詳解萬億特別國債

鄒碧穎　張舸

2023年8月21日，北京門頭溝，G109國道沿線洪水受災重災區(qū)正在進行災后重建。丁家灘村受損嚴重，工程機車正在平整河道兩岸的地面。圖/視覺中國

1萬億元國債，靴子落地?；ò鍓K等再迎利好。

10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發(fā)國債和2023年中央預算調整方案的決議。

根據(jù)10月25日國務院政策例行吹風會上公布的消息，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年特別國債1萬億元，支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力。今年擬安排使用5000億元，結轉明年使用5000億元。此次增發(fā)的1萬億元國債全部通過轉移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。

消息甫出，多地政府聞風而動。

10月27日，福建三明市三元區(qū)召開會議，強調要研究吃透政策，用好用足政策紅利，抓好當前急需的災后恢復重建、防洪治理、城市排水防澇等重點支持項目，做到應報盡報、及時上報。10月28日，安徽廬江縣召開會議，要求把握重大戰(zhàn)略機遇，搶抓政策窗口期，加快謀劃、儲備和包裝一批符合高質量發(fā)展要求的重大項目。

湖南岳陽市更是搶先一步。據(jù)其官方消息，湖南岳陽市發(fā)改委主要負責人在8月初赴國家發(fā)改委跟進乙烯項目時，就了解到相關政策信息，牽頭組織投資科等各業(yè)務科室單位成立專班，指導各縣市區(qū)開展項目謀劃儲備。9月29日，一收到國家發(fā)改委項目申報的通知，岳陽市立馬上報項目408個，10月13日再次梳理上報項目928個，總共申報資金1130億元。

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授劉曉光等專家告訴《財經(jīng)》，此次國債發(fā)行背后或有多重考量。今年暴雨、洪澇等災害頻發(fā)，部分地區(qū)經(jīng)濟損失較大，防洪工程等災后重建任務離不開“真金白銀”的保障。特別國債發(fā)行之后，客觀上還將有利于緩解地方債務壓力、刺激經(jīng)濟增長、釋放宏觀政策加碼的信號。廣發(fā)證券一份研報指出，四季度調整財政預算較為罕見，顯然是為明年財政更加前置發(fā)力。明年有較大概率將GDP（國內生產(chǎn)總值）目標定為5%左右。

表：三種國債類型及定義

資料來源：《財經(jīng)》區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)研究院研究員張舸根據(jù)公開信息整理。制表：顏斌

華夏新供給經(jīng)濟學研究院創(chuàng)始院長、財政部財政科學研究所原所長賈康向《財經(jīng)》指出，特別國債旨在將短期和中長期經(jīng)濟增長的訴求更好地銜接，今年中國經(jīng)濟增速有望達到5%，但明后年還存在不確定性。到2035年，中國要基本建成社會主義現(xiàn)代化，實現(xiàn)經(jīng)濟總量或人均收入翻一番，這要求十余年間平均每年的經(jīng)濟增速接近5%，存在一定挑戰(zhàn)性。中國經(jīng)濟增長的潛力空間仍然可觀，繼續(xù)推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，政策工具箱里的工具也應該積極用起來。

低成本籌措資金，支持防災減災項目

今年夏天，一場“140年難遇”的特大暴雨侵襲華北、黃淮地區(qū)，造成難以彌補的人員、物資損失。平靜的日常生活被打破之后，中國基礎設施的薄弱之處浮出水面。多家媒體復盤洪災發(fā)現(xiàn)，一些流域缺少水利工程設施、沒有水庫攔截，以及防洪工程建設標準不足、年久老化、蓄滯洪區(qū)疏于日常維護等因素，削弱了北方城市應對極端天氣的能力。

世界資源研究所等機構在2021年發(fā)布的《加速氣候韌性基礎設施建設》報告指出，中國氣候韌性基建未來五年內年均需要彌補近5000億元的資金缺口。在2018年底的國新辦新聞發(fā)布會上，水利部原總規(guī)劃師汪安南亦表示，中國水利工程體系基本形成，但從未來經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化要求來說，還有差距。水利工程仍存在著短板和薄弱環(huán)節(jié)。

“華北地區(qū)河道整治的任務比較重?，F(xiàn)有的堤防也應該進一步加固?！彼吭S河水利委員會資深專家洪尚池告訴《財經(jīng)》，有的大水50年甚至100年一遇，防洪工程的御水作用平日并不顯現(xiàn)，但一遇到大水，便至關重要。一直以來，水利工程受建設周期長、資金回報率低等因素制約，社會資本介入的意愿普遍不高，主要還得靠政府進行長期持久的資金投入。

根據(jù)財政部的安排，此次1萬億元國債將主要投向八大方向：災后恢復重建、骨干防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區(qū)建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、高標準農(nóng)田建設。今年全國財政赤字將由3.88萬億元增加到4.88萬億元，預計赤字率由3%提高到3.8%左右。

“此時發(fā)行國債有利于解決地方抗災救災能力不足的問題，同時為年底和明年的經(jīng)濟修復提前蓄力?！敝醒胴斀?jīng)大學中財-安融地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對《財經(jīng)》表示，本次增發(fā)的1萬億元國債，雖然按特別國債進行管理，但從本質上來說仍屬于一般國債。主要是因為，本次增發(fā)國債計入財政赤字，由“第一本賬”（一般公共預算）進行核算。而特別國債不計入財政赤字，由“第二本賬”（政府性基金預算）進行核算。

嚴格意義上的特別國債，改革開放后中國僅發(fā)行過三次：1998年亞洲金融危機、2007年全球金融危機以及2020年抗疫特別國債。近年來，由于房地產(chǎn)市場低迷，地方財政壓力加大，部分觀點開始呼吁由中央來承擔加杠桿的責任、支撐財政支出。對此，溫來成介紹，中央加杠桿就是發(fā)行國債，一般來說，有普通國債、定向國債和特別國債三大類。

劉曉光分析，今年增發(fā)的1萬億元國債用作特別國債管理，一因其?？顚Ｓ茫行枰鉀Q的特定資金用途；二則是其發(fā)行時間點在年底，而一般國債需要在年初提請人大審議本年度發(fā)行額度。特別國債指定用途，將有助于資金迅速落地到項目，在短期內投入建設形成實物量，提高財政資金的使用效率。對急需災后重建的地區(qū)來說，這筆資金將有效緩解地方財政的壓力，也算間接化債?！凹词箾]有增發(fā)國債，政府也要安排資金投入這些民生工作?！?/p>

1998年發(fā)行的2700億元特別國債為期30年、不列入赤字，而今年的1萬億元國債列入赤字。對此，賈康解釋，這是出于技術性考慮，實質內容沒有變化。地方專項債其實也是中央層面特別國債的地方化，在政府性基金預算中核算、不列入赤字。特別國債可以達到3年至30年的覆蓋期，公共部門負債空間騰挪的彈性很明顯，可以覆蓋一些非常弱的現(xiàn)金流項目。

從全盤來看，中國政府債務呈現(xiàn)出地方政府杠桿高、中央政府杠桿低的特點。賈康分析，此次1萬億元特別國債的發(fā)行，利用了公共部門發(fā)債安全區(qū)內的一部分可用空間，以中央政府金邊債的信用，以相對低成本的發(fā)債籌集資金，再通過轉移支付交給地方用。今年赤字率雖然從3%提高至3.8%，但跨年度、覆蓋兩年，屬于一種較好的銜接方式。

多位專家向《財經(jīng)》指出，中央財政更多地承擔財政赤字，并發(fā)行國債增加轉移支付給地方政府，在未來或成常態(tài)。粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒向《財經(jīng)》分析，與地方債相比，國債的發(fā)行利率低、到期周期長。由中央發(fā)債，既有空間，又能降低發(fā)債成本、拉長周期。

財政擴張促就業(yè)，國債如何落到實處

水利工程常被視作刺激經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)崗位的重要抓手。據(jù)水利部數(shù)據(jù)，1月-9月，全國新開工各類水利項目2.49萬個，吸納就業(yè)221.2萬人、同比增長5.7%。其中，吸納農(nóng)村勞動力175.4萬人。而防災減災、高標準農(nóng)田工程，均涉及大型水利設施建設。賈康舉例，城市防澇、建設海綿城市需要配合地下綜合管廊建設，“這是需要天文數(shù)字的投資才能做的事”。

圖：2013年-2023年的預算赤字率

資料來源：財政部

今年中，中國經(jīng)濟復蘇轉弱，市場不斷呼吁新一輪刺激政策出臺，部分觀點就主張擴大“中央本級債務”，刺激經(jīng)濟。劉曉光分析，三季度經(jīng)濟數(shù)據(jù)發(fā)布后，市場存在“穩(wěn)增長”完成后政策退出的擔心，此次增發(fā)1萬億元國債及時傳達宏觀托底信號，也能起到穩(wěn)信心作用。

然而，通常而言，以財政刺激經(jīng)濟存在兩條重要的債務紅線：一是赤字率，即赤字/GDP，一般要求等于或者低于3%。二是政府負債率，即（中央政府債務+地方政府債務）/GDP，一般要求低于60%。這兩者主要來自《馬斯特里赫特條約》提出的參考標準。今年全國財政赤字率將由3%提高到3.8%左右，是否會放大國家背負的債務風險？

《財經(jīng)》采訪的專家們均表示，由中央政府擴張債務、財政政策仍有較大的安全空間。賈康分析指出，中國一年的GDP已達到120多萬億元，1萬億元特別國債占比不足1個百分點。從國際對比來看，中國公共部門負債率在主要經(jīng)濟體中偏低，“不存在因為發(fā)這1萬億元特別國債就會出現(xiàn)什么風險威脅的情況，不會導致大家擔心的不良后果發(fā)生”。

劉曉光認為，打破3%的赤字率約束，這是財政思路的一種突破。在風險可控的情況下，為后續(xù)宏觀調控提供了必要空間，未來應對短期經(jīng)濟波動的調整能力也大大增強。溫來成也認為，3%的赤字率作參考即可，實際上很多歐美國家也并未完全遵守。操作中，財政政策應更關注眼下的經(jīng)濟需要，而非3%赤字率的表面含義，更不應讓這一數(shù)據(jù)“束縛住手腳”。

劉曉光、溫來成分析，到四季度才將赤字率上調至3.8%，應該是決策部門認識到，當前全球經(jīng)濟復蘇的情況都比過去想象的更加復雜和嚴峻，需要更積極的財政發(fā)力。這也是對明年宏觀政策的提前宣示，可以預計，明年的財政、貨幣政策將繼續(xù)保持寬松積極的節(jié)奏。

對于60%的政府負債率紅線，賈康亦指出，官方公布的陽光化公共負債率，大概是40%。地方政府的隱性債務缺乏官方數(shù)據(jù)，有研究認為60多萬億元的城投債里，10%-30%可能是地方政府隱性債務，如此，即便按高端估計再疊加20萬億元的債務，公共負債率也僅抬升至50%多。

“公共負債率再抬高一些，也不是什么過不去的坎?！恶R斯特里赫特條約》是歐盟國家達成財政紀律條款時畫的一條界限，沒有經(jīng)過學理上的嚴格證明，是為了配合貨幣聯(lián)盟，在財政紀律方面確定的一條整數(shù)關口的預警線。歐洲主權危機發(fā)生后，一些小國家守不住這條線，德國、法國也沒能守住，后來等到局勢平息后，才又退回了60%的線以下。”賈康說。

然而，債務風險無虞，亦有觀點擔心，特別國債能否切實落到防災減災等項目上？地方政府債務到期，如果特別國債被挪用于化債，是否無法起到創(chuàng)造就業(yè)、刺激經(jīng)濟的效用？

《財經(jīng)》了解到，今年10月以來，各地正密集發(fā)行特殊再融資債券以置換隱性債務。特殊再融資債券的本質是借舊還新，將隱性債務顯性化，先釋緩當期償債壓力。《證券時報》統(tǒng)計，截至10月31日，共有25個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市累計發(fā)行特殊再融資債券10126.8億元。另據(jù)安信證券數(shù)據(jù)，截至10月13日，云南、內蒙古、遼寧（含大連）發(fā)行再融資債券規(guī)模均超千億元。重慶、廣西、湖南、貴州發(fā)行再融資債券規(guī)模超400億元。

一位不愿具名的財政人士告訴《財經(jīng)》，此前在地方專項債下達的過程中，一些地方政府確實存在挪用資金解燃眉之急的情況。如果地方政府真的沒有其他渠道資金去補窟窿，無法確保正常運轉，可能導致經(jīng)濟問題的社會化、政治化。這種情況出現(xiàn)后，上級政府只好睜一眼閉一眼。然而，此次發(fā)行1萬億元特別國債，用途非常明確，原則上并不能挪用。

在10月25日國務院政策例行吹風會上，國家發(fā)展改革委副秘書長張世昕亦表示，為促進資金使用精準有效，本次增發(fā)國債資金全部按項目管理。將通過在線監(jiān)測、現(xiàn)場督導等方式，加強對國債項目開工建設、資金使用等情況的監(jiān)督檢查，推動項目順利建設實施，進一步增強防災減災救災能力。對擠占挪用國債項目資金等問題，將按照有關規(guī)定嚴肅追責。

另一面，溫來成、劉曉光也指出，盡管本次增發(fā)的國債明確不能直接用于地方化債，但該筆資金轉移支付給地方使用后，原本用來鞏固水利項目的資金就可以騰挪出來，一定程度上降低地方政府的收支壓力，也會間接利好地方化債、發(fā)工資等經(jīng)常性支出?！吧踔量梢哉f，此次增發(fā)的萬億國債可視為此前政治局會議所提‘一攬子化債方案的一次實踐?！?p>

2023年8月27日，房山災區(qū)重建工程舉行啟動儀式。房山區(qū)已完成由“四通一?！钡膿岆U救援階段向重建提升階段的轉變，災后重建項目全面開工，圍繞居民住房、水利設施、交通設施、市政設施、公共服務設施等領域，推動恢復重建項目落地建設。圖/視覺中國

2023年8月16日，吉林省舒蘭市，工作人員拆除損毀房屋。舒蘭災后住房重建（修繕）工作已經(jīng)啟動，采取分散重建、集中重建及貨幣化安置等多種方式，對受災戶實施分類安置。圖/中新

2023年9月5日，“9·5”瀘定地震一周年，四川省甘孜藏族自治州瀘定縣磨西鎮(zhèn)地震災后重建首批新房順利交付。圖為瀘定縣磨西鎮(zhèn)大杉樹村（幸福新村）集中安置點首批即將交付的新房。圖/中新

投資消費須平衡，地方財力靠改革

實際上，財政發(fā)力的呼聲已久。2023年，穩(wěn)增長更依靠貨幣政策寬松，財政政策較弱。西部證券首席分析師邊泉水告訴《財經(jīng)》，今年央行兩次降息、兩次降準，貨幣政策保持相對寬松。然而，財政政策總體而言仍然偏緊。此次增發(fā)1萬億元國債擬分兩年使用，預計2024年基建投資增速可能實現(xiàn)兩位數(shù)增長，名義GDP增速可能比今年回升1個-2個百分點。

然而，1萬億元特別國債落地之前，經(jīng)濟學界對中國是否要發(fā)行特別國債、以及特別國債的用途亦有討論爭議。一部分專家希望增量國債用于促進基礎設施項目投資，拉動就業(yè)；部分專家建議，將新增的國債變?yōu)榫用裣M的現(xiàn)金直補或是消費券，拉動國民經(jīng)濟的消費短板。

反對繼續(xù)投基建的觀點擔心，政府投資存在效率不足、扭曲市場競爭、債務難以為繼等問題。中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯就指出，過去政府在基礎設施建設方面的投資對經(jīng)濟發(fā)展確實曾經(jīng)起了重要作用，但同時也有大量政府投資花在低效、無效的項目上，浪費巨大。一些城市建設項目奢華氣派但無用，很多城市樓盤、工業(yè)園區(qū)仍然空置。目前，有效投資空間越來越少，再沿襲過去模式擴大政府投資，效率必然越來越低。

然而，中國社會科學院學部委員余永定向《財經(jīng)》表示，“北京一次大雨把我們基礎設施的問題充分暴露出來了?！庇杏^點認為中國基礎設施效率低、浪費，甚至已經(jīng)飽和。實踐證明這種觀點是十分錯誤的?；ㄖ写嬖诶速M嚴重是不可否認的。但那是投什么和怎么投的問題，不是應不應投的問題。由于中國處于準通縮狀態(tài)，不應擔心財政赤字進一步上升。

基礎設施的含義已經(jīng)完全超越“鐵公機”的外延。它不但包括傳統(tǒng)意義的基礎設施還應包括“新基建”、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老公共產(chǎn)品的提供，包括支持技術革新技術革命的基礎研究。

余永定說，“我們還需考慮發(fā)揮民營企業(yè)、國有企業(yè)、地方政府等社會各方力量的積極性。如果中國繼續(xù)執(zhí)行更具擴張性的財政、貨幣政策，并糾正在執(zhí)行‘四萬億政策時出現(xiàn)的問題，而不是過分強調宏觀經(jīng)濟政策‘常態(tài)化，不是年復一年的主動降低GDP增速目標，保持6%左右的GDP增速是完全有可能的?！?/p>

賈康也認可財政資金繼續(xù)投向基建。在他看來，如果沒有有效投資形成就業(yè)機會的增加和老百姓收入的增長，消費就將是無源之水、無本之木，促進消費就不具備可持續(xù)性。此外，財政政策如設計為直升機撒錢方式投向消費者存在政策設計的公平性問題，“給馬云發(fā)一份，給低收入階層也發(fā)同樣的一份，政策水平太低了”，但如果區(qū)分劃界發(fā)錢又比較復雜，很難簡單復制其他國家經(jīng)驗。

實際上，在歷史上許多經(jīng)濟下行周期，基建經(jīng)常被視作最立竿見影的調控手段。1929年美國經(jīng)濟大蕭條，時任總統(tǒng)羅斯福推行以工代賑，美國修建大量的鐵路、公路、機場、碼頭、農(nóng)田水利、市政工程等基礎設施，促進了就業(yè)。日本政府亦在1991年日本泡沫經(jīng)濟破裂、1998年亞洲金融危機、2008年全球金融危機等關鍵時點多次以基建刺激經(jīng)濟。

在劉曉光看來，通過基建投資，拉動就業(yè)、帶動經(jīng)濟增長，是經(jīng)濟循環(huán)中見效較快、迅速形成實物量的刺激手段。至于過度基建，有些地方確實已經(jīng)在重復建設，但有些地方的基建還較為匱乏。尤其面向未來，中國要想實現(xiàn)高質量發(fā)展，基礎設施也有更新?lián)Q代的需要。

同時，《財經(jīng)》采訪的專家均強調，財政政策需要兼顧消費與投資。劉曉光指出，要注重投資和消費的平衡，尤其是通過財政提高居民收入，刺激消費?！捌鸫a從明年開始，實現(xiàn)促投資和促消費兩手抓。”溫來成表示，對于一些基建投資的邊際回報下降的地方，建議將財政資金更多投入到教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等保障性問題，通過民生領域的完善拉動消費。

值得注意的是，特別國債并非刺激經(jīng)濟的常用手段。溫成來指出，如果今年順利完成5%的經(jīng)濟增長目標，且明年經(jīng)濟形勢有所好轉，應適當管控債務發(fā)行的總量，甚至可以適度回調。“總體來講，當前積累的債務風險確實不小了。”當前，央地財政收支與其事權并未完全匹配。1萬億元國債旨在“穩(wěn)增長”過程中，緩解央地財政關系矛盾。接下來，要優(yōu)化央地債務結構，增加國債、減少地方債，減少財政風險；從大方向上逐步推進央地財政改革。

10月30日至31日，中央金融工作會議在北京召開，會議亦提出，建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務結構。在賈康看來，今后還應該要以深化改革的攻堅克難健全省級以下財政體制，形成地方稅體系和轉移支付等要件組合而成的、全覆蓋的“分稅制為基礎的分級財政”，從根本上解決地方財力不足的問題。