協(xié)同治理在城市基層社區(qū)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究
——以C市老舊社區(qū)改造為分析對(duì)象

劉桂花 賈慶華

（西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610031）

一、問題的提出及文獻(xiàn)回顧

（一）問題的提出

社區(qū)是組成社會(huì)的基本單元，是社會(huì)治理的最基層組織，也是 “檢驗(yàn)頂層制度設(shè)計(jì)成效直接平臺(tái)” 。①鄒榮：《論當(dāng)代中國底層社會(huì)治理體系的雙建構(gòu)》，《楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第7期。社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要組成部分，社區(qū)治理成效與社區(qū)居民幸福感、獲得感、安全感緊密相關(guān)，同時(shí)也是影響我國社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要因素。②參見李迎生、楊靜、徐向文：《城市老舊社區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理的探索—以北京市P街道為例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。推進(jìn)老舊社區(qū)的改造有利于改善我國民生建設(shè)，滿足居民日益增長的生活需求。③參見王健：《推進(jìn)老舊小區(qū)改造——應(yīng)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)下行壓力的新思路》，《人民論壇》2015年第30期。

雖然國內(nèi)學(xué)者對(duì)老舊社區(qū)治理的研究范圍較廣，數(shù)量較多，但在目前的研究中，關(guān)于老舊社區(qū)改造中各主體的協(xié)同關(guān)系研究較少，對(duì)典型的老舊社區(qū)改造各主體的協(xié)同機(jī)制揭示不足。因此，本研究基于利益相關(guān)者理論和協(xié)同治理理論，通過實(shí)地調(diào)研，對(duì)老舊社區(qū)改造中多元主體的行為進(jìn)行剖析，積極探索老舊社區(qū)改造過程中的多元主體協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以提升社區(qū)治理成效，為政府制訂相關(guān)政策提供依據(jù)，為城市發(fā)展解決瓶頸問題提供參考。

（二）文獻(xiàn)回顧

社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)工程，社區(qū)治理的缺失會(huì)導(dǎo)致社區(qū)安全性的缺失并最終導(dǎo)致社區(qū)的碎裂化。關(guān)于社區(qū)治理及老舊社區(qū)改造，國內(nèi)外學(xué)者從多角度進(jìn)行了探討。在社區(qū)治理主體多元化研究中，奧斯特羅姆夫婦提出 “多中心理論” ，城市管理應(yīng)由政府壟斷改變?yōu)槎嘣黧w共同擁有治理權(quán)，通過多元主體之間的溝通、協(xié)調(diào)、互相信任以及合作實(shí)現(xiàn)互利，達(dá)成最終目的。①參見埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)出版社，2000年，第1-8頁。簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》中闡釋了美國老舊城區(qū)的弊端，對(duì)于美國老舊城區(qū)的改造提出了一系列應(yīng)該堅(jiān)持的改造原則，他認(rèn)為老舊城區(qū)改造不應(yīng)該大范圍進(jìn)行，應(yīng)該在小范圍內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了在老舊城區(qū)改造中要注重處理好鄰里街區(qū)的關(guān)系，維護(hù)好區(qū)域鄰里性。②參見簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生》，金衡山譯，南京：譯林出版社，2006年，第72-86頁。

關(guān)于國內(nèi)老舊社區(qū)改造中遇到的一系列困境，趙亞博等提出由于建成年代較早，老舊社區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和配套指標(biāo)普遍偏低，加之部分房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、法律法規(guī)缺位等歷史原因，造成老舊小區(qū)長期處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，部分小區(qū)甚至處于無人管理和維護(hù)的困境。③參見趙亞博、臧鵬、朱雪梅：《國內(nèi)外城市更新研究的最新進(jìn)展》，《城市發(fā)展研究》2019年第10期。在如何有效改造老舊社區(qū)方面，一些學(xué)者提出了關(guān)于自治、共治等創(chuàng)新化治理策略，例如在老舊社區(qū)中推進(jìn)社區(qū)居民議事會(huì)、社區(qū)自治小組、若干志愿服務(wù)隊(duì)組成 “1+1+N” 模式，形成居民自治與合作共治相結(jié)合模式。④參見李迎生、楊靜、徐向文：《城市老舊社區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理的探索——以北京市P街道為例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。劉蔚、黃家亮提出老舊社區(qū)的居民才是改造中的核心力量，從共商共治機(jī)制來看，其內(nèi)涵就納入了社區(qū)居民自治這一運(yùn)行邏輯，其參與者絕大多數(shù)本身便是社區(qū)居民或是直接的資源提供者。⑤參見劉蔚、黃家亮：《老舊社區(qū)改造與基層社會(huì)治理創(chuàng)新——以北京市朝陽區(qū)Y社區(qū)為例》，《新視野》2019年第5期。楊志杰、鐘凌艷提出在老舊社區(qū)中應(yīng)培育居民 “社區(qū)共同體” 意識(shí)，提倡有序自治與共治統(tǒng)一的治理模式。⑥參見楊志杰、鐘凌艷：《臺(tái)灣社區(qū)治理中的 “社區(qū)共同體” 意識(shí)培育經(jīng)驗(yàn)及借鑒——成都老舊居住區(qū)的社區(qū)治理反思》，《現(xiàn)代城市研究》2017年第9期。

要解決老舊社區(qū)改造中各主體分散有余、協(xié)同不足的問題，就需要建立一套完善的協(xié)同治理機(jī)制，以聚合各主體的利益訴求和資源，順利推進(jìn)城市老舊社區(qū)改造。本文將以C市老舊社區(qū)改造為研究對(duì)象，在分析當(dāng)前老舊社區(qū)改造問題基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建行之有效的老舊社區(qū)改造協(xié)同治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享的社區(qū)治理目標(biāo)。

二、老舊社區(qū)改造中多元主體的協(xié)同關(guān)系分析

（一）政府與居民

政府與居民在老舊社區(qū)改造中存在兩種關(guān)系：一是委托代理關(guān)系。政府作為代理方行使居民委托的公共權(quán)力，政府通過對(duì)老舊社區(qū)的公共空間以及居民私人空間進(jìn)行改造，滿足老舊社區(qū)居民改善社區(qū)環(huán)境的需求，最終維護(hù)社區(qū)居民的根本利益。二是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。社區(qū)居民監(jiān)督政府行為，由街道辦事處牽頭組織成立老舊小區(qū)業(yè)委會(huì)或院委會(huì)，匯集居民改造意見，提出社區(qū)改造項(xiàng)目動(dòng)議；區(qū)級(jí)政府相關(guān)部門根據(jù)街道辦事處提出的社區(qū)改造評(píng)估項(xiàng)目動(dòng)議制訂實(shí)施方案，編制資金預(yù)算，整個(gè)過程建立在居民自愿的基礎(chǔ)上，居民可以就項(xiàng)目的提出和項(xiàng)目實(shí)施過程提出質(zhì)疑，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)就相關(guān)質(zhì)疑進(jìn)行解釋以及審查糾正。⑦參見胡小君：《從分散治理到協(xié)同治理：社區(qū)治理多元主體及其關(guān)系構(gòu)建》，《江漢論壇》2016年第4期。

（二）社區(qū)居委會(huì)與居民

老舊社區(qū)改造工作中居民與居委會(huì)首先是委托代理關(guān)系。從法律上看，社區(qū)居委會(huì)是基層群眾自治組織，社區(qū)居委會(huì)成員由居民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，代表的是社區(qū)居民的廣大利益。社區(qū)居委會(huì)在改造前通過掃樓、開壩壩會(huì)等方式宣傳老舊社區(qū)改造政策，征集居民改造意見并提交街道辦，在改造中監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，調(diào)解發(fā)生的矛盾，這都以居民的授權(quán)為前提。其次是合作關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)指導(dǎo)小區(qū)或院落居民成立業(yè)委會(huì)或院委會(huì)，在改造方案形成初期對(duì)居民意見進(jìn)行收集歸納，同時(shí)對(duì)施工過程起到監(jiān)督作用，通過自治的方式緩解社區(qū)和居民之間的矛盾，減少疏離感。

（三）社會(huì)組織與居民

社會(huì)組織與居民是提供服務(wù)和參與監(jiān)督的關(guān)系。社會(huì)組織承接社區(qū)項(xiàng)目為居民提供各種服務(wù)，包括社區(qū)氛圍營造、社區(qū)社會(huì)組織培育、微改造項(xiàng)目實(shí)施等，主要是從社區(qū)的細(xì)節(jié)處進(jìn)行提升。社區(qū)社會(huì)組織在老舊社區(qū)改造政策宣傳和意見征集方面跟居民有著良好的溝通。很多居民也是社區(qū)社會(huì)組織的成員，他們積極參與到老舊社區(qū)改造項(xiàng)目中，同時(shí)居民對(duì)社會(huì)組織還起著監(jiān)督作用。①參見倪偉?。骸渡鐓^(qū)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)形式——基于杭州市社區(qū)制度創(chuàng)新的案例分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第11期。

綜上所述，老舊社區(qū)改造工作中多元主體的界定及其相互關(guān)系如圖1所示：

圖1 老舊社區(qū)改造工作中多元主體相互關(guān)系

三、老舊社區(qū)改造中多元主體協(xié)同治理存在的問題及原因

（一）老舊社區(qū)改造中多元主體協(xié)同治理存在的問題

第一，相關(guān)主體存在缺位現(xiàn)象。在老舊社區(qū)改造中，部分社區(qū)居民參與積極性不高且參與程度相對(duì)有限。部分社區(qū)居民對(duì)于公共空間的改造，只要沒有涉及自己切身利益，就抱有一種無所謂的態(tài)度；但若觸及自身利益，如垃圾箱的設(shè)置、電梯安裝、違章建筑的拆除等工作，則會(huì)給老舊社區(qū)改造帶來很大阻力。加之老舊社區(qū)很多居民是租戶，他們并非房屋權(quán)屬人，日常忙于生計(jì)，無暇顧及和參與社區(qū)改造具體事務(wù)，同時(shí)對(duì)改造與否也不甚在意。除此之外，還有不少居民認(rèn)為改造責(zé)任在政府，自己不需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)就可以享受改造成果，存在搭便車心理，故居民主體缺位現(xiàn)象較為普遍。

第二，主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。多元主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平衡很大程度上會(huì)導(dǎo)致多元主體之間產(chǎn)生利益沖突。改革開放之后，傳統(tǒng)的 “單位管理” 逐漸向 “社區(qū)治理” 轉(zhuǎn)變，社區(qū)承擔(dān)了過去由政府和單位承擔(dān)的大量管理和服務(wù)功能。但在實(shí)際社區(qū)治理過程中，街道辦事處掌握人力資源和財(cái)政資源，政府在老舊社區(qū)改造過程中發(fā)揮著最終決定作用，社區(qū)居委會(huì)在老舊社區(qū)改造過程中發(fā)揮作用不充分。

C市從2015年以老舊院落專項(xiàng)改造工作的形式啟動(dòng)老舊小區(qū)改造工作，將C市城鎮(zhèn)范圍內(nèi)2004年前合法建成、不具備專業(yè)物業(yè)、未繳納齊住房專項(xiàng)維修基金的老舊小區(qū)納入改造范圍。由于政府設(shè)置了申請(qǐng)老舊社區(qū)改造的條件，這就導(dǎo)致不少老舊小區(qū)因無法滿足申請(qǐng)條件而不能啟動(dòng)改造，一定程度反映出在改造工作中忽視了小區(qū)居民實(shí)際的權(quán)利設(shè)置，使局域改造中心的居民發(fā)言權(quán)弱，主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。②參見郭斌、李楊、曹新利：《老舊小區(qū)的管理困境及其解決途徑——以陜西省老舊小區(qū)為例》，《城市問題》2018年第7期。

第三，主體間溝通協(xié)同不足。老舊社區(qū)改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及諸多職能部門，需要相互協(xié)同配合。但在實(shí)際改造過程中，不同主體只負(fù)責(zé)自己的工作，各主體之間聯(lián)動(dòng)不足。老舊社區(qū)改造政策需要從政府到社區(qū)層層下達(dá)，不同政府層級(jí)間存在著信息不對(duì)稱的問題，政府各部門的政策溝通交流存在一定偏差。如若上級(jí)政策傳遞不到位甚至有所遺漏，就會(huì)直接影響到老舊社區(qū)改造的進(jìn)度和效果。

改造過程中，社區(qū)居委會(huì)與政府的溝通存在一定脫節(jié)現(xiàn)象，就改造相關(guān)問題進(jìn)行交流時(shí)還存在時(shí)效性方面的問題，同時(shí)二者之間的協(xié)同性并未展現(xiàn)，更多是政府單方面委派任務(wù)。除此之外，改造過程中居民的建議不能及時(shí)通過社區(qū)反饋給政府，從而出現(xiàn)溝通的時(shí)效障礙，導(dǎo)致意見不能及時(shí)上達(dá)。社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處之間存在著距離感，這也會(huì)導(dǎo)致街道辦事處工作人員在篩選改造項(xiàng)目時(shí)篩除居民真正的改造需求。

（二）老舊社區(qū)改造中多元主體協(xié)同治理存在問題的原因分析

第一，相關(guān)主體建設(shè)不足。在老舊社區(qū)實(shí)際改造工作中，社會(huì)組織、社區(qū)居民的參與度十分有限。就社會(huì)組織而言，社區(qū)中的社會(huì)組織主要由社區(qū)孵化，經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)工作人員較少，普遍缺乏專業(yè)知識(shí)的支撐，因此發(fā)揮的作用有限。再次，老舊社區(qū)居民以老年人及租住戶居多，他們對(duì)于老舊社區(qū)改造工作的參與意愿及參與程度都十分有限。隨著社區(qū)管理由單位向社區(qū)轉(zhuǎn)變后，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)比較陌生，同時(shí)由于老舊社區(qū)中人口流動(dòng)較快，人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定， “熟人社會(huì)” 解體，居民普遍缺乏社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，主體發(fā)揮作用不明顯。

第二，各主體間缺少溝通平臺(tái)。一方面政府內(nèi)部涉及老舊社區(qū)改造的各職能部門行動(dòng)主要依靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，彼此之間工作的協(xié)同合作機(jī)制還未建立，各部門一定程度上缺乏協(xié)同推進(jìn)；另一方面政策的實(shí)施與信息的傳達(dá)是自上而下的，老舊社區(qū)改造政策的傳遞經(jīng)過多個(gè)層級(jí)，多層傳遞過程中信息則會(huì)出現(xiàn)失真。目前，各主體間溝通不足的主要原因在于不同主體之間的溝通平臺(tái)還未建立，缺少可供多方主體共同參與的交流平臺(tái)，致使政府與社區(qū)居委會(huì)之間缺乏及時(shí)有效反饋，居委會(huì)與居民之間缺少常態(tài)化的溝通，各主體了解到的信息是碎片化的，改造項(xiàng)目的實(shí)施也會(huì)因此受到一定制約。

第三，政策和法律保障不足。關(guān)于老舊社區(qū)改造工作，國家層面還沒有形成專門的法律文件。雖然在物業(yè)管理?xiàng)l例、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、物權(quán)法等法律法規(guī)中能找到涉及老舊小區(qū)改造的相關(guān)條文，但是并不系統(tǒng)，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于老舊小區(qū)改造主體、改造模式、資金來源、后期管理等方面都沒有明確規(guī)定。老舊社區(qū)改造的工作依據(jù)常常是相關(guān)政策，而政策的法律約束性較弱，所以導(dǎo)致監(jiān)督和制約困難。同時(shí)，由于缺乏社區(qū)多元主體協(xié)同治理的法律法規(guī)和相關(guān)制度，老舊社區(qū)改造中多元主體的權(quán)利缺少保障，特別是居民在老舊社區(qū)改造過程中的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)主體的監(jiān)管缺少法律依據(jù)，老舊社區(qū)改造工作的協(xié)同治理缺乏規(guī)范性。

四、老舊社區(qū)改造中多元主體協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建

（一）培育參與動(dòng)力機(jī)制

首先，需要提高多元主體參與意識(shí)。政府和社區(qū)要積極引導(dǎo)，從制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境方面提供良好支持。不同社區(qū)要因地制宜，從自身?xiàng)l件和實(shí)際情況出發(fā)，差異化培育社區(qū)所需要的社會(huì)組織，發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在老舊社區(qū)改造中的作用。同時(shí)不斷完善基礎(chǔ)公共環(huán)境，營造良好社區(qū)氛圍，團(tuán)結(jié)社區(qū)居民，推動(dòng)社區(qū)精神文化建設(shè)工作，培養(yǎng)居民的主人翁意識(shí)，增加居民在老舊社區(qū)改造決策時(shí)的話語權(quán)，增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感以及參與意識(shí)。其次，建立完善激勵(lì)機(jī)制。例如對(duì)工作成效突出的社區(qū)進(jìn)行資金補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)等，有效提高多元主體參與老舊社區(qū)改造的積極性和主觀能動(dòng)性。除此之外，建立多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制也很重要。老舊社區(qū)改造工作應(yīng)將工作目標(biāo)放在公共利益上，盡可能減少來自某一利益方的干擾。建立利益訴求表達(dá)機(jī)制，搭建訴求表達(dá)的平臺(tái)，在利益沖突不可避免時(shí)，要通過多樣化的方式來化解主體間的糾紛。

（二）建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制需要做好兩方面工作：一方面要健全主體內(nèi)部的溝通機(jī)制，理順包括規(guī)劃、建設(shè)、城管等部門在老舊社區(qū)改造工作中的職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)溝通合作，建立政府內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其中項(xiàng)目辦公室可以發(fā)揮統(tǒng)籌作用，與其他相關(guān)部門進(jìn)行積極配合，推動(dòng)老舊社區(qū)改造有條不紊地推進(jìn)。政府部門內(nèi)部縱向和橫向信息渠道要保持暢通，不同政府層級(jí)間自上而下的政策溝通交流信息要對(duì)稱；另一方面要健全多元主體之間的溝通機(jī)制，為政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)居民等多元主體之間搭建溝通議事平臺(tái)，不同主體之間的有效溝通可以提高老舊社區(qū)改造的效率和效果。尤其要重視基層社區(qū)工作者自下而上的信息反饋，使老舊社區(qū)改造工作更貼近社區(qū)實(shí)際情況，制訂老舊社區(qū)改造相關(guān)政策更加具有可操作性和實(shí)用性。為保證不同主體之間重要信息的持續(xù)性交流溝通，可以充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建智能化信息共享平臺(tái)，將信息更全面、更及時(shí)地呈現(xiàn)在不同主體面前，提高信息傳遞效率，及時(shí)反饋和處理社區(qū)相關(guān)問題，使得社區(qū)治理向信息化和專業(yè)化方向發(fā)展。

（三）建立運(yùn)行保障機(jī)制

首先，完善的法律制度體系是推動(dòng)老舊社區(qū)改造工作順利開展的保障。老舊社區(qū)改造中多元主體協(xié)同治理制度存在缺失，應(yīng)通過法律法規(guī)明確老舊社區(qū)改造中多元主體的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)多元主體參與老舊社區(qū)改造的內(nèi)容、參與方式以及項(xiàng)目開展過程等進(jìn)行明確規(guī)定，為多元主體協(xié)同治理提供合法性依據(jù)。其次，對(duì)多元主體的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束。以法律法規(guī)或制度形式對(duì)多元主體在老舊社區(qū)改造中的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行界定，對(duì)其行為進(jìn)行有效監(jiān)督，由于老舊社區(qū)的改造關(guān)乎社區(qū)居民的切身利益，故社區(qū)居民對(duì)其他主體的監(jiān)督和約束是最直接和最有效的。最后，應(yīng)建立老舊社區(qū)改造資金籌措機(jī)制。政府要加大對(duì)老舊社區(qū)改造的資金支持力度，充分發(fā)揮政府的支撐和兜底作用；同時(shí)要推動(dòng)社會(huì)籌資，利用社區(qū)現(xiàn)有資源擴(kuò)大資金來源；鼓勵(lì)企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)設(shè)立老舊社區(qū)改造基金，從而構(gòu)建起包括政府、社區(qū)、企業(yè)、慈善組織等多方力量參與的資金籌措機(jī)制。