基于規(guī)劃和自然資源的空間數(shù)據(jù)治理研究

李 靜,崔 蓓,毛燕翎,杜佳琪

(南京市國(guó)土資源信息中心,江蘇 南京 210005)

0 引言

大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)在于提升政府各部門(mén)間數(shù)據(jù)資源的關(guān)聯(lián)度、開(kāi)放度、共享度。新時(shí)代背景下自然資源管理部門(mén)職能的整合,使得管理視野越來(lái)越投向城市綜合管理、社會(huì)精細(xì)治理,導(dǎo)致過(guò)去分散的數(shù)據(jù)逐漸匯集在一起,具備了形成大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。部門(mén)合并后物理意義上的融合速度,很大程度上依賴于數(shù)據(jù)融合治理的速度。隨著數(shù)字中國(guó)、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進(jìn),推進(jìn)數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合、技術(shù)融合,實(shí)現(xiàn)跨地域、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的精細(xì)化協(xié)同管理與服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)政府信息化的指導(dǎo)思想。國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的制定、政府“五跨”數(shù)據(jù)治理融合建設(shè)正快速推進(jìn)。規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)治理是推進(jìn)自然資源信息化建設(shè)、推進(jìn)國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與前提[1]。

1 數(shù)據(jù)治理工作的必要性

1.1 推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵組成

“十四五”規(guī)劃綱要提出聚焦于數(shù)字化發(fā)展,把握戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì),深入探索數(shù)字化應(yīng)用與服務(wù)新圖景,加快數(shù)字化發(fā)展,建設(shè)數(shù)字中國(guó)。規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)涵括了土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水等各門(mén)類(lèi)及空間規(guī)劃等相關(guān)數(shù)據(jù)資源,數(shù)據(jù)種類(lèi)繁多、來(lái)源多樣,標(biāo)準(zhǔn)不一、結(jié)構(gòu)復(fù)雜,難以直接運(yùn)用于政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)。推動(dòng)規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)治理是全面推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的有力保障,以數(shù)字化改革推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化水平再上新的臺(tái)階。

1.2 加快數(shù)字中國(guó)和智慧城市建設(shè)的重要措施

黨的二十大報(bào)告提出,要“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打造宜居、韌性、智慧城市”。國(guó)務(wù)院發(fā)布《加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提到“五大體系”,其中包括“構(gòu)建開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)資源體系”。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技的更新發(fā)展,新一代信息技術(shù)的發(fā)展?jié)B透在政務(wù)治理、社會(huì)民生等領(lǐng)域,也為自然資源信息化提供了重要機(jī)遇。規(guī)劃和自然資源管理視野越來(lái)越投向城市綜合管理、社會(huì)精細(xì)治理,通過(guò)數(shù)據(jù)治理構(gòu)建智慧城市的空間基礎(chǔ)底板,讓發(fā)展成果更多更公平地惠及人民,不斷增強(qiáng)老百姓的獲得感、幸福感、安全感。

1.3 落實(shí)自然資源“兩統(tǒng)一”管理目標(biāo)的有力抓手

為全面支撐自然資源部門(mén)行使的“兩統(tǒng)一”職責(zé),實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,需要構(gòu)建以基礎(chǔ)地理、各類(lèi)自然資源以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等管控性數(shù)據(jù)為底板的一體化自然資源數(shù)據(jù)體系。同時(shí)在自然資源業(yè)務(wù)融合的基礎(chǔ)上,對(duì)自然資源業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行融合治理,打通縱向、橫向部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源在各組織機(jī)構(gòu)部門(mén)的共享、服務(wù)和應(yīng)用。在大數(shù)據(jù)中發(fā)掘更多的數(shù)據(jù)價(jià)值,形成“用數(shù)據(jù)審查、用數(shù)據(jù)監(jiān)管、用數(shù)據(jù)決策”的國(guó)土空間管控新機(jī)制,支持業(yè)務(wù)數(shù)字化創(chuàng)新和治理能力提升。

2 數(shù)據(jù)治理工作存在的主要問(wèn)題

2.1 數(shù)據(jù)治理缺乏完整工作體系

沒(méi)有建立完善的數(shù)據(jù)治理工作體系,無(wú)法從全局的視角來(lái)有效統(tǒng)籌各類(lèi)數(shù)據(jù)的利用。一是系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一歸集仍缺乏有力制度支撐。全局系統(tǒng)部門(mén)間數(shù)據(jù)的“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象仍然存在,實(shí)際工作中仍然存在一些業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)歸集難、共享難等突出問(wèn)題。二是系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)仍有待完善。不同業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)同一指標(biāo)的理解存在差異,部門(mén)之間、系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)層次不一致、格式不一致、統(tǒng)計(jì)口徑和加工方法不一致而導(dǎo)致數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度大幅降低的問(wèn)題,歸根結(jié)底就是缺乏統(tǒng)一有效的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。治理不僅僅是技術(shù)層面的問(wèn)題,更需要業(yè)務(wù)層面的發(fā)力。當(dāng)前數(shù)據(jù)治理側(cè)重于治理的技術(shù),在實(shí)際工作中由于缺少工作方案,業(yè)務(wù)部門(mén)在數(shù)據(jù)治理過(guò)程中發(fā)揮的作用有限,僅處理數(shù)據(jù)治理技術(shù)層面的問(wèn)題,難以發(fā)掘數(shù)據(jù)治理更大的價(jià)值。三是系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)數(shù)據(jù)質(zhì)量仍需提升。規(guī)劃和自然資源業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)是一切管理工作的基礎(chǔ),系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)在準(zhǔn)確性、唯一性、完整性、一致性、關(guān)聯(lián)性、現(xiàn)勢(shì)性上或多或少與客觀實(shí)際相比仍有改進(jìn)空間,數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升是數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)保障。

2.2 數(shù)據(jù)治理缺乏業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)整合

數(shù)據(jù)治理往往只針對(duì)數(shù)據(jù)本身而忽略了數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)流程之間的關(guān)聯(lián)性,從而使數(shù)據(jù)治理的數(shù)據(jù)無(wú)法為業(yè)務(wù)決策提供準(zhǔn)確及時(shí)的數(shù)據(jù)支持。例如,解決土地全生命周期關(guān)聯(lián)問(wèn)題的關(guān)鍵是要將土地業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián),當(dāng)前規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)內(nèi)容較分散、關(guān)聯(lián)度較低。缺乏數(shù)據(jù)全生命周期、全空間演化與全要素關(guān)聯(lián),難以適應(yīng)“兩統(tǒng)一”職能共同體的使用要求。另外,納入“規(guī)劃和自然資源一張圖”的部分關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存在缺乏數(shù)據(jù)字典、坐標(biāo)系統(tǒng)不一致等問(wèn)題。以數(shù)據(jù)應(yīng)用為導(dǎo)向,對(duì)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行集成,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的充分融合。在不同系統(tǒng)之間還存在同一業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不同年份及不同區(qū)域的版本數(shù)據(jù),各個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量、表、字段等都大小不一,數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系很難建立。不能一數(shù)一源的數(shù)據(jù)現(xiàn)狀導(dǎo)致自然資源部門(mén)內(nèi)部和對(duì)外與有關(guān)部門(mén)信息難以實(shí)現(xiàn)高效共享以及業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

2.3 平臺(tái)功能建設(shè)方面有待加強(qiáng)

自然資源部門(mén)大部分業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)由各部門(mén)在不同階段建設(shè),致使各類(lèi)數(shù)據(jù)管理口徑和模式不一致、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差異大,同詞不同義、同義不同詞等問(wèn)題普遍存在,導(dǎo)致很多業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)難以同步使用,給業(yè)務(wù)辦理帶來(lái)諸多不便與困擾。一是支撐規(guī)劃資源數(shù)據(jù)中心建設(shè)能力有待加強(qiáng)?！秶?guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南(試行)》等文件的發(fā)布對(duì)三調(diào)等數(shù)據(jù)服務(wù)提出了新的要求,平臺(tái)在生產(chǎn)庫(kù)、成果庫(kù)、發(fā)布庫(kù)的良性生態(tài)建設(shè),數(shù)據(jù)資源目錄建設(shè)與數(shù)據(jù)共享支撐方面需進(jìn)一步加強(qiáng)。二是平臺(tái)的數(shù)據(jù)資源目錄功能有待完善。針對(duì)一數(shù)一源、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)更新三大數(shù)據(jù)管理核心要求,目前缺乏數(shù)據(jù)資源目錄標(biāo)簽化管理和更新功能,難以實(shí)現(xiàn)多維度以及不同應(yīng)用維度和管理視角的數(shù)據(jù)資源目錄分類(lèi)、組合和擴(kuò)展以及數(shù)據(jù)資源目錄管理、數(shù)據(jù)版本管理、數(shù)據(jù)查詢統(tǒng)計(jì)等實(shí)際需要。三是數(shù)據(jù)更新功能有待完善。為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)更新工作統(tǒng)籌管理,有效維護(hù)成果數(shù)據(jù)的時(shí)效性、準(zhǔn)確性、一致性,需進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)據(jù)分層、分時(shí)管理機(jī)制,優(yōu)化數(shù)據(jù)更新流程、方式、模型、策略,持續(xù)構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范一數(shù)一源的數(shù)據(jù)更新機(jī)制。四是數(shù)據(jù)治理工具不夠豐富。需研發(fā)專(zhuān)題數(shù)據(jù)監(jiān)控規(guī)則定義、數(shù)據(jù)流程管控、數(shù)據(jù)質(zhì)量追溯等數(shù)據(jù)質(zhì)量管控工具,通過(guò)可視化組裝方式,智能裝配業(yè)務(wù)場(chǎng)景,提升數(shù)據(jù)從成果庫(kù)到發(fā)布庫(kù)的過(guò)程構(gòu)建和管理能力。

3 數(shù)據(jù)治理工作的總體思路

3.1 總體目標(biāo)

運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升國(guó)家數(shù)據(jù)治理水平,實(shí)現(xiàn)政府治理與決策的科學(xué)化和精準(zhǔn)化,推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化是深化改革總目標(biāo),國(guó)土空間數(shù)據(jù)治理是推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。規(guī)劃自然資源數(shù)據(jù)治理的總體目標(biāo)是提高業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享,在降低部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)價(jià)值的最大化[2],具體包括提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進(jìn)數(shù)據(jù)融合、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值、規(guī)范數(shù)據(jù)流程四方面。圍繞業(yè)務(wù)工作中的難點(diǎn)、痛點(diǎn),按照“先研究、再試點(diǎn)、后推開(kāi)”原則,聚焦耕地保護(hù)規(guī)范化、城市管理精細(xì)化、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用格局、提高土地資源使用效率等需求,為規(guī)劃資源數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐。開(kāi)展規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)治理,提高歸集、分析、應(yīng)用數(shù)據(jù)的能力,加速數(shù)據(jù)在政務(wù)服務(wù)、民生保障、政府治理、公共支撐等領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用,建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的工作機(jī)制,加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型,打造智能化政府。

3.2 基本原則

通過(guò)組織機(jī)構(gòu)建立,明確各業(yè)務(wù)部門(mén)職責(zé)要求,制定和實(shí)施系統(tǒng)化制度、流程與方法,確保數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一管理、高效運(yùn)行,并在機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)中充分發(fā)揮價(jià)值的動(dòng)態(tài)過(guò)程。應(yīng)遵循如下原則:(1)合規(guī)性。數(shù)據(jù)治理可以確保數(shù)據(jù)符合法規(guī)和政策要求。數(shù)據(jù)治理能夠滿足合規(guī)性要求,包括保密性、完整性和可用性等方面的規(guī)定。(2)可用性。數(shù)據(jù)治理可以確保數(shù)據(jù)在各部門(mén)和應(yīng)用程序之間流通,并保證數(shù)據(jù)的可用性。這有助于推動(dòng)內(nèi)部信息共享和協(xié)作,提高工作效率。(3)安全性。數(shù)據(jù)治理可以確保數(shù)據(jù)的安全性,包括從外部攻擊和內(nèi)部濫用等方面保護(hù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)治理通過(guò)制定安全策略和流程,管理數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)限、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)使用情況和加密敏感數(shù)據(jù)等方式,確保數(shù)據(jù)的安全性。(4)覆蓋性。數(shù)據(jù)治理應(yīng)覆蓋數(shù)據(jù)資源的全生命周期,覆蓋業(yè)務(wù)管理、運(yùn)行流程中的全部數(shù)據(jù),覆蓋內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù),覆蓋監(jiān)管數(shù)據(jù)以及所有分支附屬機(jī)構(gòu)。(5)有效性。數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)真實(shí)準(zhǔn)確客觀反映管理機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況,并有效應(yīng)用于管理與服務(wù)。應(yīng)當(dāng)持續(xù)開(kāi)展,建立長(zhǎng)效機(jī)制。

3.3 總體設(shè)計(jì)

數(shù)據(jù)治理框架由數(shù)據(jù)治理、平臺(tái)治理、業(yè)務(wù)治理、應(yīng)用場(chǎng)景構(gòu)成,伴隨著制度治理和標(biāo)準(zhǔn)治理。數(shù)據(jù)治理包括生產(chǎn)庫(kù)、成果庫(kù)和治理庫(kù)的治理。生產(chǎn)庫(kù)在保持原有業(yè)務(wù)工作和業(yè)務(wù)系統(tǒng)連續(xù)性的情況下,通過(guò)匯交、推送、在線采集等方式構(gòu)建成果庫(kù)。通過(guò)數(shù)據(jù)清洗、處理、關(guān)聯(lián)、挖掘不斷發(fā)布專(zhuān)題治理庫(kù)。

平臺(tái)治理包括數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)和共性能力支撐,其中數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)包括專(zhuān)題服務(wù)、定制服務(wù)、知識(shí)服務(wù)、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享等,提高平臺(tái)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)能力。共性能力支撐包括歸集工作、治理工具、統(tǒng)一賦碼、智能分析、運(yùn)行維護(hù)、數(shù)據(jù)安全等,為平臺(tái)提供豐富的治理工具。業(yè)務(wù)治理包括要素治理、流程治理、管控治理,其中:要素治理包括業(yè)務(wù)信息、業(yè)務(wù)體系、業(yè)務(wù)架構(gòu);流程治理包括組織協(xié)同、處室協(xié)同、智能協(xié)同、活動(dòng)協(xié)同;管控治理包括管控依據(jù)、管控行為、管控要素、管控指標(biāo),通過(guò)業(yè)務(wù)治理形成業(yè)務(wù)鏈,促進(jìn)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)融合治理。應(yīng)用場(chǎng)景包括資源調(diào)查、多規(guī)協(xié)同、用地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、耕地保護(hù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、智慧城市等一系列重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域。

3.4 治理思路

規(guī):規(guī)范建設(shè)。依據(jù)測(cè)繪、土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、海洋等各類(lèi)數(shù)據(jù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合各類(lèi)數(shù)據(jù)資源實(shí)際圖層結(jié)構(gòu)、屬性結(jié)構(gòu)等,建立一套可擴(kuò)展、可操作的自然資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,明確數(shù)據(jù)分類(lèi)與編碼、數(shù)據(jù)內(nèi)容、圖層結(jié)構(gòu)、屬性結(jié)構(gòu)、文件命名規(guī)則、數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和實(shí)用性(見(jiàn)圖1)。

匯:數(shù)據(jù)匯集。有計(jì)劃、有組織、持續(xù)匯集各類(lèi)自然資源和國(guó)土空間數(shù)據(jù),包括空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)、二三維數(shù)據(jù)等。全盤(pán)梳理自然資源業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源,厘清數(shù)據(jù)家底,梳理自然資源的數(shù)據(jù)資源目錄。建立數(shù)據(jù)匯總、處理機(jī)制,研發(fā)數(shù)據(jù)匯交工具,匯聚自然資源多源多類(lèi)數(shù)據(jù),通過(guò)保留自然資源業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口接入等技術(shù)抽取數(shù)據(jù)聚合至核心數(shù)據(jù)庫(kù)。

管:數(shù)據(jù)管控。圍繞自然資源業(yè)務(wù)現(xiàn)狀和需求,對(duì)數(shù)據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行全盤(pán)分析,明確數(shù)據(jù)問(wèn)題,構(gòu)建數(shù)據(jù)治理路線,制定貫穿自然資源數(shù)據(jù)全流程的標(biāo)準(zhǔn)化、體系化管控手段。通過(guò)建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)全生命周期管理等規(guī)則,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的清洗、分類(lèi)、轉(zhuǎn)換、關(guān)聯(lián)、質(zhì)檢、入庫(kù)、管理等治理措施的一體化管理,實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)多源融合的有效組織和管控。

融:數(shù)據(jù)融合。按照自然資源數(shù)據(jù)體系框架,基于自然資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系,在空間、時(shí)序、比例尺上對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)規(guī)整、血緣分析、多源校核、融合集成,并添加數(shù)據(jù)標(biāo)簽,形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)視圖,建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型。以空間位置和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)關(guān)系為紐帶,分析各類(lèi)自然資源數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系,剝離無(wú)效數(shù)據(jù),形成元數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系分析圖,實(shí)現(xiàn)多源自然資源數(shù)據(jù)融合。

用:數(shù)據(jù)應(yīng)用。數(shù)據(jù)治理的最終目標(biāo)是提升數(shù)據(jù)價(jià)值,數(shù)據(jù)如何用才是核心問(wèn)題?；凇耙?guī)、匯、管、融”形成的標(biāo)準(zhǔn)化海量自然資源數(shù)據(jù),經(jīng)過(guò)深度挖掘與智能分析,可應(yīng)用于多樣化決策場(chǎng)景中?；谧匀毁Y源大數(shù)據(jù),勾勒數(shù)據(jù)畫(huà)像,建立統(tǒng)計(jì)分析模型、構(gòu)建指標(biāo)監(jiān)測(cè)模型,進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘,形成可擴(kuò)展、可集成、可復(fù)用的數(shù)據(jù)成果,構(gòu)建數(shù)據(jù)更新機(jī)制,保障數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)鮮活。

4 推動(dòng)數(shù)據(jù)治理工作的建議

4.1 編制數(shù)據(jù)治理通用規(guī)則,建立標(biāo)準(zhǔn)化體系

數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化工作是破除管理困境、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵所在。構(gòu)建規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系,開(kāi)展數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系,為后續(xù)的數(shù)據(jù)挖掘與分析利用提供便利,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)的真正價(jià)值。結(jié)合現(xiàn)有自然資源領(lǐng)域的國(guó)家、行業(yè)或地方的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,建立一套完整的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)體系,包括基礎(chǔ)通用、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)共享應(yīng)用和數(shù)據(jù)安全管理五類(lèi)。支撐規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)日常運(yùn)行、數(shù)據(jù)更新及對(duì)外提供數(shù)據(jù)服務(wù)等。為后續(xù)的數(shù)據(jù)分析、挖掘與應(yīng)用提供便利,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)的真正價(jià)值。

圍繞國(guó)土空間數(shù)據(jù)采集、管理、交換、共享等數(shù)據(jù)應(yīng)用與服務(wù),建立自然資源數(shù)據(jù)匯集管理和共享服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)范制度,推動(dòng)國(guó)土空間數(shù)據(jù)跨部門(mén)協(xié)同、業(yè)務(wù)銜接和資源共享,逐步消除信息孤島,推進(jìn)自然資源管理決策和社會(huì)化服務(wù)綜合應(yīng)用[2]。構(gòu)建“一碼一譜”數(shù)據(jù)治理體系。通過(guò)“寧資碼”動(dòng)態(tài)繼承業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)串接,實(shí)現(xiàn)覆蓋“山水林田湖草”的自然資源全對(duì)象賦碼關(guān)聯(lián)與管理,將土地“批、供、用、補(bǔ)、查、測(cè)、登”土地全生命周期成果進(jìn)行串聯(lián),真實(shí)反映資源對(duì)象的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程。實(shí)現(xiàn)自然資源部門(mén)信息共享、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)。

4.2 打通數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)治理,實(shí)現(xiàn)空間圖形信息融合

在所有數(shù)據(jù)摸查分析結(jié)果中,最重要的是數(shù)據(jù)實(shí)體關(guān)系圖和數(shù)據(jù)流圖。前者可全面展現(xiàn)整個(gè)自然資源部門(mén)的所有業(yè)務(wù)涉及的數(shù)據(jù)實(shí)體及其關(guān)系,后者則體現(xiàn)各類(lèi)數(shù)據(jù)的邏輯流向和邏輯變換過(guò)程。數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)治理包括橫向的不同業(yè)務(wù)之間前后的關(guān)聯(lián),也包括縱向業(yè)務(wù)中信息的前后關(guān)聯(lián)。在業(yè)務(wù)模型構(gòu)建的基礎(chǔ)上,先試點(diǎn)建設(shè)開(kāi)發(fā)利用條線和保護(hù)修復(fù)條線的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)治理,再逐步鋪開(kāi),最終通過(guò)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)一數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián),以“一碼”為核心實(shí)現(xiàn)地塊的全生命周期關(guān)聯(lián)和演變過(guò)程管理?；跇I(yè)務(wù)治理,圍繞數(shù)據(jù)和應(yīng)用展開(kāi)治理,最終達(dá)到整個(gè)“山水林田湖草”全過(guò)程一體化數(shù)字化治理,進(jìn)而形成全流程貫通、全信息集成、全環(huán)節(jié)監(jiān)督和內(nèi)外互聯(lián)互通的協(xié)同治理工作模式。

4.3 促進(jìn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)融合關(guān)聯(lián),串聯(lián)業(yè)務(wù)全流程

以基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和權(quán)屬數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),開(kāi)展數(shù)據(jù)融合,在試點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)針對(duì)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)中的居民地、植被和交通面狀要素及土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù),通過(guò)空間信息和業(yè)務(wù)信息比對(duì),實(shí)現(xiàn)空間圖形信息和業(yè)務(wù)信息的融合,同時(shí)對(duì)暫時(shí)無(wú)法融合的數(shù)據(jù)提出融合建議[3]。一是空間信息融合。通過(guò)地物表達(dá)方式、數(shù)據(jù)空間位置、數(shù)據(jù)精度、數(shù)據(jù)時(shí)效和業(yè)務(wù)信息等幾個(gè)方面進(jìn)行分析對(duì)比,根據(jù)比對(duì)分析結(jié)果和實(shí)際業(yè)務(wù)需要按照一定的規(guī)則進(jìn)行融合,不對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行修改,保留融合之前的歷史數(shù)據(jù)信息,以保證數(shù)據(jù)的完整性。二是業(yè)務(wù)信息融合。根據(jù)需要將屬性標(biāo)準(zhǔn)中的字段信息進(jìn)行合并、融合等。主要包括三類(lèi):一是字段唯一值信息,通過(guò)地理實(shí)體編號(hào)進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào);二是意義相同的字段需要進(jìn)行融合,如行政區(qū)劃代碼等;三是需要合并的屬性,將統(tǒng)一合并到自然資源實(shí)體的屬性信息中。

采用匯聚分析、標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化方式,以核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),自然資源業(yè)務(wù)應(yīng)用為導(dǎo)向,匯聚疊加各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、管理要素、規(guī)劃要素、產(chǎn)權(quán)要素等各類(lèi)自然資源數(shù)據(jù),通過(guò)“數(shù)字化”“空間化”“結(jié)構(gòu)化”等數(shù)據(jù)集成處理技術(shù),對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。以空間位置和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)關(guān)系為紐帶,分析各類(lèi)自然資源數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系,剝離無(wú)效數(shù)據(jù),形成各類(lèi)自然資源數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系分析圖,基于元數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析圖實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的透明化監(jiān)控,實(shí)現(xiàn)多源自然資源數(shù)據(jù)融合,打通業(yè)務(wù)流。在業(yè)務(wù)子系統(tǒng)內(nèi),做到內(nèi)部信息共享、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng),橫向部門(mén)間打通與相關(guān)部門(mén)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

4.4 構(gòu)建應(yīng)用支撐模型,動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)集成數(shù)據(jù)服務(wù)

一是構(gòu)建應(yīng)用支撐評(píng)估模型。開(kāi)展國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)常態(tài)化運(yùn)行評(píng)估工作,收集平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程中的數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)提供、服務(wù)應(yīng)用和功能支撐方面的運(yùn)行數(shù)據(jù),建立平臺(tái)運(yùn)行評(píng)估模型,開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)分析提供、服務(wù)應(yīng)用和應(yīng)用支撐等方面的專(zhuān)題運(yùn)行評(píng)估工具。二是完善應(yīng)用支撐與整合集成。完善數(shù)據(jù)模型構(gòu)建工具,基于大數(shù)據(jù)分析技術(shù),針對(duì)歷年國(guó)土調(diào)查、時(shí)空演變數(shù)據(jù)等自然資源大數(shù)據(jù),配合數(shù)據(jù)治理工作,建立相關(guān)分析模型,從數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)層面輔助業(yè)務(wù)系統(tǒng)開(kāi)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析、瀏覽等需求。

4.5 加強(qiáng)數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè),挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值

將規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)成果與最新技術(shù)融合,提供數(shù)據(jù)治理和管理工具,深入挖掘數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用價(jià)值。將大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)融合等技術(shù)運(yùn)用在資源調(diào)查、多規(guī)協(xié)同、用地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、耕地保護(hù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、違法監(jiān)管、生態(tài)修復(fù)、智慧城市等一系列重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域。針對(duì)業(yè)務(wù)協(xié)同、閉環(huán)管理不到位等問(wèn)題,充分利用數(shù)據(jù)治理后形成的“數(shù)據(jù)流”,打通自然資源“業(yè)務(wù)流”,建立數(shù)字圖譜應(yīng)用場(chǎng)景,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合和知識(shí)沉淀,為業(yè)務(wù)融合提供基礎(chǔ)。一是寧資碼應(yīng)用場(chǎng)景。進(jìn)一步梳理國(guó)土空間業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),開(kāi)展應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè),形成“一碼管地”“一譜管事”的用途管制全周期數(shù)據(jù)管理方案,為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘、開(kāi)放共享奠定基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)覆蓋“山水林田湖草”自然資源要素的用途管制動(dòng)態(tài)演變過(guò)程。探索用途管制業(yè)務(wù)的多種串聯(lián)方式,深化政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新。二是寧資譜應(yīng)用場(chǎng)景。引入知識(shí)圖譜技術(shù),探索用途管制業(yè)務(wù)中不同管理維度的子譜構(gòu)成,用于反映項(xiàng)目中審批、上會(huì)、發(fā)文關(guān)系的項(xiàng)目圖譜;用于審批過(guò)程中管控規(guī)則關(guān)系的管控圖譜等,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的譜系化展示、管理。應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)需統(tǒng)籌考慮與國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、一體化審批系統(tǒng)等的無(wú)縫集成,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)的有效融合,為決策提供有力保障[4]。

5 結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)治理體系,有助于摸清數(shù)據(jù)家底,厘清數(shù)據(jù)脈絡(luò),為自然資源和規(guī)劃業(yè)務(wù)融合及國(guó)土空間用途管制提供有效的數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)治理本質(zhì)是業(yè)務(wù)數(shù)字化。本文有針對(duì)性地引入以挖掘應(yīng)用數(shù)據(jù)價(jià)值為導(dǎo)向,根據(jù)復(fù)雜系統(tǒng)理論從“規(guī)”“匯”“管”“融”“用”5個(gè)維度的數(shù)據(jù)治理工作的總體思路,并通過(guò)總結(jié)打通數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)治理,實(shí)現(xiàn)空間圖形和業(yè)務(wù)信息融合;促進(jìn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)融合關(guān)聯(lián)、串聯(lián)業(yè)務(wù)全流程等適用于推動(dòng)智慧城市的數(shù)據(jù)治理方面的工作建議,為研究數(shù)據(jù)治理框架提供了新的視角和思路,為支撐規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程管理、推動(dòng)自然資源規(guī)劃編制智能化、實(shí)施決策精準(zhǔn)化研究提供了參考。