澳門回歸24年：治理能力和管治水平不斷提升

婁勝華

自澳門回歸祖國以來，澳門居民都親身見證了澳門特區(qū)在經濟、社會和民生等方面取得的顯著成就。不僅是經濟發(fā)展勢頭強勁，而且社會穩(wěn)定，教育、文化、社會福利和社會保障等方面都表現出色。

澳門社會治理模式：

政府主導，社團參與

總的來講，澳門回歸24年來，特區(qū)治理能力和管治水平是一直在不斷提升中。

第一，特區(qū)公務員的公共服務態(tài)度和質素相較於澳葡時代都取得了顯著進步，得到澳門居民的認可。第二，歷屆特區(qū)政府在架構重組、政府職能調整方面做了很多工作。第三，推出“一站式”服務以及服務承諾制。例如，身份證明局承諾15個工作日辦理居民身份證。第四，推進電子政務建設。現屆政府以電子政務作為公共行政改革的切入口，不斷優(yōu)化“一戶通”服務，現已吸引超過54萬居民在“一戶通”開設帳戶，其提供的服務多達320項，且仍在不斷增加中。第五，特區(qū)積極回應社會訴求，全面調整公務員制度。第六，不斷提升區(qū)域合作能力。與廣東?。ㄓ绕涫菣M琴深度合作區(qū)）以及其他內地省份的區(qū)域取得進展。當然，政府在社會治理過程中仍然不可迴避地存在一些不足之處，如，經濟多元化成效不明顯，也就是說，政府在引導與促進經濟多元化方面的能力仍有提升空間；在應對危機事件時，也面臨著一些挑戰(zhàn)，如，“天鴿”風災事件，當時引起了較大的社會反響。但是，應該肯定，特區(qū)政府在非典、新冠等傳染病疫情應對方面，整體表現還是不錯的。

澳門回歸24年來，澳門社會組織參與社會治理能力也在不斷提升中。主要表現在：一、傳統參政社團都在內部設立了政策研究機構，並組建了智庫組織。例如，工聯總會在設立政策研究暨資訊部的同時，還成立了“聚賢同心”智庫。街坊總會在設立政策研究室的同時，成立“群力智庫中心”。同樣，婦聯在設立政策研究室的同時，成立“共建好家園”智庫。民建聯也成立了民聯智庫。由此表明，一些參政社團開始注重提升公共政策研究能力，以便更好地發(fā)揮政策倡議和政策規(guī)劃建設。二、不少社團開辦了各種各樣的議政課程，包括澳門青聯、婦聯、工聯、民建聯及剛成立的經民聯，都有培養(yǎng)青年會員議政能力的訓練班。三、很多社團擴大了社會服務範疇，比如，工聯、街坊會、民建聯等開辦或增設綜合醫(yī)療中心，街坊會開辦了針對新來澳人士的粵語班以及針對獨居老人的平安通服務。還有一些社團辦了社會企業(yè)，比如，扶康會為智障人士開辦的洗衣中心，展智服務協會開設的心明治小食店等。四、許多參政社團推選代表通過參選進入立法會成為議員。而具社團背景的立法議員通常採取與社團合作的運作方式。例如，議員辦事處與社團合署辦公。以上都體現了回歸後社團參與治理能力的提升。

本人看法是政府和社會組織在治理領域應承擔著不同角色。政府應該扮演一個叫做元治理角色，就是發(fā)揮一個兜底和主導社會治理的作用，社會組織則是參與社會治理，是一個參與、輔助治理的角色。因此，按照各自的角色分工關係，特區(qū)政府不應該與社團爭搶社會服務的提供，而應該通過購買服務方式將大量社會服務功能交給社團去承擔，也就是說，由政府提供財政資源讓社團直接向居民提供社會服務。

實際上，澳門正逐漸建立由政府主導、社團參與的社會治理模式，並取得了一定成效。然而，過程中仍存在有待改進之處。眾所周知，澳門雖然建立了政策諮詢制度，不過，政策諮詢似乎逐漸成為政府政策論證的工具，予人有“走過場”的感覺。其次，政府公務人員的社會溝通能力與公共輿情的敏感度需要提升。此外，部分社會民生領域，如交通、房屋、公立醫(yī)院診病等方面的治理能力仍有待提升。

官員選拔改革助打造

有活力的公務員團隊

關於特區(qū)公務員的團隊建設問題，我的觀點是：總體來說，特區(qū)政府公務人員的團隊表現得到了社會的肯定。尤其是在澳葡時代生活過的人們，普遍認為現在的公務員服務態(tài)度相較於過去有了很大的提升。因此，從整體上看，公務員團隊的表現應該是受到社會認可的。試想如果公務員的服務態(tài)度與能力整體表現非常差劣的話，那麼，自回歸以來澳門在經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生改善等方面取得的成就是無法實現的。

至於社會上普遍關注的如何打造一個有擔當、有活力的公務員團隊，還是要從建立一支有責任承擔的官員隊伍著手。目前，特區(qū)官員採用委任制方式任用。應該說，這種選拔方式需要進行改革。首先，官員的選拔範圍應該擴大，不能僅限於公務員隊伍內部，還應該面向全社會選拔。誠然，公務員可能對法律更加熟悉一些，但是，在與社會接觸方面，一定不如社團人員廣泛。而在專業(yè)知識方面，公務員出身人士可能不如專業(yè)人員或某個專業(yè)領域的學者豐富。因此，可以擴大官員的選拔範圍。面向社會，從公務員以外的人群中，包括社團領袖、企業(yè)管理人員中，選拔一些有潛力的人成為政府官員。其次，增加選拔管道和方式。從現行的僅由上級選擇委任的單一方式向多元方式轉變。例如，是否可以設立一種個人自薦制度？但凡認為自己有能力擔任某個職位者可以主動推薦自己。以及集體推薦方式、民調方式？總之，多元產生方式可以對現有的委任制產生很好的補充作用。

另外，政府需要建立科學的人才培養(yǎng)機制與後備人員資料庫或者叫人才庫。在建立一個科學的、合理的人才培養(yǎng)機制基礎上，設立後備人員資料庫是必要的。而人才培養(yǎng)可以通過專題性培訓、實踐鍛煉、不同崗位的歷練等方式進行?？傊?，在健全官員培養(yǎng)與選拔制度過程中，採取引入競爭機制、選拔與培訓相結合等方式，才能打造出一支有素養(yǎng)、有能力、有責任心且敢擔當的公務員隊伍。

公務員績效評估制度改革

的方向與挑戰(zhàn)

關於公務員績效評估制度存在的問題，個人認為，對於公務員個人來說，他的評估主要由現行公務員制度中的評核制度規(guī)範。回歸後，特區(qū)政府在公務員制度改革中將公務人員評核制度作為首項改革。然而，雖歷經改革，仍存一些問題值得關注。

首先，對於公務員評估結果即絕大多數公務員被評為“十分滿意”，社會上有不同看法。一般情況下，常態(tài)應是正態(tài)分布，即“中間大兩頭小”，一般是優(yōu)秀的少一點，非常差的也少。所以有人提出建議，獲評“十分滿意”以上者設定一個比例限制。實際上，內地公務員評選優(yōu)秀者也規(guī)定了相應的比例。第二，對官員的評核不盡合理。領導官員都是由其上級評核的，因此出現優(yōu)秀率相當高的情況，然而，為何居民對相關部門的績效評價卻並不那麼高？這種差距應該如何解釋？

澳門社會反映已久的一個現象，政府部門一些主管級別的職位無人願意承擔，原因在於主管級官員（尤其是處級官員）的薪資與資深公務員薪資相差無幾。例如，廳長的薪點為850點，比一般公務員的最高薪點735點要高。然而，處長級官員的薪點為770點，兩者之間相差35點。此外，按規(guī)定擔任主管職務無法獲得加班費，而非主管公務人員可以收取加班費，因此，有些處長職位是有些公務員不願意幹的，尤其是資深公務員。

然而，有人提出將領導和主管人員的薪酬單獨列出編排，不與現有的公務員薪酬掛鉤，值得考慮。此外，還有一些建議提出，現有官員的薪酬應增加一個與工齡相當的津貼。這是因為現任領導與主管人員的薪資是固定的，即任職10年的局長與剛上任的局長的薪資相同，顯得有些不太合理。至於領導與主管人員（特別是處級人員）的薪酬要不要提升，大家都知道，領導與主管人員的薪酬是按薪點來計算的。其中，局級領導的薪點為1100點，而最低層級的公務員僅為110點，相差10倍。如果進一步提升領導與主管人員薪酬，差距是否會拉大呢？實際上每次調薪，社會上總有所謂“肥上瘦下”的爭議，也是需要仔細考慮的。

今年初通過的修訂澳門公共行政工作人員通則法案，是否符合社會的期望？我認為，此次修改應該算是一個微調，包括幾個方面：第一，優(yōu)化人員的調動。因應過去有四種調動方式，現在整合為“調任”和“派駐”兩種方式，但核心內涵並沒有發(fā)生很大的變化。第二，關於轉職的規(guī)定，主要是特別職務和一般職務之間的轉換。第三，優(yōu)化臨時委任制度。之前，澳門有約三十個公務員派到橫琴深合區(qū)去工作並領取出差津貼，那麼，按照新制度，他們可領取一個固定津貼，實際上是政府把臨時委任制度延伸到了橫琴深合區(qū)。

此外，一直以來，社會大眾對官員問責表示不滿。實際上，現有法律規(guī)定了領導官員的責任內容，主要是執(zhí)行上存在一些問題。按照規(guī)定，領導與主管人員的紀律程序與普通公務員相同，由其直接上級提起紀律程序。而在實踐中，上級官員通常不願意對其下級提起紀律程式，因為下級官員是由上級官員任命的，如果下級官員有問題，社會就會質疑上級官員是否應該承擔相應責任。所以，需要為領導與主管人員設立專門的紀律程序。

澳門公務員赴橫琴

交流任職促進制度接軌

針對澳門和橫琴公務員之間的交流及委派，有何看法？本人認為，最佳的交流方式是相互任職。澳門官員前往橫琴工作的目的，是為了使橫琴的制度能夠與澳門更好地接軌，包括民商事法律制度等方面。從這個角度看，這種方式是可行的。澳門政府派遣公務員到橫琴或珠海任職，以學習內地不同的政策和管理方式。實際上，主要是為了提升澳門公務人員的能力，而不僅僅是在那裡工作。

誠然，澳門公務員被派往橫琴工作，或多或少地達到了學習和提升能力的目的。他們會將澳門的管理經驗和方式帶到橫琴，同時也會吸取內地包括橫琴的一些好的管理經驗與工作方法。然而，就目前澳門中高級公務員被派往橫琴的做法而言，不適合再擴大規(guī)模。原因何在？橫琴管委會和執(zhí)委會的人員包括澳門特區(qū)、廣東省、原橫琴新區(qū)以及新招聘的人員四種類型人員，四類人員存在“同工不同酬”的現象。實際上，澳門公務員派去橫琴工作也存在管理問題，因為他們不屬於內地的公職人員，因此，內地相關部門很難對其進行管理，比如如何問責。因此，個人認為不應該擴大規(guī)模，如果橫琴管理部門缺乏人手，可以通過新招聘澳門居民前去任職的方式來實現，因為澳門居民同樣熟悉澳門的制度，其前往橫琴任職同樣有利促進兩地交流及制度接軌。