檢察機(jī)關(guān)參與矛盾糾紛化解的路徑探究

胡彬華，唐 琳，葉 蓓

（南京市江寧區(qū)人民檢察院，江蘇 南京 211100）

當(dāng)前我國社會的整體結(jié)構(gòu)、形態(tài)、利益格局都在發(fā)生著深刻的變革，各類社會利益紛爭普遍存在?；飧黝惷芗m紛、平衡各方利益沖突，是新時代經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，也是社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)面臨的治理形勢與任務(wù)發(fā)生了一系列變化，如治理理念從粗放走向精細(xì)，各參與化解矛盾糾紛的主體要能更精準(zhǔn)地對接矛盾風(fēng)險點；治理路徑上網(wǎng)格化管理廣泛運用，更多外部力量被吸納進(jìn)入?yún)f(xié)助政府承擔(dān)部分治理功能［1］；治理方式更趨法治化、專業(yè)化，柔性治理手段要和剛性治理手段相配合綜合施策；在治理目標(biāo)上提出要將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理放在建設(shè)高水平平安中國的戰(zhàn)略高度等等。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)所從事的司法辦案和法律監(jiān)督活動在廣義上亦屬于社會治理活動的范疇?；鶎訖z察機(jī)關(guān)立足辦案主動調(diào)處矛盾糾紛，參與社會綜合治理，為探索和完善多元化糾紛解決機(jī)制、推進(jìn)和提升基層治理制度完善和創(chuàng)新奠定了深厚的實踐基礎(chǔ)。

一、基層檢察機(jī)關(guān)參與構(gòu)建糾紛解決機(jī)制的實踐

（一）樹立了能動司法的理念

在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，基層檢察機(jī)關(guān)主要通過運用和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”推動矛盾糾紛化解、參與社會治理。如設(shè)立派駐街道檢察室下沉檢力，開通多地連線、直達(dá)高檢的遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)，建立檢察長巡回接訪制度，暢通群眾訴求渠道等。2021 年7 月，最高檢強(qiáng)調(diào)要主動履職、創(chuàng)新作為，向人民群眾供給滿意的檢察產(chǎn)品。在此理念指引下，基層檢察機(jī)關(guān)參與化解矛盾糾紛從個案向類案延伸，從事后向事中、事前延展。如刑事訴訟中的不起訴制度適用、行政檢察中的行政爭議實質(zhì)性化解等一系列工作均跳出了個案范疇，賦予了檢察機(jī)關(guān)參與糾紛化解更多的內(nèi)涵。

（二）搭建了參與糾紛化解的平臺

檢調(diào)對接機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，主動融入社會大調(diào)解格局、化解檢察環(huán)節(jié)中各類矛盾糾紛的重要工作制度。2021 年江蘇省三級檢察院在12309 檢察服務(wù)中心均設(shè)立了人民調(diào)解工作室。以N 市J 區(qū)為例，該院選聘具有刑事辦案經(jīng)驗和群眾工作經(jīng)歷的老檢察官擔(dān)任調(diào)解員，將民事案件和解息訴和信訪案件息訴罷訪納入其中。如張某明、李某民事申訴案，兩人在15 年前因為他人債務(wù)提供擔(dān)保并錯誤出具了委托公證書，致使其名下唯一房產(chǎn)被出售。J 區(qū)檢察院審查后認(rèn)為，如通過再審程序糾正過程較長且充滿不確定性，不利于糾紛化解和社會穩(wěn)定。通過刑事和解程序，申訴人在支付買受人房屋過戶補(bǔ)償款40 萬元后，房屋過戶至兩人名下。

（三）豐富了參與糾紛化解的方式手段

2021 年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的意見》（以下簡稱“《意見》”），在黨的歷史上首次以中央文件形式，對檢察機(jī)關(guān)立足監(jiān)督職能參與社會治理提出要求?！兑庖姟奉C行后，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步拓寬工作渠道，優(yōu)化工作方法，以多元的方式參與糾紛化解：逐步規(guī)范和完善釋法說理制度、在四大檢察中常態(tài)化運用公開聽證、信訪工作從落實首問負(fù)責(zé)制和律師參與接訪到領(lǐng)導(dǎo)包案、涉未成年人案件從綜合救助和全面幫教到強(qiáng)制報告制度、家庭教育令落地落實等。檢察機(jī)關(guān)更加注重案件分析和案例總結(jié)，通過排查發(fā)現(xiàn)案件背后的風(fēng)險隱患，通過檢察建議、專項調(diào)研報告等形式系統(tǒng)性參與社會治理，引領(lǐng)法治進(jìn)步。如J 區(qū)檢察院2019 年以來，圍繞律師從業(yè)誠信檔案建設(shè)、出租車司機(jī)戒毒期間載客、科研?；饭芸氐葐栴}，撰寫專項報告9 份，制發(fā)檢察建議102 份，推動相關(guān)行業(yè)出臺整治措施164 條。

二、基層檢察機(jī)關(guān)參與矛盾糾紛化解的難點

（一）涉訴信訪處置“終而不結(jié)”

近年來，涉訴信訪不僅在總量上居高不下，且出現(xiàn)了訴求涵蓋范圍廣、訴求之間相互交織、信訪問題與社會熱點矛盾基本一致等諸多特點［2］。檢察機(jī)關(guān)案件審查后不支持信訪人的申請、實體性糾紛矛盾未得到化解的占比較高。一些信訪人訴求不被支持，便遷怒于檢察機(jī)關(guān)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)官官相護(hù)或承辦檢察官徇私辦案，將信訪重點轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)，致使涉訴信訪案件“終而不結(jié)”現(xiàn)象較為突出［3］。如2019 年以來，J 區(qū)檢察院共接收各類信訪件1038 件，其中非法吸收公眾存款等涉眾型經(jīng)濟(jì)案件引發(fā)的來信來訪205 件，占比19.7%；共接收不服民事行政裁判申請監(jiān)督件177 件，其中僅6 件向法院提出再審檢察建議或向上級院提請抗訴；接收對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督類信訪件50 件，除1 件因公安機(jī)關(guān)偵查取證不到位，J 區(qū)檢察院依法發(fā)出《糾正違法通知書》外，其余案件均未支持信訪人訴求。

（二）刑事和解資源整合不充分

與刑事和解制度運行相關(guān)的資源包括相應(yīng)的人員物力以及配套制度，但從目前的基層檢察實踐看，在人員力量配置和配套制度銜接方面都存在不足。人力方面，目前多數(shù)基層檢察院主要依靠承辦檢察官同步開展刑事和解工作，專門的人民調(diào)解力量介入刑事和解的還比較少。承辦檢察官為了促成和解，往往要付出數(shù)倍精力［4］，這導(dǎo)致實踐中刑事和解的適用比例偏低。在制度配套方面，同樣體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與刑事和解制度尚未銜接配套。實踐中被追訴人只要認(rèn)罪認(rèn)罰，即便得不到被害人諒解，也不影響從寬量刑。刑事和解協(xié)議達(dá)成后，檢察機(jī)關(guān)如果對被追訴人作出了不起訴決定，其后與行政處罰的銜接在不同的地區(qū)、不同的行政機(jī)關(guān)間也不盡順暢。

（三）行政爭議案件訴源治理難

從檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議化解的工作情況看，進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)的行政爭議雙方一般都存在較為嚴(yán)重的對立情緒，反映了社會治理層面的一些薄弱環(huán)節(jié)。比如因行政程序和司法程序之間的銜接機(jī)制不夠完善，一些可以在行政環(huán)節(jié)解決的糾紛進(jìn)入到司法程序形成“空轉(zhuǎn)”。需要化解的實體性糾紛經(jīng)歷程序空轉(zhuǎn)，往往會加劇當(dāng)事人的情緒對立，導(dǎo)致矛盾越來越尖銳，越來越難以化解，進(jìn)一步誘發(fā)當(dāng)事人再提起政府信息公開、確認(rèn)權(quán)利等后續(xù)一系列行政訴訟。檢察機(jī)關(guān)在行政爭議終端化解的滯后性使得檢察機(jī)關(guān)需要付出較大的成本去解決糾紛，但并非所有案件都可以得到實質(zhì)性化解［5］。如J 區(qū)檢察院辦理的32 件行政爭議案件中，程序空轉(zhuǎn)案件達(dá)17 件之多，這類案件多因超過起訴期限、主體不適格、超出受案范圍等原因不予立案或被駁回起訴。其中有4 人提起行政訴訟達(dá)19 次。如當(dāng)事人楊某某因房屋拆遷及后續(xù)引發(fā)的系列糾紛先后9次提起行政訴訟，但因證據(jù)不足或不符合條件被駁回起訴2 次、不予立案2 次，審理后被駁回訴請5 次。

三、檢察機(jī)關(guān)參與糾紛化解的路徑研究

（一）樹立現(xiàn)代化的治理理念

1.靶向發(fā)力，精準(zhǔn)施策，防范各類風(fēng)險

精準(zhǔn)施策的基本方法是圍繞主責(zé)主業(yè)，以辦案為抓手，主動發(fā)現(xiàn)、主動紓解，通過辦案，消除案件雙方當(dāng)事人的對立情緒，同時對案件中暴露出的各種矛盾也要一攬子統(tǒng)籌施策。其次還要善于結(jié)合影子治理的特點，發(fā)揮好網(wǎng)格管理的優(yōu)勢，利用好自身政法網(wǎng)格員的身份，將自身力量與網(wǎng)格中其他社會組織和群眾組織的力量相結(jié)合，為基層治理提供法律支撐。

2.注重運用剛?cè)岵?jì)的治理策略

檢察機(jī)關(guān)參與矛盾糾紛化解時，因其國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的身份，天然具備剛性治理的特點，因此更應(yīng)當(dāng)注意強(qiáng)化柔性治理，特別是面對涉眾型經(jīng)濟(jì)案件引發(fā)的群體性矛盾，要注重走群眾路線，變硬性要求為軟性引導(dǎo)，變強(qiáng)制服從為教育感化，努力引導(dǎo)社會輿論，切實化解次生風(fēng)險［6］。必須正確處理剛性治理和柔性治理之間的關(guān)系，擺脫事后被動應(yīng)付的局面，把工作重心從治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)移，高度重視訴源治理，關(guān)注個案對法治進(jìn)步的意義，同時兼顧類案暴露出的類型性、苗頭性問題，把好矛盾糾紛的“源頭”關(guān)。

（二）構(gòu)建多元力量參與的平臺

1.找準(zhǔn)司法定位

有觀點認(rèn)為，司法是社會正義的最后一道防線，因此司法機(jī)關(guān)沒有必要充當(dāng)糾紛解決的先鋒官，應(yīng)當(dāng)在其他非訴機(jī)制無法達(dá)到目的時再精準(zhǔn)出擊［7］。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參與糾紛化解并非全然被動。應(yīng)當(dāng)立足自身定位，在堅持黨政主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好聯(lián)結(jié)、引領(lǐng)和保障作用。聯(lián)結(jié)是在司法、執(zhí)法和其他行政機(jī)關(guān)等諸多部門之間起到橋梁作用，銜接訴與非訴的力量，整合其他機(jī)關(guān)部門對訴訟程序?qū)嵸|(zhì)性參與；引領(lǐng)是基于其在訴訟活動中處于中間環(huán)節(jié)，一些矛盾糾紛尚有變數(shù)，既可能持續(xù)發(fā)酵但也可能逐步彌散，完全有可能通過釋法說理、普法宣傳等方式促成糾紛化解；保障是基于其作為司法機(jī)關(guān)維護(hù)法治權(quán)威的職責(zé)使命，必須始終嚴(yán)格公正地適用法律，在嚴(yán)守法的底線上去講“情”和“理”，去實現(xiàn)國法天理人情的統(tǒng)一。

2.用好多元力量

多元化糾紛解決機(jī)制中的社會資源可以分為三大類，其一是社會力量，既包括人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員等，也包括鄉(xiāng)賢、五老、社工、熟人等；其二是專業(yè)力量。包括心理咨詢師、法學(xué)專家、律師等；其三是社會組織力量。我國各行業(yè)協(xié)會很多都設(shè)立有調(diào)解中心，比如據(jù)統(tǒng)計目前全國醫(yī)療糾紛專業(yè)性調(diào)解組織有2600 多個，道路交通事故糾紛調(diào)解組織有2500 多個，保險、證券、房地產(chǎn)等行業(yè)也均有專業(yè)的調(diào)解組織，對專門領(lǐng)域內(nèi)的矛盾糾紛，可以與專業(yè)化調(diào)解組織進(jìn)行聯(lián)動調(diào)處。要用好這三類力量，就必須建好工作平臺，讓其他主體和群眾能夠參與進(jìn)來。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要搭建溝通協(xié)調(diào)的工作平臺，同時借助區(qū)域綜合治理主管部門統(tǒng)籌，對現(xiàn)有的各類資源按屬地原則進(jìn)行聯(lián)動，打通信息壁壘，建立重大案件平臺吹哨制度，避免“聯(lián)而不動”。

3.建立保障體系

一是要加強(qiáng)人員力量的保障。要努力拓展人力資源渠道，健全人才吸納培養(yǎng)和儲備機(jī)制，將檢察機(jī)關(guān)可以撬動的三類社會力量名冊化、制度化、類型化?？梢砸蚤L聘和特聘相結(jié)合的方式，邀請退休法官、檢察官、高校法學(xué)教師、公職律師、心理咨詢師等專業(yè)人士參與糾紛化解。二是要健全組織制度的保障。要結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會糾紛特點，加強(qiáng)多元解紛中的市場準(zhǔn)入制度、收費制度及資格評審制度的政策引導(dǎo)，督促相關(guān)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人全面履職，積極推動解紛工作行業(yè)化與市場化融合［8］。三是要建立激勵考評的保障。要建立對其他多元力量參與糾紛解決的評估與考核激勵體系?？梢杂杀镜貐^(qū)聯(lián)動平臺牽頭，出臺考評辦法，將平臺內(nèi)的其他社會組織的參與度、工作信息交互的力度等內(nèi)容納入考評范圍，開展常態(tài)化監(jiān)督考核，激勵其他社區(qū)組織參與糾紛化解。

（三）健全多方聯(lián)合協(xié)作銜接機(jī)制

1.優(yōu)化涉檢信訪終結(jié)機(jī)制

實踐中，由于矛盾糾紛實體性終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)缺失，當(dāng)事人對實體正義的基本訴求沒有實現(xiàn)，信訪程序就會“終而不結(jié)”。工作中一方面要堅持以實體正義的維護(hù)作為終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。另一方面要注重終結(jié)性程序和其他程序的銜接，對于符合司法救助條件的，依法及時啟動司法救助程序［9］，當(dāng)控告人、申訴人提交新的足以改變原處理決定的證據(jù)時，要重新啟動復(fù)查程序。對擾亂社會秩序、無理纏訪、惡意上訪人員，觸犯法律法規(guī)的要嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。

2.銜接認(rèn)罪認(rèn)罰和刑事和解制度

兩制度銜接的關(guān)鍵在于，如何有效且經(jīng)濟(jì)地實現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬中的被害人參與。筆者認(rèn)為可以從三個方面著手：一是保障被害人的量刑知情權(quán)和意見表達(dá)權(quán)。在制作認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書時，可以載明雙方和解內(nèi)容，包括被追訴人獲取被害人諒解的方式、進(jìn)行賠償?shù)木唧w情況等，在簽署具結(jié)文書后，將這一具結(jié)書同時送達(dá)被害人。二是對于取得被害人實質(zhì)性諒解的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，可以加大量刑從寬的幅度。如果被追訴人同時符合兩種從寬情形，可以按照疊加量刑優(yōu)惠但最高不超過兩次優(yōu)惠之和的原則，鼓勵和解。三是做好刑行銜接。對于刑事和解后符合不起訴條件的，應(yīng)及時向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)制發(fā)給予行政處罰的檢察意見書。對交通肇事、盜竊、故意傷害等常見多發(fā)案件，嘗試確立案件從刑事不起訴到行政處罰的回轉(zhuǎn)流程。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與社會公益組織的協(xié)作，制定被不起訴人參與社會公益服務(wù)的具體方案，確保案件不起訴后教育管理到位。

3.完善促進(jìn)訴源治理機(jī)制

訴源治理是多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，也是檢察機(jī)關(guān)依法能動履職最突出的體現(xiàn)。不僅僅要圍繞法律監(jiān)督的一案一事，更要立足辦案，加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)治理重點的分析及趨勢預(yù)判，要用好從個案到類案的數(shù)字監(jiān)督模型，開拓數(shù)據(jù)來源，從類檢監(jiān)督走向系統(tǒng)治理，定期分析公布法律監(jiān)督報告、加強(qiáng)法律文書說理和以案釋法，有效開展法治進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)等工作。挖掘好、發(fā)揮好社會治理類檢察建議獨特的制度價值，對辦案中發(fā)現(xiàn)的治理漏洞短板，主動向地方政府和相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，推動地方人大出臺專項立法，實現(xiàn)更高水平、更高層面的源頭治理。

四、結(jié)語

法治原則始終是矛盾糾紛化解的根本遵循。作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)一直是多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的重要參與力量。從楓橋經(jīng)驗的基層運用到能動司法理念的全面滲透，檢察機(jī)關(guān)在社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，始終秉持政治自覺、法治自覺、檢察自覺，立足辦案前端化解矛盾糾紛，在既有的制度框架下進(jìn)行改革創(chuàng)新，在矛盾調(diào)處中把握好維穩(wěn)和維權(quán)的平衡點。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展中矛盾糾紛的變化，現(xiàn)代化進(jìn)程對治理方式提出了新要求，檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步更新參與社會治理的理念、聯(lián)接各類工作平臺、不斷完善細(xì)化制度機(jī)制、提升參與矛盾調(diào)處的素質(zhì)和能力，通過能動履職，用好多元力量，不斷探索出符合新時代社會治理形勢的新路徑。