城市生態(tài)文明建設(shè)視域下國(guó)土空間規(guī)劃問題及對(duì)策研究

武明明

（河北省國(guó)土空間規(guī)劃編制研究中心，河北 石家莊 050000）

黨的十七大報(bào)告首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)土空間發(fā)展的基本遵循。黨的十九大之后，國(guó)家將生態(tài)文明提到新的戰(zhàn)略高度，將空間規(guī)劃改革納入生態(tài)文明體制改革總體方案。黨的二十大報(bào)告中：“中國(guó)式現(xiàn)代化是體現(xiàn)‘綠色’‘可持續(xù)發(fā)展’的現(xiàn)代化，是將生態(tài)文明建設(shè)融入全局發(fā)展中的現(xiàn)代化?！?019 年5 月23 日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中明確指出：“加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措”。面對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃中存在的問題，通過采用有效的措施予以解決，可以有效地提升國(guó)土空間治理水平，為生態(tài)文明建設(shè)的有序推進(jìn)帶來了保障[1]。

1 生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系

生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)土空間規(guī)劃之間存在著緊密的聯(lián)系。國(guó)土空間規(guī)劃的各項(xiàng)工作均與生態(tài)環(huán)境有關(guān)，具備生態(tài)保護(hù)的內(nèi)涵。二者的關(guān)系體現(xiàn)在多個(gè)方面：

第一，在對(duì)生態(tài)環(huán)境資源承載能力進(jìn)行有效評(píng)估的基礎(chǔ)上，可以為國(guó)土空間規(guī)劃工作奠定基礎(chǔ)。

第二，通過國(guó)土空間規(guī)劃工作的有序開展，其最終目的在于對(duì)生態(tài)環(huán)境予以優(yōu)化。

第三，國(guó)土空間規(guī)劃是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的有效工具，利于提升區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

第四，國(guó)土空間規(guī)劃可以解決可持續(xù)發(fā)展過程中面臨的實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地和空間資源的合理利用。

2 生態(tài)文明建設(shè)視域下國(guó)土空間規(guī)劃的重要意義

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。生態(tài)文明新時(shí)代下，加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建是順應(yīng)時(shí)代變遷、實(shí)現(xiàn)由工商文明向生態(tài)文明演替的重大變革。生態(tài)文明建設(shè)視域下國(guó)土空間規(guī)劃的重要意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 有助于構(gòu)建自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間的和諧關(guān)系

在新的發(fā)展形勢(shì)下，要理順人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的關(guān)系，理性面對(duì)彼此之間形成的互相依存與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，以互利的方式競(jìng)爭(zhēng)。因此，國(guó)土空間規(guī)劃要統(tǒng)籌兼顧多個(gè)方面，構(gòu)建完善的國(guó)土空間體系。

2.2 有助于進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃體系

以往的國(guó)土空間規(guī)劃中忽視對(duì)生態(tài)的關(guān)注，造成生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。在生態(tài)文明建設(shè)視角下，遵循生態(tài)文明理念對(duì)國(guó)土空間布局予以調(diào)整，提升規(guī)劃國(guó)土空間的能力，可以彌補(bǔ)前期造成的失誤，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

2.3 有助于解決城市發(fā)展面臨的結(jié)構(gòu)性生態(tài)問題

通過對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系予以優(yōu)化，可以持續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善，使生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的不足得到適時(shí)彌補(bǔ)，使群眾最關(guān)切、反映最強(qiáng)烈的生態(tài)問題得到解決，為群眾提供美麗宜居的家園，把更多綠色福祉帶給群眾，走綠色發(fā)展之路，讓綠色發(fā)展惠及所有人[2]。

總之，在國(guó)土空間規(guī)劃中，生態(tài)文明理念居于核心位置，要更好地服務(wù)于美麗中國(guó)建設(shè)，把這當(dāng)成中華民族永續(xù)發(fā)展的起點(diǎn)，根據(jù)現(xiàn)有的生態(tài)資源合理規(guī)劃國(guó)土空間，不斷增強(qiáng)生態(tài)資源承受力，解決資源不足的問題，遏制生態(tài)環(huán)境惡化[3]。

3 現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃中存在的問題

現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃中面臨著一些突出的問題，影響國(guó)土空間規(guī)劃在生態(tài)文明建設(shè)中的作用發(fā)揮。這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)節(jié)對(duì)生態(tài)規(guī)劃重視不足

目前，國(guó)土空間規(guī)劃中普遍給予經(jīng)濟(jì)效益以高度關(guān)注，而對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視存在不足。這與生態(tài)文明建設(shè)理念相悖，形成的國(guó)土空間規(guī)劃方案缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，忽視可持續(xù)發(fā)展。目前，一些建筑工程項(xiàng)目在竣工后才會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃，且生態(tài)規(guī)劃僅占較小比重，足以體現(xiàn)出在土地空間建設(shè)中生態(tài)保護(hù)成為短板，未得到應(yīng)有的重視。這種情況的存在，導(dǎo)致在國(guó)土空間規(guī)劃與項(xiàng)目建設(shè)中，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。國(guó)家層面已然意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，在法律法規(guī)中明確指出在國(guó)土空間規(guī)劃中要做到“生態(tài)優(yōu)先”，把生態(tài)環(huán)境當(dāng)成關(guān)注重點(diǎn)，維護(hù)生態(tài)文明，規(guī)劃國(guó)土空間，化解生態(tài)建設(shè)之間的矛盾，構(gòu)建完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系。地方政府要對(duì)環(huán)境生態(tài)建設(shè)的緊迫性建立正確認(rèn)知，在建設(shè)的同時(shí)維護(hù)生態(tài)平衡，避免國(guó)土空間規(guī)劃走彎路。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃缺乏有效的統(tǒng)籌安排

國(guó)土空間是資源環(huán)境存在、人類生產(chǎn)生活的載體和場(chǎng)所。在國(guó)土空間規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)遵循一定的發(fā)展規(guī)律，科學(xué)地統(tǒng)籌安排和管理，才能構(gòu)建起符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁┥鷳B(tài)宜居的家園。目前，在規(guī)劃工作中，部分規(guī)劃者沒有深刻地認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)文明建設(shè)的緊密關(guān)系，忽略生態(tài)環(huán)境，沒有將其當(dāng)成國(guó)土規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，后續(xù)引發(fā)一系列問題。同時(shí)，在規(guī)劃建設(shè)中存在重復(fù)、照顧不周等現(xiàn)象，有些地區(qū)建造不久即實(shí)施改造，而有些地區(qū)則一直沒有得到開發(fā)，由此浪費(fèi)了資源，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作的有序推進(jìn)造成不良影響[4]。對(duì)任何一座城市而言，城市規(guī)劃是城市建設(shè)的重要內(nèi)容，會(huì)對(duì)城市的發(fā)展產(chǎn)生影響。如果在規(guī)劃環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，不僅會(huì)造成資源浪費(fèi)、破壞自然生態(tài)環(huán)境，更會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。

3.3 國(guó)土規(guī)劃職能分工不夠清晰，影響國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)達(dá)成

在國(guó)土空間規(guī)劃中，職能分工是否科學(xué)合理將會(huì)直接影響各項(xiàng)工作開展的效率是否可以提升以及國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)是否能夠達(dá)成。目前，在國(guó)土空間規(guī)劃中存在職能分工不清晰的問題。其主要原因來自兩個(gè)方面：一是國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)尚未完全形成。2022 年1 月14 日，自然資源部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)印發(fā)《國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023 年）》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》），指出要構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系。但是，當(dāng)前統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成，各地在開展國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，大多還是依據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，造成部分規(guī)劃過程出現(xiàn)混亂，影響國(guó)家國(guó)土規(guī)劃的進(jìn)程。二是政府部門在國(guó)土空間規(guī)劃中的主導(dǎo)角色發(fā)揮不充分，造成一些實(shí)際工作落實(shí)不到位，國(guó)土規(guī)劃執(zhí)行不徹底等。

4 城市生態(tài)文明建設(shè)視域下國(guó)土空間規(guī)劃問題解決對(duì)策

新時(shí)代下，要解決國(guó)土空間規(guī)劃中存在的關(guān)鍵問題，面向城市生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)由以往以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向服務(wù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以及空間高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)變[5]。在城市生態(tài)文明建設(shè)視域下，國(guó)土空間規(guī)劃工作可以從如下幾個(gè)方面開展。

4.1 正確認(rèn)識(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要性

生態(tài)文明建設(shè)視域下，應(yīng)準(zhǔn)確地把握新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃各項(xiàng)工作的重要性，具體而言：

第一，國(guó)土空間規(guī)劃是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。在整個(gè)綜合生態(tài)資源整合實(shí)踐中，國(guó)土資源處于核心位置。在規(guī)劃國(guó)土空間時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)城市的保護(hù)舉措，既要能夠整治生態(tài)環(huán)境，又要起到重大的改良環(huán)境的作用，對(duì)現(xiàn)有的城市資源做到高效利用，盡可能減少浪費(fèi)，這樣才能架構(gòu)城市資源的循環(huán)利用體系，才能夠?yàn)槌鞘械目沙掷m(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大而有力的保障。為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、踐行生態(tài)文明要求，不僅要在城市化的進(jìn)程中關(guān)注生態(tài)保護(hù)，還要結(jié)合有力的保護(hù)舉措，架構(gòu)科學(xué)且系統(tǒng)的環(huán)境綜合治理體系。

第二，國(guó)土空間規(guī)劃有利于促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃過程中，需要特別關(guān)注城市空間的地位和影響力，這是因?yàn)槠浔旧砭哂袠O高的復(fù)雜性，所有舉措的推進(jìn)都應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展為前提和指導(dǎo)。在當(dāng)前社會(huì)中，應(yīng)不斷提高空間的利用效能，此時(shí)，需要改變傳統(tǒng)的國(guó)土空間規(guī)劃核心，要以環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、能源循環(huán)利用等不同的維度進(jìn)行重構(gòu)。在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，不需要完全遵循高標(biāo)準(zhǔn)，而是要關(guān)注未來的發(fā)展可能性以及提升空間，有效加強(qiáng)對(duì)城市的保護(hù)力度。

第三，國(guó)土空間規(guī)劃有助于促進(jìn)城市整體社會(huì)發(fā)展利益的提升。國(guó)土空間規(guī)劃過程中要關(guān)注社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)維度，全方位推進(jìn)具體舉措。與此同時(shí)，這也是人類生活必不可少的重要環(huán)境載體，更是自然環(huán)境中的不可分割構(gòu)成，想要使城市文明真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要給予自然充分的尊重。由此可見，制定的保護(hù)舉措必然要以保持城市環(huán)境穩(wěn)定為目的，這樣才能真正落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；要以城市的整體規(guī)劃為核心，更要著重關(guān)注措施的系統(tǒng)性、整體性以及可操作性，這樣才能夠在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，還能夠?qū)崿F(xiàn)塑造良好城市生態(tài)環(huán)境的目的，使整個(gè)社會(huì)走上高速發(fā)展之路[6]。

4.2 增加城市綠化面積,建設(shè)生態(tài)宜居城市

國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)高度重視增加公共綠化面積，一方面可以重塑城市自然面貌，另一方面也可以通過綠化植物分隔交通，緩解駕駛疲勞。此外，綠化植物的增加，還能夠使身處其中的人們身心愉悅，使整個(gè)城市環(huán)境更宜居。例如，實(shí)施城市增綠工程，充分地結(jié)合城市的實(shí)際情況，科學(xué)地編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，確保綠色空間的均衡布局、連接暢通。同時(shí)，要結(jié)合城區(qū)建設(shè)、修復(fù)等各項(xiàng)工作的要求，科學(xué)地對(duì)城市周邊的生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)，例如河道、污染地、黃山坡地等。此外，還應(yīng)積極地建設(shè)濱水綠地、山體綠化空間等。又如，可以實(shí)施城市綠道綠廊建設(shè)，與城市道路建設(shè)、老城區(qū)改造等緊密結(jié)合，提升城市綠道綠廊的服務(wù)半徑覆蓋率。綠道綠廊與公園綠地、山體、文化遺產(chǎn)、河湖水系等緊密結(jié)合，為人民群眾建設(shè)生態(tài)宜居的城市?？傊?，通過增加城市綠化面積，可以形成對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)領(lǐng)域的有效保護(hù)，也可以增強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)格局的空間整體性。

4.3 架構(gòu)綠色交通體系，有效壓縮城市碳排放

在城市保護(hù)體系中，架構(gòu)綠色交通體系是其中的重要一環(huán)。首先需要對(duì)私人交通作出明確的出行規(guī)范，其次要提倡更多的使用公共交通工具作為主要的出行方式，特別是綠色、共享交通工具，這是對(duì)低碳出行的有力踐行。伴隨著城市化進(jìn)程的日漸深入，在對(duì)城市空間進(jìn)行規(guī)劃的過程中，一方面，應(yīng)當(dāng)塑造強(qiáng)大的綠色交通體系，既要以公交車作為基礎(chǔ)交通工具，也要更多地關(guān)注城市內(nèi)部的快速通道以及地鐵軌道等多元的交通方式，這樣才能打造更多維、更立體的公共交通樞紐網(wǎng)絡(luò)。另一方面，要建立等級(jí)密集化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，既能夠借助公交車實(shí)現(xiàn)客流分流，又能夠提高公交的密集程度以及運(yùn)行效能。這樣的舉措不僅可以重塑綠色交通體系，還能夠最大限度地壓縮城市內(nèi)的碳排放量，實(shí)現(xiàn)有效的城市保護(hù)。

4.4 建設(shè)和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

城市生態(tài)文明建設(shè)背景下，應(yīng)在明晰各機(jī)關(guān)各部門工作職責(zé)的前提下，強(qiáng)化部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成國(guó)土空間規(guī)劃的合作關(guān)系，確保各項(xiàng)工作的合理有序開展。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在對(duì)生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)的基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。首先，應(yīng)建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，圍繞城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，爭(zhēng)取生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策支持；其次，設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行合理的優(yōu)化，確保資金高效運(yùn)用，盡可能地減少資源浪費(fèi)。

4.5 加強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)方法在國(guó)土空間規(guī)劃中的應(yīng)用

城市生態(tài)文明建設(shè)視域下，為有效地提升國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)際效果，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)方法的合理應(yīng)用，具體而言：首先，搭建溝通平臺(tái)，使每個(gè)部門及具體成員都能夠了解自己的工作范圍及職責(zé)權(quán)限，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)問題的共同解決，另一方面也能夠?yàn)閮?yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃提供有力的數(shù)據(jù)支撐。其次，加強(qiáng)地理信息系統(tǒng)的引進(jìn)和利用。應(yīng)當(dāng)引入GIS 系統(tǒng)、移動(dòng)通信、無線網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)要建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫(kù)，為了解土地資源的利用、為規(guī)劃決策的制定提供有力的支持。最后，加強(qiáng)綠色材料、綠色技術(shù)的應(yīng)用。應(yīng)著重關(guān)注于施工材料的綠色、環(huán)保、節(jié)能特點(diǎn)，這樣在應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施中時(shí)，才能夠最大限度地減少環(huán)境污染，針對(duì)傳統(tǒng)材料，應(yīng)當(dāng)限制其生產(chǎn)和利用，要扶持各種綠色新型材料的生產(chǎn)，可以為企業(yè)減免賦稅，以促進(jìn)材料的推廣和應(yīng)用。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，在城市生態(tài)文明建設(shè)背景下，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)條件，建立良好的城市生態(tài)體系，真正地實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)土空間規(guī)劃相適應(yīng)，發(fā)揮出國(guó)土空間規(guī)劃在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會(huì)穩(wěn)定以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的重要作用。通過構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，不斷推進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間治理體系的現(xiàn)代化，推動(dòng)城市生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。