如何看增發(fā)1萬億元國債？

羅志恒

2023年10月24日，全國人大常委會批準國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議草案，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債1萬億元，作為特別國債管理。全國財政赤字將由3.88萬億元增加到4.88萬億元，預(yù)計赤字率由3%提高到3.8%左右。

同時，會議表決通過了關(guān)于授權(quán)國務(wù)院提前下達部分新增地方政府債務(wù)限額的決定。

當前增發(fā)國債和調(diào)整預(yù)算的六大意義

一是中央審時度勢，實事求是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢做出預(yù)算調(diào)整，赤字率將上升到3.8%左右，以實際行動打破3%赤字率的束縛，充分利用中國較大的中央財政空間。事實上，在1998年面臨東南亞金融危機以及暴雨災(zāi)害時，中國也作出過預(yù)算調(diào)整。這意味著在符合法定程序的情況下，根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整政策是必要的。

二是增發(fā)國債用于特定的減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)等八大方面，有利于補短板、惠民生，充分體現(xiàn)了財政支出以人民為中心的發(fā)展理念。隨著近年來中國基建投資快速發(fā)展，一系列大國工程先后發(fā)揮重大作用，關(guān)于基建投資空間和潛力的討論較多。中國基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災(zāi)防災(zāi)比如城市排水防澇、防洪建設(shè)等方面，同時中國基建投資呈現(xiàn)出區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目標明確，選擇了補短板、惠民生的領(lǐng)域，這也是財政保障國家重大戰(zhàn)略和重點工作的應(yīng)有之義。

三是有利于擴大總需求，推動經(jīng)濟持續(xù)向好。當前宏觀經(jīng)濟形勢總體持續(xù)恢復(fù)，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發(fā)國債有利于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟運行打下良好基礎(chǔ)。

四是有利于提振信心與預(yù)期。一段時間以來，信心不足制約了微觀主體經(jīng)濟活動的擴張，影響了投資和消費，當前增發(fā)國債超出市場預(yù)期，釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟增長的信號。

五是有利于增加可支配財政資金，有利于更好地落實積極的財政政策。今年以來受制于房地產(chǎn)市場總體低迷等，土地出讓收入繼續(xù)大幅下行，政府性基金預(yù)算收入持續(xù)負增長，制約了財政支出的力度。1月-9月一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入和支出低于年初的預(yù)算目標，其中，一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入之和兩年平均增速為-4.5%；兩本預(yù)算支出之和的兩年平均增速僅為2.7%。

六是有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)風險。從債務(wù)管理看，增發(fā)國債后赤字增加并轉(zhuǎn)移支付給地方政府，緩解地方財政壓力的同時優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。當前地方債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風險總體可控但部分區(qū)域存在風險，增發(fā)國債有利于從總體上優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方債務(wù)風險。

2023年10月25日上午，國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風會，請財政部副部長朱忠明、國家發(fā)展改革委副秘書長張世昕、國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司司長羅國三介紹增加發(fā)行國債，支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力等工作有關(guān)情況，并答記者問。圖/中新

下階段尤其是明年財政政策的建議

收入政策為輔，推動政策方向從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費并重，增強財政政策不同方式的系統(tǒng)集成性。2024年經(jīng)濟形勢總體上仍將延續(xù)今年的疫后恢復(fù)態(tài)勢，從動能看，主要還是服務(wù)業(yè)和高端制造帶動，房地產(chǎn)在政策作用下預(yù)計將逐步回暖但是恢復(fù)力度還要看政策的進一步加碼；同時從經(jīng)濟周期來看，庫存周期大概率已見底回升，從去庫存進入到補庫存對于經(jīng)濟增長也有積極作用。

當然，2024年仍會面臨一系列風險挑戰(zhàn)，既有中長期和結(jié)構(gòu)性因素，還有短期的房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、金融風險、結(jié)構(gòu)性失業(yè)等問題。因此，政策方面仍要繼續(xù)實施積極的財政政策、穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策、繼續(xù)發(fā)力的房地產(chǎn)政策，將提振市場主體信心和解決就業(yè)置于更高的位置，推出一攬子舉措提振市場信心。財政政策要有新的內(nèi)涵：

其一，打破赤字率3%的約束，赤字規(guī)模中由中央占主導(dǎo)。實事求是面對真實赤字率，避免長期采用的“控赤字+擴專項債”導(dǎo)致赤字規(guī)模過小、專項債使用效率偏低的局面。同時，鑒于部分存量項目仍需要專項債繼續(xù)支持，專項債規(guī)?？陕缘陀诮衲?，并大幅提高赤字率至4%以上。

其二，財政政策以支出政策為主、減稅降費等收入政策為輔，提高財政資源的使用效率。經(jīng)濟下行期以及信心恢復(fù)期，收入政策有可能受制于市場主體行為的收縮，減稅降費未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費；而支出政策能產(chǎn)生更加有效的結(jié)果。

其三，推動財政政策逐步從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費并重，對部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補貼推動消費盡快回升，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔的方式實施；逐步利用個稅App等建立起補貼群體的篩選機制和基礎(chǔ)設(shè)施。當前中國低保覆蓋較為完善，因此尤其要關(guān)注三個群體：（1）低保臨界線以上、社平工資以下的城鎮(zhèn)低收入群體；（2）低保臨界線以上、社平工資以下的農(nóng)村低收入群體，尤其是老人群體；（3）失業(yè)大學(xué)生群體。鑒于當前在實操層面持續(xù)面臨難以精準補貼的問題，當前有必要盡快建立補貼群體篩選的機制和基礎(chǔ)設(shè)施，可利用個稅App平臺申報個人收入，即使不需繳納個稅也鼓勵申報，作為直接補貼的依據(jù)，這樣就可以根據(jù)收入分布及標準動態(tài)篩選出補貼群體。

其四，要盡快穩(wěn)定宏觀稅負，緩解財政收支矛盾。對于對普通老百姓影響不大，但有利于綠色發(fā)展的稅種可以擴圍、提高稅率。對消費稅征收范圍擴圍，從目前以煙酒汽車為主擴展到高端服務(wù)業(yè)，比如五星級酒店等，同時提高消費稅稅率。提高資源稅、環(huán)保稅稅率。研究探索碳稅，研究探索并構(gòu)建適配數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)財政體系等，包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅、數(shù)據(jù)財政等。短期可轉(zhuǎn)讓減持一部分國有股權(quán)。

其五，要在一攬子政策的安排下繼續(xù)推進財政化債、金融化債。1）提高債務(wù)限額，為再融資債券發(fā)行騰出空間，推動隱性債務(wù)顯性化；2）盤活并出讓國有資產(chǎn)資源；3）與金融機構(gòu)展期、下降利率；4）四大資產(chǎn)管理公司提前購買部分城商行、農(nóng)商行持有的城投債，避免財政風險傳遞為金融風險；5）政策性金融機構(gòu)發(fā)放中長期貸款等。

其六，增強非財政政策與財政政策的配合、非經(jīng)濟政策與經(jīng)濟政策的協(xié)同，增強財政政策不同方式的系統(tǒng)集成性，增強政策的效率效果，推動財政政策從“數(shù)量規(guī)模型”轉(zhuǎn)向“效率效果型”，同時強化與市場的有效溝通。從2024年起，出臺財政政策有必要更加強調(diào)系統(tǒng)謀劃思維，將收入、支出和債務(wù)統(tǒng)籌考慮；尤其要將增值稅立法與一系列“補丁”統(tǒng)籌考慮；統(tǒng)籌個人所得稅改革，比如家庭征收、綜合征收、動態(tài)調(diào)整扣除額、調(diào)整稅率級次和稅率、獎金計算，避免碎片化推進專項附加扣除等；統(tǒng)籌社會保險繳費基準、費率與規(guī)范征管等。

系統(tǒng)推進財稅改革、統(tǒng)籌推進財政政策實施，走在市場預(yù)期前面引導(dǎo)預(yù)期，加強與市場的溝通。

（編輯：王延春）