河間市城鎮(zhèn)低效用地“節(jié)地增效”研究

趙春庚 ZHAO Chun-geng

（河間市自然資源和規(guī)劃局，河間 062450）

0 引言

目前，隨著工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)土地布局出現(xiàn)了分散混亂、利用方式粗放以及規(guī)劃不合理等問題，嚴(yán)重威脅到我國的可持續(xù)發(fā)展。如何解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地不合理利用、低效等問題，推動土地的節(jié)約高效利用，保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已成為各地自然資源管理部門亟需應(yīng)對的重要議題。國家十四五規(guī)劃中明確指出，要立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局[1]。近年來，各地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在推動地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，城市發(fā)展由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化，但因多種因素影響，土地效率不高和土地閑置問題也逐漸顯現(xiàn)。

為破解低效用地難題，2019 年，江西省政府出臺了《關(guān)于實施“節(jié)地增效”行動的指導(dǎo)意見》，充分借鑒沿海和發(fā)達(dá)省份的創(chuàng)新經(jīng)驗，著眼于樹立“畝產(chǎn)論英雄”導(dǎo)向[2]。其中江西省贛州市政府采取引入“畝產(chǎn)效益”綜合評價機(jī)制，推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”試點，充分挖掘存量土地潛力，重點利用低效用地，細(xì)賬“算”地，按“標(biāo)”供地，加快“篩”地和“騰”地，致力于提升用地質(zhì)量和長期效益，助力實現(xiàn)高質(zhì)量跨越式發(fā)展[3]。2020 年，河南省自然資源廳啟動了“百園節(jié)地增效”計劃，發(fā)布了《推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，對試點區(qū)域加強(qiáng)源頭控制，優(yōu)化土地盤活使用措施，不斷創(chuàng)新用地供給與使用管理方法，強(qiáng)化土地監(jiān)測評估，加速盤活各產(chǎn)業(yè)園區(qū)的存量用地，增加有效供給，提高土地利用效率，助推全要素生產(chǎn)率的增長，積極推動各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)邁向“二次創(chuàng)業(yè)”[4]。浙江省嘉興市海鹽縣著力推動城鎮(zhèn)用地的“工改工”，采取“移鳥騰籠、空間換地”的策略“退二優(yōu)二”，并全面提高城鎮(zhèn)土地的利用效率[5]。

2023 年，河北省自然資源工作會議中提出要全面貫徹黨的二十大精神，開展“節(jié)地增效”專項行動，其中明確指出，要持續(xù)加強(qiáng)批而未供和閑置土地盤活利用，盤活處置2019 年以前批而未供土地達(dá)到35%以上，閑置土地要“動態(tài)清零”；深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，充分釋放存量土地潛力；大力開展自然資源節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建活動，推廣先進(jìn)節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，河間市城市建設(shè)水平、人民生活水平都有顯著提高，人民對居住條件和生活環(huán)境的需求也進(jìn)一步提高，用地需求越來越大。因此，河間市亟需以“節(jié)地增效”行動為抓手，統(tǒng)籌資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，盤活建設(shè)用地存量，向“存量”要“增量”，提高土地利用效益，充分發(fā)揮要素集成效應(yīng)，推動全市經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1 研究區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

河間市位于河北省中南部，地理位置優(yōu)越，交通便利。地處冀中平原核心地帶，位于滄州市西部，與滄縣、青縣接壤，東北與廊坊市大城縣相連，南鄰獻(xiàn)縣，西通肅寧縣，西北與高陽縣毗鄰，北依任丘市。其區(qū)位優(yōu)勢顯著，位于京津石三角核心地帶，處于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，作為京津冀協(xié)同發(fā)展核心區(qū)，距離北京、天津、石家莊均在200 公里以內(nèi)，距雄安新區(qū)核心區(qū)僅50 公里。河間市交通便捷，是華北重要的交通樞紐，周邊環(huán)繞著五大機(jī)場：首都機(jī)場、天津機(jī)場、濟(jì)南機(jī)場、石家莊機(jī)場以及正在興建的首都第二機(jī)場；同時還毗鄰黃驊港和天津港這兩大港口。國道106、省道保滄、廊泊、河龍公路以及保滄高速都在河間市交匯，市內(nèi)設(shè)有4 個高速公路出口，此外，京九、朔黃鐵路穿越河間，為其交通網(wǎng)絡(luò)增添亮點。2019 年京九高鐵通車后，從河間市前往雄安新區(qū)、首都第二機(jī)場以及北京的時間縮短為10 分鐘、28 分鐘和38 分鐘，使其完全融入北京的“1 小時經(jīng)濟(jì)圈”。

河間市市域總面積1322.5833 平方公里，共轄7 個鎮(zhèn)13 個鄉(xiāng)，分別為瀛州鎮(zhèn)、米各莊鎮(zhèn)、景和鎮(zhèn)、臥佛堂鎮(zhèn)、束城鎮(zhèn)、留古寺鎮(zhèn)、沙河橋鎮(zhèn)、故仙鄉(xiāng)、黎民居鄉(xiāng)、興村鄉(xiāng)、沙洼鄉(xiāng)、西九吉鄉(xiāng)、北石槽鄉(xiāng)、果子洼鄉(xiāng)、龍華店鄉(xiāng)、詩經(jīng)村鄉(xiāng)、郭家村鄉(xiāng)、時村鄉(xiāng)、行別營鄉(xiāng)和尊祖莊鄉(xiāng)。

河間市氣候?qū)倥瘻貛|亞季風(fēng)區(qū)，為典型的大陸性季風(fēng)氣候，受季風(fēng)影響四季分明。春季干旱多風(fēng)，夏季炎熱多雨，秋季秋高氣爽，冬季干燥寒冷、雨雪稀少。河間市地貌屬湖積沖積平原，地勢自西南向東北逐漸降低，海拔在5.4米至12.4 米之間，平均坡度1/7000，地勢平坦開闊，起伏不大。由于古河道的沖積作用，有些龍崗地因人為和生物作用亦已不太明顯。因湖沼沉積形成了一些寬、廣、平、淺的碟狀洼地，現(xiàn)存千畝以上的大洼地84 個。

1.2 數(shù)據(jù)來源

基礎(chǔ)資料如自然條件、資源稟賦、土地利用狀況、經(jīng)濟(jì)社會狀況、生態(tài)環(huán)境狀況及各類規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等資料來自各用地部門的一手資料。其中，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用2017年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，影像數(shù)據(jù)采用國土資源部統(tǒng)一下發(fā)的最新影像數(shù)據(jù)，其它資料采用市統(tǒng)計局提供的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)或各職能部門的最新調(diào)查資料，數(shù)據(jù)翔實可靠。資料經(jīng)過篩選和對比分析處理，并進(jìn)行實地調(diào)研與信息核查，分析過程和結(jié)果科學(xué)合理。

2 河間市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析

2.1 河間市土地利用結(jié)構(gòu)

根據(jù)河間市2017 年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，河間市總面積為132258.33 公頃，耕地總面積為88106.36 公頃；園地總面積為7400.40 公頃；林地總面積為7010.92 公頃；草地總面積為1991.78 公頃；城鎮(zhèn)村及工礦用地總面積為19774.74 公頃；交通運輸用地總面積為1428.00 公頃；水域及水利設(shè)施用地總面積為2721.88 公頃；其他土地總面積為3824.25 公頃。

河間市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模占總面積的14.95%。農(nóng)村居民點用地規(guī)模偏大，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比重高達(dá)86.23%；城市用地、建制鎮(zhèn)用地和采礦用地所占比重較小，分別為7.19%、3.16%和3.43%。農(nóng)村居民點布局分散。

土地資源集約節(jié)約利用總體分布不均，土地利用效益水平較低。同時各類建設(shè)項目用地呈現(xiàn)出低投入、低產(chǎn)出、低效利用狀態(tài)。土地集約利用水平有待進(jìn)一步提高。

2.2 城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查

從河間市第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中提取城市、建制鎮(zhèn)圖斑，進(jìn)一步套合土地利用總體規(guī)劃中的允許建設(shè)區(qū)和控制性詳細(xì)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，篩選出經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為城鎮(zhèn)建設(shè)用地中符合土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍，并疊加在河間市2017 年遙感影像圖上形成城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查工作底圖。

整理分析已有關(guān)于低效用地的調(diào)查成果，疊加到工作底圖上，將不屬于第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫認(rèn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的低效用地進(jìn)行扣除，通過熟悉河間市土地利用的相關(guān)人員以及各街鎮(zhèn)國土所人員進(jìn)行室內(nèi)核實，對已經(jīng)改造建設(shè)或通過追加投資等途徑提高土地集約利用水平的地塊進(jìn)行剔除。最終根據(jù)地塊現(xiàn)狀利用強(qiáng)度，以低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)確定最終低效用地范圍。

調(diào)查范圍為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍，面積987.5674 公頃，分布在瀛洲鎮(zhèn)、米各莊鎮(zhèn)、景和鎮(zhèn)、臥佛堂鎮(zhèn)、束城鎮(zhèn)、留古寺鎮(zhèn)、沙河橋鎮(zhèn)。根據(jù)現(xiàn)狀主導(dǎo)用途將調(diào)查范圍劃分為舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠礦三類調(diào)查區(qū)，其中，舊城鎮(zhèn)類45 個地塊，面積289.0646 公頃，占比29.27%；舊村莊類82 個地塊，面積637.5169 公頃，占比64.55%；舊廠礦類12 個地塊，面積60.9859 公頃，占比6.18%。河間市共劃分118 個調(diào)查區(qū)。在調(diào)查區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地權(quán)屬、產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃單元等進(jìn)一步劃分為139 個調(diào)查單元。具體劃分情況如表1 所示。

表1 河間市城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查劃分表

2.3 河間市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017），將河間市城鎮(zhèn)低效用地按土地利用現(xiàn)狀一級類分為商服用地、住宅用地、工礦倉儲用地、公共管理與公共服務(wù)用地和交通運輸用地五類。商服用地27 個地塊，面積為144.6669 公頃，占低效用地總面積的14.65%；住宅用地77 個地塊，面積為700.9464 公頃，占低效用地總面積的70.98%；工礦倉儲用地12 個地塊，面積為60.9859 公頃，占低效用地總面積的6.18%；公共管理與公共服務(wù)用地22 個地塊，面積為79.4867 公頃，占低效用地總面積的8.05%；交通運輸用地1個地塊，面積為1.4815 公頃，占低效用地總面積的0.15%。

河間市城鎮(zhèn)低效用地不同用地類型下各現(xiàn)狀用途的容積率和建筑密度統(tǒng)計如表2 所示。

表2 河間市城鎮(zhèn)低效用地利用強(qiáng)度狀況

由表2 可知，河間市城鎮(zhèn)低效用地整體綜合容積率0.48，建筑密度39.15%，容積率低，建筑密集，布局散亂，總體土地利用強(qiáng)度較低。低效用地類型以舊城鎮(zhèn)、舊村莊類為主，占93.82%。河間市城鎮(zhèn)低效用地主要集中在中心城區(qū)，現(xiàn)狀用途以住宅用地和商服用地為主，占比分別為70.98%和14.65%，多為城市外延擴(kuò)張過程中“城市包圍農(nóng)村、樓房包圍平房”形成的城中村和棚戶區(qū)，以及現(xiàn)狀利用強(qiáng)度較低、布局散亂的老舊商業(yè)街區(qū)。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市建設(shè)水平、人民生活水平都有顯著提高，人民對居住條件和生活環(huán)境的需求也進(jìn)一步提高，原本按照規(guī)劃建設(shè)的簡易樓家屬區(qū)、單層工業(yè)廠房、低矮商業(yè)街區(qū)已經(jīng)難以滿足人民對美好生活的需求，亟需改造升級，開展“節(jié)地增效”行動，實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。

3 開展“節(jié)地增效”行動面臨的挑戰(zhàn)

3.1 資源配置缺乏致再建增效困難

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是在低效用地基礎(chǔ)上進(jìn)行土地整合和再利用的過程。再開發(fā)的核心前提是具備充足的資源優(yōu)勢，否則單純談?wù)撻_發(fā)建設(shè)是不切實際的。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程的關(guān)鍵在于前期規(guī)劃，其規(guī)劃能夠為后續(xù)開發(fā)工作提供實質(zhì)意義。如果缺少必要的資源支撐，再開發(fā)定位就會缺乏信心，如果急于推進(jìn)土地再開發(fā)和實施“節(jié)地增效”行動，而不關(guān)注低效用地的資源配置問題，就可能出現(xiàn)由于資源配置不足，導(dǎo)致項目“爛尾”現(xiàn)象發(fā)生，造成資源浪費。此外，低效用地再開發(fā)過程也會因此受到嚴(yán)重阻礙，進(jìn)而影響“節(jié)地增效”行動的實施效果和初衷。

3.2 土地產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜難以界清

復(fù)雜的城鎮(zhèn)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系導(dǎo)致土地利用低效的一個關(guān)鍵原因。這類低效用地通常位于老城區(qū)或城鄉(xiāng)交界，其用地權(quán)屬錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致盤活利用所需成本較高[6]。此外，部分低效用地是歷史遺留問題，盤活過程中的矛盾較為突出。例如，涉及土地盤活利用的老企業(yè)往往需要解決企業(yè)資產(chǎn)處置、債務(wù)清償、職工安置等一系列問題，同時各利益相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及利益協(xié)調(diào)難度較大，嚴(yán)重阻礙了土地盤活的進(jìn)程。同時，模糊的產(chǎn)權(quán)界定也容易引發(fā)用地主體之間的混亂競爭，影響權(quán)利人對土地利用的經(jīng)濟(jì)投入，進(jìn)而導(dǎo)致土地資源的低效配置。

3.3 制約因素繁多導(dǎo)致過程不暢

城鎮(zhèn)存量低效用地的土地權(quán)屬和經(jīng)濟(jì)關(guān)系錯綜復(fù)雜，涉及多個權(quán)利主體，如土地使用權(quán)人、投資企業(yè)、村集體等。因此，前期規(guī)劃要獲得各利益相關(guān)方的一致意愿較為困難，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展難以配套實施。另外，低效用地再開發(fā)涉及多部門聯(lián)動審批，審批流程相對復(fù)雜，辦理時間難以預(yù)估[7]。甚至部分用地規(guī)劃缺乏足夠的前瞻性，難以滿足現(xiàn)行政策規(guī)范，政策制約因素較多，規(guī)劃調(diào)整難度較大，阻礙項目的開展實施。“節(jié)地增效”行動在多重因素的制約下，未經(jīng)合理規(guī)劃的開發(fā)必然會受到阻礙，進(jìn)而可能再次產(chǎn)生大量城鎮(zhèn)低效用地。

4 對策和建議

4.1 充分調(diào)動市場配置作用

“節(jié)地增效”行動面臨的首要挑戰(zhàn)便是資源匱乏、融資難度較高。因此，亟需拓寬融資渠道，鼓勵社會資金投入開發(fā)，并進(jìn)一步完善有關(guān)“節(jié)地增效”行動的專項資金支撐政策。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目的征地拆遷以及國有建設(shè)用地的土地使用權(quán)，可以采用市場化的方式進(jìn)行招投標(biāo)和出讓。政府在保留必要的存量土地的同時，社會資資本可以與用地單位、村集體等利益相關(guān)者共同商議低效用地再開發(fā)方案。這樣一方面可以避免政府在征地拆遷中過多介入，同時也在一定程度上減少與企業(yè)之間的利益博弈，強(qiáng)化了政府的監(jiān)管角色。此外，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)應(yīng)當(dāng)遵循市場發(fā)展規(guī)律，按照不同的低效用地狀況，可以選擇全面改造或局部改善的方式，部分用地可以進(jìn)行拆除重建，部分則可以保留原有建筑結(jié)構(gòu)，僅提升周邊環(huán)境和功能?？紤]到根據(jù)市場需求進(jìn)行的的低效用地再開發(fā)是符合現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的，遵循市場規(guī)律本身就可以實現(xiàn)低投入、高產(chǎn)出，進(jìn)而實現(xiàn)“節(jié)地增效”目標(biāo)。

4.2 多方聯(lián)合共同參與

開展“節(jié)地增效”行動需要政府的主導(dǎo)作用，但城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)牽涉法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)利益分配、環(huán)境優(yōu)化和社會和諧穩(wěn)定等多個方面，涉及多方利益，是一項兼具復(fù)雜性和綜合性的任務(wù)。因此，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)除強(qiáng)化政府主體責(zé)任外，還應(yīng)充分激發(fā)土地使用權(quán)人和其他相關(guān)權(quán)利人的積極性，確保政府的透明和公開，鼓勵社會各方廣泛參與，根據(jù)低效用地的性質(zhì)、成因和規(guī)劃用途，制定個性化方案，分類及時處理，建立有效的激勵和約束機(jī)制，鼓勵社會資本參與和土地使用權(quán)人自主改造。面對多方參與，為防止社會資本“唯利是圖”，需制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)管，避免再開發(fā)效果不佳等問題發(fā)生。

4.3 建立數(shù)字化信息管理體系

實施“節(jié)地增效”需要借助現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)，整合住建、發(fā)改、工信、稅收等多個部門的信息數(shù)據(jù)，同時增強(qiáng)信息獲取和分析能力。將低效用地數(shù)據(jù)庫納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的數(shù)字化管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)對用地權(quán)屬、空間位置、規(guī)模品質(zhì)、現(xiàn)狀特征的精細(xì)管理。結(jié)合年度變更調(diào)查，動態(tài)調(diào)整和更新低效用地再開發(fā)利用情況，完善專項規(guī)劃和實施計劃。通過全周期的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，實現(xiàn)以數(shù)據(jù)換取資源空間的創(chuàng)新用地模式。