獨(dú)立預(yù)算機(jī)關(guān)單位集中核算模式可行性假設(shè)

王 飛

一、前言

為有效加強(qiáng)系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理，整合資源，減少機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，構(gòu)建財(cái)務(wù)監(jiān)督控制體系，完善全系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制，規(guī)范報(bào)賬與核算管理，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金收支管理和監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效益，需探索集中核算模式。本文以獨(dú)立預(yù)算機(jī)關(guān)單位為研究主體，借鑒青海、西藏部分中央垂管單位經(jīng)驗(yàn)為樣板，對(duì)集中核算可行性假以實(shí)施，對(duì)啟動(dòng)階段、移交階段、預(yù)決算管理、會(huì)計(jì)監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)明確實(shí)施框架，把握流程和權(quán)責(zé)兩個(gè)核心要素，以便機(jī)關(guān)單位參考借鑒。

二、集中核算原則

按照“權(quán)責(zé)不變，集中管理、分戶核算、保障監(jiān)督并重”的原則，按照財(cái)政區(qū)劃或國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類打包的預(yù)算單位（以下簡(jiǎn)稱“獨(dú)立單位”）等實(shí)行集中核算后，仍是獨(dú)立的預(yù)算單位和核算單元，現(xiàn)有權(quán)責(zé)不調(diào)整，在獨(dú)立單位所屬上一級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)立集中核算中心（以下簡(jiǎn)稱“中心”），對(duì)所屬獨(dú)立單位經(jīng)費(fèi)進(jìn)行集中管理，分戶核算。實(shí)行集中核算后，各獨(dú)立單位報(bào)銷和核算業(yè)務(wù)上劃，預(yù)算和支付賬戶保留，只設(shè)核算員，取消獨(dú)立單位會(huì)計(jì)和出納職能。中心對(duì)獨(dú)立單位的財(cái)務(wù)核算和資金支付進(jìn)行集中管理，對(duì)核算的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、統(tǒng)一性負(fù)責(zé)。獨(dú)立單位資產(chǎn)、政采等財(cái)務(wù)其他方面工作延續(xù)原有管理體制，預(yù)算由獨(dú)立單位提供相關(guān)信息數(shù)據(jù)及分析資料，核算中心統(tǒng)一填報(bào)，獨(dú)立單位不再負(fù)責(zé)決算類信息編報(bào)[1]。

三、集中核算范圍

獨(dú)立單位以同一財(cái)政區(qū)劃或同一國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類集中核算，核算資金范圍應(yīng)當(dāng)包含一般公共預(yù)算財(cái)政資金、自有資金、工會(huì)資金、黨費(fèi)資金等。

四、組織機(jī)構(gòu)

中心應(yīng)當(dāng)設(shè)立會(huì)計(jì)與出納協(xié)調(diào)工作機(jī)制，負(fù)責(zé)政策咨詢、綜合審核、會(huì)計(jì)核算、期末反饋等工作，任意兩人互為A、B 角，年度輪崗一次。中心要設(shè)立研發(fā)針對(duì)性財(cái)務(wù)系統(tǒng)，形成集中核算工作方案，對(duì)人員配備、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程、預(yù)算保障等進(jìn)行明確，辦公用房、辦公設(shè)備等資產(chǎn)按要求配置到位。

五、實(shí)施階段

（一）啟動(dòng)

（二）移交

現(xiàn)金仍由原單位保管，根據(jù)賬簿余額進(jìn)行核實(shí)，不一致時(shí)，要在規(guī)定期限內(nèi)梳理明晰、說明緣由、及時(shí)移交。財(cái)政專戶、基本存款賬戶、專項(xiàng)資金賬戶、黨建工會(huì)賬戶等移交時(shí)應(yīng)當(dāng)符合賬戶年檢標(biāo)準(zhǔn)，審查類、備案類賬戶分類移交，賬戶對(duì)應(yīng)證書、口令等移交過程回避監(jiān)交人，賬實(shí)核對(duì)涉及往來賬項(xiàng)應(yīng)備注明晰。賬務(wù)核算信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、預(yù)決算信息系統(tǒng)等訪問地址、賬號(hào)密碼移交回避監(jiān)交人，移交完成接交人及時(shí)修改密碼，確保責(zé)任劃分清晰。交接完畢后，資料報(bào)中心備案，對(duì)交接過程遺漏內(nèi)容或資料，一年期內(nèi)或相關(guān)工作任務(wù)一個(gè)完成周期內(nèi)交接人要及時(shí)補(bǔ)充，超出期限接交人負(fù)責(zé)追溯交接。

（三）預(yù)算管理

1.基本支出預(yù)算管理原則

（1）獨(dú)立預(yù)算原則。在編制基本支出預(yù)算時(shí)，獨(dú)立單位要將當(dāng)年預(yù)算和以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌考慮，進(jìn)行合理申報(bào)。在年度控制數(shù)內(nèi)，預(yù)算編報(bào)過程中心不干涉獨(dú)立單位的合理經(jīng)濟(jì)分類和合理支出計(jì)劃，對(duì)獨(dú)立單位因預(yù)算編報(bào)問題產(chǎn)生的預(yù)算壓減、問題通報(bào)等責(zé)任由獨(dú)立單位承擔(dān)。

（2）優(yōu)先保障原則。預(yù)算執(zhí)行過程中優(yōu)先保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，因預(yù)算漏報(bào)和資金執(zhí)行不科學(xué)導(dǎo)致的預(yù)算保障不足或突擊支出，由獨(dú)立單位自行解決或承擔(dān)審計(jì)責(zé)任，因客觀原因?qū)е碌念A(yù)算不足或資金結(jié)余由中心統(tǒng)籌解決，對(duì)難以解決的，反饋上級(jí)主管部門。

（3）統(tǒng)籌使用原則。對(duì)公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)等按經(jīng)濟(jì)分類劃分控制數(shù)的支出事項(xiàng)，可由中心按實(shí)際使用情況統(tǒng)籌分配或動(dòng)態(tài)分配，確保資金使用高效[2]。

2.項(xiàng)目支出預(yù)算管理原則

（1）綜合預(yù)算原則。項(xiàng)目支出應(yīng)當(dāng)由中心按照項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)和控制數(shù)合理編報(bào)并分配預(yù)算，不同項(xiàng)目按照轄區(qū)面積、轄區(qū)人口、編制人數(shù)、相關(guān)業(yè)務(wù)需求等因素設(shè)立不同權(quán)重分配。

針對(duì)我國(guó)水利工程中存在的安全隱患，分別在水利工程安全監(jiān)測(cè)和水利工程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，引進(jìn)了76項(xiàng)國(guó)際先進(jìn)的技術(shù)和儀器；通過消化吸收，創(chuàng)新轉(zhuǎn)化28項(xiàng)產(chǎn)品和設(shè)備，改進(jìn)多種監(jiān)測(cè)儀器，取得各項(xiàng)專利16項(xiàng)，開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理軟件18套，集成系統(tǒng)24個(gè)；成果在187個(gè)工程中進(jìn)行成功運(yùn)用，為減少我國(guó)水利工程安全隱患，保障水利工程的長(zhǎng)期安全運(yùn)行起到了重要的推動(dòng)作用。

（2）精準(zhǔn)科學(xué)、合理論證的原則。獨(dú)立單位申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算要有完整可行、必要充分的實(shí)施內(nèi)容，由獨(dú)立單位提請(qǐng)、中心審核上報(bào)或駁回修正。

（3）追蹤問效原則。中心對(duì)安排的項(xiàng)目資金執(zhí)行過程、績(jī)效目標(biāo)實(shí)行追蹤問效，獎(jiǎng)優(yōu)責(zé)劣，對(duì)于執(zhí)行不好或者績(jī)效較差的項(xiàng)目第二個(gè)年度不予申報(bào)或者降低資金額度。

3.預(yù)算管理權(quán)限

中心向上級(jí)部門申報(bào)預(yù)算，獨(dú)立單位按照中心設(shè)置好的信息模板填報(bào)預(yù)算需求。中心設(shè)立預(yù)算管理小組，實(shí)施全面預(yù)算管理。

4.中心統(tǒng)籌管理主要職能

中心統(tǒng)籌管理所轄獨(dú)立單位，其主要職能為：審核獨(dú)立單位預(yù)算編制和分配的具體方案；上報(bào)系統(tǒng)預(yù)算；及時(shí)轉(zhuǎn)批獨(dú)立單位預(yù)算及預(yù)算調(diào)整；監(jiān)督和檢查獨(dú)立單位預(yù)算執(zhí)行；組織獨(dú)立單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作；根據(jù)需要做好預(yù)算公開工作。

5.獨(dú)立單位預(yù)算管理主要職能

獨(dú)立單位為預(yù)算管理的基層預(yù)算單位，其主要職能為：向預(yù)算中心報(bào)送預(yù)算需求、支出規(guī)劃；負(fù)責(zé)本單位預(yù)算執(zhí)行；按照要求完成本單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作；根據(jù)需要做好預(yù)算公開工作。

6 獨(dú)立單位預(yù)算管理具體工作

獨(dú)立單位是預(yù)算執(zhí)行的主體，由預(yù)算資金使用部門負(fù)責(zé)，保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，積極落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算中心實(shí)行預(yù)算執(zhí)行與分配掛鉤機(jī)制，加快執(zhí)行進(jìn)度，確保合理合規(guī)完成年度預(yù)算。獨(dú)立單位應(yīng)建立健全本單位預(yù)算的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)中心預(yù)算的編制和分配情況實(shí)行監(jiān)督反饋。

（四）決算管理

決算管理主要任務(wù)交由中心完成，枚舉字典、節(jié)點(diǎn)匯總、表完整性、勾稽公式、附報(bào)文檔等內(nèi)容要符合審核要求，決算中收入支出數(shù)據(jù)填報(bào)準(zhǔn)確性、完整性由中心負(fù)責(zé)，數(shù)據(jù)真實(shí)性、合規(guī)性由獨(dú)立單位負(fù)責(zé)[3]。中心及時(shí)核對(duì)賬實(shí)差異、往來款項(xiàng)、非稅收入、政府基金機(jī)構(gòu)人員信息，分類一般公共預(yù)算和年度總預(yù)算，設(shè)置輔助核算的單位要明確決算編報(bào)取數(shù)口徑，確保賬表一致。部門決算工作按照“科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一、高效”的原則。

（五）會(huì)計(jì)資料及基本賬務(wù)處理方法

中心應(yīng)當(dāng)建立適用集中核算體系的會(huì)計(jì)賬冊(cè)和報(bào)賬信息系統(tǒng)，會(huì)計(jì)科目的設(shè)置和使用，應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)內(nèi)或行政區(qū)劃內(nèi)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，沒有標(biāo)準(zhǔn)的參照國(guó)家統(tǒng)一的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和相關(guān)規(guī)定。獨(dú)立單位報(bào)賬可注明支出經(jīng)濟(jì)分類、支出功能分類、經(jīng)費(fèi)來源等信息。條件成熟的，獨(dú)立單位報(bào)賬通過報(bào)賬信息系統(tǒng)傳送影像。中心要按照規(guī)定統(tǒng)一報(bào)賬口徑，確保中心各經(jīng)辦人員報(bào)賬審核口徑一致、會(huì)計(jì)處理方法一致、輔助核算分類一致，確保獨(dú)立單位時(shí)間線會(huì)計(jì)處理原則一致。獨(dú)立單位對(duì)取得或自制原始憑證的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。原始憑證需填制清晰、簽字印章齊全。發(fā)生款項(xiàng)收付、債權(quán)債務(wù)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過信息化手段辦理會(huì)計(jì)手續(xù)、進(jìn)行會(huì)計(jì)報(bào)賬。各種會(huì)計(jì)資料填制參考相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)及會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化要求。

（六）會(huì)計(jì)檔案

中心應(yīng)實(shí)行紙質(zhì)會(huì)計(jì)檔案和電子會(huì)計(jì)檔案的雙重管理，財(cái)務(wù)信息化數(shù)據(jù)統(tǒng)一按月備份。會(huì)計(jì)檔案由中心對(duì)其完整性、連續(xù)性檢查，并裝訂歸檔，獨(dú)立單位申請(qǐng)自行保管會(huì)計(jì)檔案的，交由中心年度至少檢查一次。所有會(huì)計(jì)檔案須由中心歸口經(jīng)辦人保管，設(shè)立專用檔案室，做好保密工作，獨(dú)立單位可實(shí)時(shí)調(diào)研本單位檔案，其余人員調(diào)閱會(huì)計(jì)檔案按照相關(guān)要求審批登記，中心相關(guān)人員或其他相關(guān)人員對(duì)紙質(zhì)會(huì)計(jì)檔案毀損、散失和泄密負(fù)責(zé)，對(duì)電子會(huì)計(jì)檔案數(shù)據(jù)丟失負(fù)責(zé)。獨(dú)立單位應(yīng)當(dāng)定期報(bào)送或機(jī)要郵寄會(huì)計(jì)檔案原件，臨時(shí)保管會(huì)計(jì)檔案最長(zhǎng)不超過三個(gè)月，除核算員、財(cái)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)外的其他人員不得兼管會(huì)計(jì)檔案。

（七）賬戶管理

各獨(dú)立單位零余額賬戶、黨建經(jīng)費(fèi)賬戶、工會(huì)經(jīng)費(fèi)賬戶、基本存款賬戶保持不變，預(yù)算資金分配方式不變，中心僅收回賬戶資金管理及支付權(quán)限。銀行賬戶清理、年檢、備案等工作由中心負(fù)責(zé)。賬戶交易所需財(cái)務(wù)章由中心保管，法人章由獨(dú)立單位保管使用。

（八）會(huì)計(jì)監(jiān)督

1.貨幣資金的監(jiān)督

（1）集中核算后，應(yīng)減少現(xiàn)金使用，現(xiàn)金流量較小的獨(dú)立單位可以月清月結(jié)，取消現(xiàn)金日記賬簿，確有需要發(fā)生較多現(xiàn)金流量的單位，應(yīng)當(dāng)序時(shí)記錄現(xiàn)金日記賬。

（2）授權(quán)支付額度日清月結(jié)，中心日結(jié)各賬戶余額，月末核對(duì)，編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表。

（3）各項(xiàng)貨幣資金支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)庫集中支付制度和公務(wù)卡管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2.財(cái)產(chǎn)物資的監(jiān)督

辦公用品由獨(dú)立單位建立臺(tái)賬進(jìn)行購(gòu)入、領(lǐng)用管理，中心憑發(fā)票及明細(xì)進(jìn)行會(huì)計(jì)報(bào)賬，必要時(shí)應(yīng)啟動(dòng)實(shí)地盤點(diǎn)工作，財(cái)產(chǎn)物資未分配使用人或未發(fā)放時(shí)不可報(bào)賬，確有物資采購(gòu)經(jīng)費(fèi)支出先行需要時(shí)，可借款支出。固定資產(chǎn)購(gòu)置應(yīng)列入單位固定資產(chǎn)年度計(jì)劃，原則上不得超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算購(gòu)置固定資產(chǎn)。

3.會(huì)計(jì)資料的監(jiān)督

（1）中心對(duì)獨(dú)立單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。原始資料或?qū)徟掷m(xù)不全時(shí)予以駁回、違反財(cái)務(wù)制度時(shí)及時(shí)糾正、制止，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律時(shí)直接反饋主管部門或紀(jì)檢部門。

（2）中心相關(guān)人員必須嚴(yán)格工作分工，切實(shí)強(qiáng)化崗位責(zé)任，確保不相容崗位相互分離、確保會(huì)計(jì)、出納以及財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的相互制約監(jiān)督[4]。

六、模式優(yōu)勢(shì)

集中核算模式可以全面提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，以現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)雙分錄模式分析，集中核算后財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的往來賬項(xiàng)記賬方式統(tǒng)一，更加符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可以實(shí)現(xiàn)雙分錄之間的表間關(guān)系平衡。集中核算模式統(tǒng)一規(guī)范各項(xiàng)財(cái)政資金支出標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)監(jiān)督由原來通過巡視巡察、審計(jì)檢查的事后監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，加大了預(yù)算執(zhí)行管控力度，有效降低廉政風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。集中核算模式充分發(fā)揮管理協(xié)同和資源整合作用，使一個(gè)行業(yè)、一個(gè)財(cái)政區(qū)劃財(cái)務(wù)管理工作步調(diào)一致，中心可統(tǒng)籌掌握年度重點(diǎn)財(cái)務(wù)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、反饋問題，獨(dú)立單位可以取消出納人員，會(huì)計(jì)人員得以解放工作量，充實(shí)獨(dú)立單位人員力量，降低政府購(gòu)買服務(wù)支出費(fèi)用，一定程度加強(qiáng)了行業(yè)內(nèi)或區(qū)劃內(nèi)會(huì)計(jì)專業(yè)素養(yǎng)。

七、模式劣勢(shì)

集中核算模式在實(shí)施過程中可能會(huì)弱化獨(dú)立單位財(cái)務(wù)管理職能，可能會(huì)降低獨(dú)立單位核算員的主動(dòng)性、積極性，領(lǐng)導(dǎo)干部弱化財(cái)務(wù)管理主體責(zé)任，過度依賴中心。集中核算模式導(dǎo)致會(huì)計(jì)主體及責(zé)任定位轉(zhuǎn)變有難度。易導(dǎo)致推諉扯皮現(xiàn)象，獨(dú)立單位對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出的真實(shí)性負(fù)責(zé)落實(shí)難度大，審計(jì)責(zé)任難以界定集中核算模式對(duì)中心人員素質(zhì)要求高，各地方、各行業(yè)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)定各有不同，中心人員一般是一對(duì)多，報(bào)賬過程易混淆政策，靈活性與原則性的尺度較難把握[5]。

八、結(jié)語

在嚴(yán)格制度落實(shí)條件下，集中報(bào)賬模式整體優(yōu)勢(shì)大于劣勢(shì)，關(guān)鍵在：一是加強(qiáng)宣貫?zāi)酃沧R(shí)，確保思想認(rèn)識(shí)到位，推動(dòng)形成“一盤棋”工作格局；二是建立健全工作機(jī)制，確保制度規(guī)范到位，指導(dǎo)工作有章可循、有序推進(jìn);三是加強(qiáng)人員調(diào)配使用，確保人才隊(duì)伍到位，挑選骨干，擇優(yōu)選用；四是整合場(chǎng)地設(shè)備資源，確保設(shè)施保障到位，奠定硬件基礎(chǔ)；五是強(qiáng)化人才教育培訓(xùn)，確保履職專業(yè)能力到位，強(qiáng)化中心人員激勵(lì)機(jī)制；六是積累經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)齊短板，強(qiáng)化調(diào)研，確保集中報(bào)賬模式長(zhǎng)期持續(xù)不斷完善，及時(shí)優(yōu)化改進(jìn)工作方法；七是強(qiáng)化信息化系統(tǒng)建設(shè)，充分發(fā)揮科技引領(lǐng)作用。