huán)節(jié)，不管是分開還是結(jié)合在一起，都足以認(rèn)定造成了國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。從資金的流向來(lái)看，實(shí)際上對(duì)應(yīng)的都是同一筆資金，因而只存在一筆損失，這也就使得在具體監(jiān)督過(guò)程中，只需要將違法支出環(huán)節(jié)的資金追回即可實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家利益的有效保護(hù)，用最小的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)公益最大的保護(hù)，更利于本案監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。2019年9月，就該房地產(chǎn)企業(yè)在湖南拿地及欠繳土地出讓金等情況，湖南省院全面分析研判后形成了綜合報(bào)告，指出該企業(yè)以高比例保證金拿到土地又以保證金過(guò)高要求退還保證金、囤地不開發(fā)、滾動(dòng)式投資欠繳巨額出讓金等違法行為，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，還可能會(huì)引發(fā)企業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)，該企業(yè)也確實(shí)在2021年因欠債超過(guò)2萬(wàn)億元出現(xiàn)了爆雷事件。

（三）多措并舉，有效督促行政機(jī)關(guān)履職糾正違法行為

1.基于對(duì)外發(fā)生效力的行政行為是由行政機(jī)關(guān)作出，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督應(yīng)以具體違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)為被監(jiān)督對(duì)象，并通過(guò)檢察建議等方式督促其主動(dòng)糾錯(cuò)，這是本案的監(jiān)督主線，不應(yīng)有所偏移。檢察建議回復(fù)期滿，行政機(jī)關(guān)仍未依法全面履職，國(guó)家利益仍受侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟，體現(xiàn)公益訴訟監(jiān)督剛性。

2.針對(duì)面臨的行政困境，檢察機(jī)關(guān)提出合理建議，即具體負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)及工作人員對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)的“決定”，尤其是認(rèn)為明顯不符合法律或者政策的“決定”，應(yīng)當(dāng)審慎予以把握，對(duì)于明顯不合法的“決定”要按程序提出異議，守住法律的底線；對(duì)于政策不明確的，應(yīng)在推動(dòng)相關(guān)政策出臺(tái)之后或者按程序報(bào)請(qǐng)上級(jí)就相關(guān)事項(xiàng)明確處理方式后再操作，這是依法行政的基本要求。

3.關(guān)于行政機(jī)關(guān)具體如何追回國(guó)有財(cái)產(chǎn)，檢察機(jī)關(guān)首先要嚴(yán)守檢察權(quán)的權(quán)力邊界，堅(jiān)持謙抑性原則，防止檢察權(quán)行政化，檢察建議的內(nèi)容不宜對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職方式和手段進(jìn)行過(guò)多限制，當(dāng)然整改措施違反法律法規(guī)規(guī)定的除外；還要做好對(duì)地產(chǎn)企業(yè)的釋法說(shuō)理工作，讓其對(duì)相關(guān)行為的違法違規(guī)性有充分了解，消除認(rèn)識(shí)分歧，促使其有主動(dòng)糾正的覺悟和行動(dòng)，對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)根據(jù)自身資金流情況采取商業(yè)承兌匯票支付等變通方式退還資金的，經(jīng)當(dāng)?shù)卣ㄖ撇块T合法性審查后，檢察機(jī)關(guān)予以認(rèn)可。

4.對(duì)于當(dāng)?shù)卣芾聿灰?guī)范、部門協(xié)同配合協(xié)調(diào)不足等問題，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提出改進(jìn)工作的社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)政府統(tǒng)籌職能部門完善治理，規(guī)范運(yùn)作，健全制度機(jī)制。

5.對(duì)于經(jīng)檢察建議督促甚至向法院提起訴訟后，財(cái)政部門仍不積極履行職責(zé)的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)將案涉國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)違法犯罪線索移送紀(jì)委監(jiān)委處理。需要注意的是，通過(guò)行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)、積極整改，保護(hù)公益目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的，就不必采取其他追責(zé)方式。

四、提升檢察公益訴訟監(jiān)督質(zhì)效的建議

結(jié)合本案及當(dāng)前檢察公益訴訟開展的實(shí)際情況來(lái)看，行政公益訴訟的權(quán)威性和監(jiān)督剛性仍略有不足。首先，檢察機(jī)關(guān)的定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不是專業(yè)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，檢察權(quán)不能替代行政權(quán)，主要作用就是督促、協(xié)同、支持，監(jiān)督是出現(xiàn)公益侵害問題后的一個(gè)中間和非必經(jīng)環(huán)節(jié)，最終的“為”和“如何為”還是要靠行政機(jī)關(guān)依法行政。其次，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的調(diào)查取證無(wú)強(qiáng)制性保障手段，無(wú)論是訴前磋商還是提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)不配合往往也不會(huì)承擔(dān)太嚴(yán)重的后果。因此，提升檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性和剛性，是檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要方式和途徑，重點(diǎn)可以從以下三個(gè)方面著力：

（一）突出監(jiān)督精準(zhǔn)性和規(guī)范性

檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件，是督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，通過(guò)糾正違法行為，保護(hù)公益不受侵害，而不是指揮或代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。這就要求檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)和開展行政公益訴訟時(shí)保持足夠的審慎態(tài)度。

一方面，辦案人員要有充足的知識(shí)儲(chǔ)備，在調(diào)查取證和行政機(jī)關(guān)職能職責(zé)、法律法規(guī)收集上做到全面客觀，既要有扎實(shí)的證據(jù)證明公益受侵害及行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的事實(shí)，又要有充分的理由闡明行政機(jī)關(guān)是適格的行政主體，其對(duì)違法情形負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)以及受損公益通過(guò)行政監(jiān)管能得到保護(hù)。要做到以理服人，保證被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)主體適格、查明的事實(shí)清楚、適用法律正確、提出建議具體可行，并讓行政機(jī)關(guān)在足夠的證據(jù)和客觀的事實(shí)之下對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督予以接受，確保監(jiān)督的精準(zhǔn)性。

另一方面，辦案人員在具體辦案過(guò)程中要堅(jiān)決做到依法依程序。檢察機(jī)關(guān)本身是法律監(jiān)督者，監(jiān)督的是行政機(jī)關(guān)的違法行為，辦案必須要在法律框架之下進(jìn)行，否則難以讓人信服。因此，辦案人員需要嚴(yán)格按照辦案規(guī)則等相關(guān)要求履行辦案程序，如對(duì)立案決定書的送達(dá)、審查起訴期限的遵守等，同時(shí)辦案文書的質(zhì)量要有所保證，案件事實(shí)要查清楚，法律適用要正確，理由闡述要全面，建議內(nèi)容要合法合理，不能出現(xiàn)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟铄e(cuò)，這些舉措主要是為了確?；蛱嵘龣z察公益訴訟監(jiān)督的規(guī)范性。一份高質(zhì)量的法律文書要經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)，通過(guò)指出問題、闡述理由、提出建議，讓行政機(jī)關(guān)和企業(yè)真正心服口服。檢察公益訴訟只有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，才能確保監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性，制度的發(fā)展才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）敢于以“訴”的方式引領(lǐng)司法價(jià)值

訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益訴訟固然是最佳司法狀態(tài)，但對(duì)于提出檢察建議仍沒有實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)果斷啟動(dòng)“訴”的方式。以本案為例，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，財(cái)政部門仍然沒有采取有效措施追回國(guó)有資金。針對(duì)這種情況，檢察機(jī)關(guān)決定提起行政公益訴訟，以“訴”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。當(dāng)然，“訴”的決定確實(shí)沒有那么容易作出，一般來(lái)說(shuō)，“訴”一定程度上意味著對(duì)抗?，F(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟將面臨著與行政機(jī)關(guān)關(guān)系惡化的風(fēng)險(xiǎn)，這與“雙贏多贏共贏”的傳統(tǒng)理念不太契合，因此，檢察機(jī)關(guān)在決定對(duì)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)都比較審慎。

需要注意的是，行政公益訴訟的落腳點(diǎn)在于“訴訟”，對(duì)符合起訴條件的案件仍不提起訴訟，將極大損害檢察公益訴訟監(jiān)督的權(quán)威性，可能導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)督難以為繼?！霸V”本身也是督促履職的一種方式，由客觀中立的審判機(jī)關(guān)作出評(píng)判，進(jìn)一步形成履職共識(shí)，起訴案件不一定要等到法院最終作出判決，行政機(jī)關(guān)在判決作出前能積極履行職責(zé)、有效保護(hù)公益的，檢察機(jī)關(guān)在審查認(rèn)為訴訟請(qǐng)求已實(shí)現(xiàn)的條件下可以撤回起訴或者變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)違法，也可以建議人民法院裁定終結(jié)訴訟。“訴”的方式也有一定技巧，從法院訴訟管轄來(lái)說(shuō)，以市縣級(jí)乃至省級(jí)行政機(jī)關(guān)（人民政府除外）為被告的行政訴訟主要由基層法院管轄，加上行政案件一審集中管轄等規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在確定最終提起“訴”的主體時(shí)有較大選擇余地?；跈z察機(jī)關(guān)一體原則和上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察管轄權(quán)的靈活性更強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)指定管轄等方式有效避免行政公益訴訟起訴案件的屬地干擾和壓力化解等問題。本案中，長(zhǎng)沙市院在遵守法檢平級(jí)對(duì)等基本規(guī)則的基礎(chǔ)上，將案件指定給轄區(qū)內(nèi)非屬地的其他區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，排除各方阻力，讓“訴”的啟動(dòng)和進(jìn)行更為有力有利。

（三）辦好“硬骨頭”案件就是最好的法治公開課

檢察公益訴訟保護(hù)的是公益，針對(duì)的是公益侵害問題，但問題有大和小之分，也有復(fù)雜和簡(jiǎn)單之分。作為公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)不宜人為地事先對(duì)公共利益的大小作出評(píng)判和選擇。但在辦案人力和精力有限的情況下，要有法治擔(dān)當(dāng)，敢于“啃”下重大影響、疑難復(fù)雜“硬骨頭”案件，通過(guò)辦理一案，帶動(dòng)一類、警示教育一片，充分體現(xiàn)檢察公益訴訟制度的價(jià)值和意義；要通過(guò)辦案，解決“硬骨頭”案件所蘊(yùn)含的治理難題，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

辦案人員可以從三個(gè)維度把握“硬骨頭”案件的特點(diǎn)和要素。一是辦案的目的要更單純，可以奔著打造典型案例、指導(dǎo)性案例去辦，但不能為了完成精品案件的考核任務(wù)而刻意設(shè)計(jì)、創(chuàng)新，要把更多心思放在扎實(shí)辦案，推動(dòng)解決實(shí)際問題、取得辦案實(shí)效上；二是要勇敢地做“較真”的監(jiān)督者，以平常心對(duì)待行政機(jī)關(guān)的不接受、不配合甚至排斥的情況，但只要行政機(jī)關(guān)的問題在、職責(zé)有，就要拿起法律武器，通過(guò)訴前磋商、圓桌會(huì)議、檢察建議、起訴等手段，當(dāng)好法治助手、法治參謀，讓行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)識(shí)到其法定職責(zé)并積極主動(dòng)履職，共同推動(dòng)公益保護(hù)；三是要善于借力借智借技，檢察機(jī)關(guān)的公益監(jiān)督力量是有限的，辦案中要根據(jù)實(shí)際情況向人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)借力，向?qū)＜覍W(xué)者、鑒定機(jī)構(gòu)等借智，向智慧檢察、數(shù)字檢察等借技，形成保護(hù)公益的共識(shí)和合力。