自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新: 成效、 路徑與發(fā)展思路

桑百川 王殿杰

建設自貿試驗區(qū)是我國在新形勢下全面深化改革和擴大開放的重大戰(zhàn)略舉措, 是實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展的重要支撐。 自2013 年上海自貿試驗區(qū)率先掛牌成立以來, 我國自貿試驗區(qū)建設發(fā)展已走過十年歷程, 其間共分六批次部署設立21 個自貿試驗區(qū),形成了從沿邊沿海到內陸全方位開放的新格局, 逐步建立起我國高水平對外開放的平臺。 作為制度創(chuàng)新和擴大開放的高地, 自貿試驗區(qū)穩(wěn)步擴大在規(guī)則、規(guī)制、 管理、 標準等方面的壓力測試, 推出了一大批可復制、 可推廣的制度創(chuàng)新成果, 推動我國由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變。 為實現(xiàn)更深層次的改革和更高水平的開放, 黨的二十大報告提出, 要“實施自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”,我國自貿試驗區(qū)建設即將進入新一輪的改革試驗提升期, 而制度創(chuàng)新作為其核心任務, 勢必面臨新征程與新挑戰(zhàn)。 因此, 在自貿試驗區(qū)建設十周年之際,本文嘗試梳理總結自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的成效、 實現(xiàn)路徑及問題挑戰(zhàn), 從而提出我國自貿試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新的新思路, 助力我國開放型經濟新體制建設。

一、 自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新成效回顧

自貿試驗區(qū)建設以來, 始終堅持以制度創(chuàng)新為核心, 不斷開展深化改革開放的政策試驗, 涌現(xiàn)出一大批基礎性制度創(chuàng)新成果, 在投資自由化便利化、貿易便利化、 金融開放創(chuàng)新、 營商環(huán)境優(yōu)化等諸多方面取得了顯著成效, 為推動我國經濟高質量發(fā)展作出了重大貢獻。

(一)推進投資自由化便利化

1.探索完善負面清單制度

負面清單管理模式是自貿試驗區(qū)為對標高標準國際投資規(guī)則而實行的制度探索。 通過羅列清單,明確投資限制與禁止的部門, 并在改革實踐中不斷壓減清單條目, 逐步破除要素的流動性障礙。 負面清單包括兩大類: 一是自貿試驗區(qū)外商直接投資的負面清單。 這種管理模式全面落實準入前國民待遇,使我國入世承諾時基于正面清單的開放部署發(fā)生根本性變革, 提高了國內體制與國際規(guī)則的兼容性。2013 年上海自貿試驗區(qū)推出的第一張外商投資準入負面清單包含190 項, 歷經7 次修訂, 2022 年版的負面清單已“瘦身”至27 項, 其中制造業(yè)條目已歸零。 海南自由貿易港還于2021 年推出第一張跨境服務貿易負面清單, 外商投資管理體系更加開放透明。 二是全國統(tǒng)一的市場準入負面清單。 我國于2018 年出臺首張市場準入負面清單, 該類清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施, 屬于國民待遇的一部分, 自貿試驗區(qū)為相關制度的出臺提供了經驗借鑒與試點平臺。 除放寬清單事項限制外, 自貿試驗區(qū)的市場準入改革也持續(xù)開展,截至2022 年底, 各省、 自治區(qū)、 直轄市已經累計向自貿試驗區(qū)下放了超過5400 項的省級管理權限, 大幅減少了審批層級。 在自貿試驗區(qū)內建立既準入又準營的管理規(guī)則, 確保了內外資市場待遇的公平一致性。

2.健全事中事后監(jiān)管制度

事中事后監(jiān)管是自貿試驗區(qū)為落實負面清單制度而配套實施的監(jiān)管體制改革。 政府放寬外資的市場準入限制, 并不意味著市場就可以完全自由, 為有效防控風險, 各自貿試驗區(qū)深化行政體制改革,不斷強化監(jiān)管部門管控市場的能力。 事中事后監(jiān)管制度的建設體現(xiàn)在兩方面: 一是創(chuàng)新監(jiān)管服務模式。隨著政府管理模式從審批制向備案制的轉變, 政府職能也由審批型向監(jiān)管服務轉型, 由為防控風險、控制市場的事前審批轉變?yōu)橐孕庞帽O(jiān)管為核心的事中事后監(jiān)管, 建立了包括以信用風險分類為依托的市場監(jiān)管制度、 商事主體信用修復制度、 “雙隨機、一公開”抽檢制度、 企業(yè)年度報告公示和經營異常名錄制度等在內的新型監(jiān)管體系, 這種監(jiān)管模式消解了前置審批對市場活力的抑制, 體現(xiàn)了以鼓勵市場創(chuàng)新、 監(jiān)測和防范企業(yè)失當為主要目標的監(jiān)管方式變革。 二是完善協(xié)同管理機制。 一方面, 信息共享是事中事后監(jiān)管的重要基礎, 依托大數(shù)據信息共享和服務平臺, 自貿試驗區(qū)初步建立起由審批、 監(jiān)管、 執(zhí)法等多部門相互銜接的市場監(jiān)管機制, 監(jiān)管效能持續(xù)提升; 另一方面, 自貿試驗區(qū)積極推動社會多元共治, 由原來單一的政府監(jiān)管轉為政府與社會協(xié)同監(jiān)管, 構建起政府監(jiān)管、 社會監(jiān)督、 業(yè)界自治、 企業(yè)自控“四位一體”的綜合監(jiān)管體系。 事中事后監(jiān)管制度實行的是準入后全過程監(jiān)管, 使我國開放管理的重心從規(guī)范市場主體資格轉向規(guī)范市場主體行為。

3.深化商事制度改革

商事制度改革是自貿試驗區(qū)推進投資便利化的重要突破口。 相關改革以減少政府行政干預為目標,其內容覆蓋市場主體自設立登記到注銷退出的全生命周期鏈條, 不斷提升政府服務質量。 一是大幅簡化審批程序, 改善投資環(huán)境。 自貿試驗區(qū)開展了“證照分離”“多證合一”“一次辦好”等多項商事制度改革, 區(qū)域內的市場活力和創(chuàng)造力進一步被激發(fā)。以“證照分離”為例, 2015 年上海自貿試驗區(qū)率先開展“證照分離”改革, 2019 年在全國自貿試驗區(qū)開展改革全覆蓋試點, 并建立所有涉企經營許可事項全覆蓋清單管理制度, 自試點改革開始至2021 年6月, 全國自貿試驗區(qū)新設企業(yè)41.34 萬戶, 受惠于該項政策的企業(yè)占比達48.81%。 相關制度探索也形成了可復制可推廣的經驗, 2021 年7 月, 國務院宣布“證照分離”改革在全國范圍內推行, 并實行涉企經營許可事項全覆蓋清單管理。 二是探索建立多元化商事糾紛解決機制, 推進投資治理規(guī)范化。 各自貿試驗區(qū)積極對接國際商事爭議解決機制, 形成了以法院為主、 仲裁調解為輔的多元化商事調解制度格局。 例如, 重慶自貿試驗區(qū)初步建立起涉外商事訴訟、 仲裁與調解“一站式”糾紛解決機制, 為強化投資者保護, 有序開展跨境商事活動提供了制度保障。

(二)深化貿易便利化改革

1.口岸通關便利化持續(xù)推進

自貿試驗區(qū)深入對接WTO《貿易便利化協(xié)定》,大幅提升區(qū)內貿易便利化水平。 一是深化國際貿易“單一窗口”服務模式創(chuàng)新。 2013 年上海自貿試驗區(qū)率先試行企業(yè)準入“單一窗口”模式, 隨后, 各自貿試驗區(qū)依托管理實際, 推出各具服務特色的國際貿易“單一窗口”, 通關流程由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”,形成了高效便利的一體化通關服務平臺。 依托自貿試驗區(qū)平臺支撐, 國際貿易“單一窗口”由地方版升級為國家版, 截至2023 年6 月, 已實現(xiàn)與25 個部委的“總對總”系統(tǒng)對接和信息共享, 建設完成包括貨物申報、 艙單申報、 口岸物流等在內的22 個功能模塊, 提供企業(yè)服務事項達823 項。 二是不斷優(yōu)化通關程序, 大力提升通關便利性。 自貿試驗區(qū)強化前期預檢和后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié), 實行“提前報關、 提前報檢, 實貨放行”通關模式, 大幅縮減貨物在口岸的滯留時間, 同時還實施了檢驗檢疫通關無紙化, “先放行、 后改單” 作業(yè)模式, 國際海關“經認證的經營者”(AEO)互認制度等措施簡化報關程序。 在高效便利通關新體系下, 廣東自貿試驗區(qū)平均通關時間縮減約80%, 天津自貿試驗區(qū)平均通關時間由一至兩天縮短到兩個小時, 節(jié)約報關成本約70%。 三是注重科技賦能, 推行智慧通關新模式。 各自貿試驗區(qū)積極推進智慧海關建設, 例如, 廣東自貿試驗區(qū)應用AR、 AI、5G 等前沿技術實施智能監(jiān)管, 貨物、 郵快件、 跨境電商、 中途監(jiān)管、 旅檢實現(xiàn)24 小時通關, 低風險貨物、 人員、 運輸工具等實現(xiàn)自動快速放行。 口岸通關便利化改革為企業(yè)提供了合理穩(wěn)定的通關預期, 從而保障了跨區(qū)域和跨境物流供應鏈的穩(wěn)定。

2.貿易監(jiān)管制度不斷創(chuàng)新

自貿試驗區(qū)通過實施全鏈條監(jiān)管、 貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等方式不斷完善貿易監(jiān)管體系, 推行更高標準的“一線放開, 二線安全高效管住、 區(qū)內自由”的貿易監(jiān)管制度。 一是國際貿易活動實現(xiàn)全鏈條高效監(jiān)管。 將貿易監(jiān)管部門納入“單一窗口”平臺, 部門間信息共享推進“一站式作業(yè)”管理服務, 使貿易監(jiān)管從單純貨物進出口擴大到物流環(huán)節(jié)。 例如, 成都自貿試驗區(qū)大力推行國際貿易“單一窗口”, 擴大“兩段準入”信息化監(jiān)管應用范圍, 實現(xiàn)口岸平臺功能向國際貿易全鏈條拓展覆蓋。 二是穩(wěn)步推進貨物狀態(tài)分類監(jiān)管。 自貿試驗區(qū)按照管得住、 成本和風險可控原則, 在自貿試驗區(qū)內的海關特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌推行三類“貨物狀態(tài)”分類監(jiān)管試點, 營造了更加便利靈活的物流倉儲環(huán)境, 滿足了商品要素無國界生產和全球分銷運營的需要。 三是提升貿易監(jiān)管制度透明度。 監(jiān)管的公平高效也是貿易監(jiān)管制度創(chuàng)新的重要方向, 例如, 福建自貿試驗區(qū)推出通關全流程狀態(tài)可視化服務, 將“單一窗口”、 艙單、 船代、 貨代等多個面向企業(yè)的操作系統(tǒng)回執(zhí)信息匯集到統(tǒng)一平臺上, 展示當前業(yè)務所在環(huán)節(jié)及對口科室, 并自動更新推送給企業(yè), 監(jiān)管流程更加規(guī)范透明。

(三)探索金融領域開放

1.金融的服務功能不斷提升

自貿試驗區(qū)將服務實體經濟作為金融改革創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點, 持續(xù)強化戰(zhàn)略性新興行業(yè)、 跨國企業(yè)、 中小微企業(yè)等重點領域的金融要素供給。一是聚焦戰(zhàn)略性新興行業(yè)。 自貿試驗區(qū)推動金融要素與高端產業(yè)深度融合, 強化關鍵領域和前沿科技產業(yè)的金融支撐。 例如, 作為上海自貿試驗區(qū)的一項重要金融制度創(chuàng)新, 上海證券交易所推出科技創(chuàng)新公司債券, 為國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)轉型升級賦能。 二是聚焦跨國企業(yè)。 自貿試驗區(qū)根據跨國企業(yè)的金融需求, 在自由貿易賬戶、 跨境雙向人民幣資金池、 資本項目和經常項目管理便利化試點等方面持續(xù)開展業(yè)務創(chuàng)新, 為跨境支付結算和境外投資管理提供便利。 例如, 北京自貿試驗區(qū)開展跨國公司本外幣一體化資金池試點, 截至2023 年第一季度末, 試點已覆蓋境內外成員企業(yè)1300 余家, 相關企業(yè)已開展外債、 境外放款、 經常項目資金集中收付和軋差凈額結算、 意愿購匯等業(yè)務超過1 萬筆,跨境收支總額超過550 億美元。 三是聚焦中小微企業(yè)。 自貿試驗區(qū)在拓展中小微企業(yè)融資渠道、 降低融資成本、 提高融資效率等方面開展了系列探索,增強了金融服務中小微企業(yè)的能力。 例如, 陜西自貿試驗區(qū)開展“稅銀企”合作, 根據企業(yè)納稅信用對其進行貸款信用評級, 為中小微企業(yè)提供“因稅獲貸”純信用貸款。 山東自貿試驗區(qū)積極推進知識產權保險、 證券化、 質押融資等方面的制度建設, 引導更多資本流向知識密集型中小企業(yè)。

2.金融開放不斷創(chuàng)新升級

自貿試驗區(qū)積極擴大金融對外開放, 在金融市場、 金融產品、 金融服務等方面取得了一系列創(chuàng)新突破。 一是金融市場體系更加完善。 自貿試驗區(qū)進一步降低金融領域的外資準入門檻, 逐步放松涉及金融牌照的外資金融機構持股比例限制, 擴大外資金融機構業(yè)務范圍。 依托特殊立法權限, 海南自貿港、 上海臨港新片區(qū)等還積極探索與國際金融市場相銜接的市場體系、 交易制度、 監(jiān)管制度, 充分激發(fā)了國內外金融機構參與金融市場的積極性。 二是金融產品種類更加豐富。 自貿試驗區(qū)緊緊圍繞實體經濟需求廣泛開展金融產品創(chuàng)新, 除依托境內金融機構開發(fā)新型金融產品外, 還推行跨境外幣信用拆借、 跨境外幣借款等跨境融資業(yè)務, 更大程度地滿足企業(yè)融資訴求。 此外, 自貿試驗區(qū)還著力培育跨境金融、 科技金融、 綠色金融等新興金融業(yè)態(tài), 豐富相關產業(yè)的金融產品供給, 促進離岸貿易、 數(shù)字貿易等新型國際貿易發(fā)展。 三是金融服務機制更加健全。 自貿試驗區(qū)深入推進金融領域簡政放權, 創(chuàng)新優(yōu)化金融管理和服務流程, 開展了包括簡化直接投資外匯登記手續(xù)、 直接投資項下外匯登記及變更登記下放至銀行辦理、 實行外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結匯等制度改革, 市場主體辦理金融業(yè)務更加便捷。

3.金融風險防控能力進一步增強

自貿試驗區(qū)持續(xù)在自由貿易賬戶監(jiān)管體系、 金融綜合監(jiān)管制度、 宏觀審慎管理等方面開展改革探索, 金融風險防控能力進一步增強。 一是完善自由貿易賬戶監(jiān)管體系。 自貿試驗區(qū)為自由貿易賬戶確立了“一線宏觀審慎、 二線有限滲透”的監(jiān)管原則,通過監(jiān)測管理信息系統(tǒng)形成的“電子圍網”, 對跨境資金流動實行逐企業(yè)、 逐筆、 全口徑地有效監(jiān)測。二是探索實施金融綜合監(jiān)管。 上海、 天津、 深圳等自貿試驗區(qū)實施以合作監(jiān)管與協(xié)調監(jiān)管為支撐的綜合監(jiān)管試點, 建立起以市場風險全覆蓋為目標、 以信息互聯(lián)共享為基礎、 以監(jiān)管合作為保障的金融風險防控體系, 切實提高金融風險防控能力。 三是完善跨境資金宏觀審慎管理方式。 上海自貿試驗區(qū)率先開展境外融資和資金跨境流動的宏觀審慎管理業(yè)務改革, 加強境外流動資本監(jiān)管, 在廣東、 福建、天津三個自貿試驗區(qū)逐步試點后將此模式推廣至全國, 有效降低了跨境資本流動可能導致的系統(tǒng)性風險。

(四)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

1.深化“放管服”改革

自貿試驗區(qū)以深化“放管服”改革為主線, 在簡政放權、 放管結合、 優(yōu)化服務等營商環(huán)境重點領域實現(xiàn)突破。 一是簡政放權便利市場準入。 自貿試驗區(qū)探索實施準入前國民待遇加負面清單管理模式,并不斷縮減負面清單長度, 逐步推廣“證照分離”改革, 構建了各類市場主體平等、 便利、 有序競爭的投資管理體系。 二是放管結合有效防范風險。 自貿試驗區(qū)推進信息共享和綜合執(zhí)法制度、 企業(yè)年度報告公示和經營異常名錄制度、 社會力量參與市場監(jiān)督制度等事中事后監(jiān)管體系建設, 加強對市場主體寬進后的過程監(jiān)督和后續(xù)管理, 提高政府在開放環(huán)境下的風險管理能力。 三是優(yōu)化服務推動政府職能轉變。 自貿試驗區(qū)梳理和再造政務服務流程, 開展公證“最多跑一次”、 領事業(yè)務“一網通辦”、 不動產登記業(yè)務便民模式、 證照“一口受理、 并聯(lián)辦理”審批服務模式等系列制度創(chuàng)新,使政務服務更加標準、 規(guī)范、 透明, 政府的服務效能不斷提升。 在系列改革創(chuàng)新推動下, 政府與市場的關系逐漸被重塑, 我國營商環(huán)境更加透明、高效、 國際化。

2.推進法治化建設

自貿試驗區(qū)實行多層次、 多領域、 個性化的法律服務保障, 打造了“國家授權—部委支持—地方立法”的法律制度體系格局。 截至2023 年6 月, 共形成自貿試驗區(qū)中央法規(guī)52 項, 地方性法規(guī)569項①數(shù)據來源于北大法寶數(shù)據庫, 以“自貿試驗區(qū)”為關鍵詞檢索。, 相關規(guī)制形成了制度創(chuàng)新集成, 充分發(fā)揮了立法對政府治理體系變革的引領和推動作用。 在地方立法層面, 《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)條例》將政府規(guī)章和有關文件上升為地方性法規(guī), 開創(chuàng)了自貿試驗區(qū)地方立法的先河, 此后各自貿試驗區(qū)對經驗做法進行總結提升, 強化重大制度創(chuàng)新的充分聯(lián)動與配套銜接, 為各項試點任務的開展提供了強有力的法規(guī)制度保障, 從而有利于營造法治化、 國際化、 便利化的營商環(huán)境。 在中央立法層面, 自貿試驗區(qū)設立十年來, 全國人大常委會及國務院共12 次調整91 部行政法規(guī)及部門規(guī)章在自貿試驗區(qū)的實施①數(shù)據來源: 北大法寶數(shù)據庫。, 并推動《海南自由貿易港法》于2021 年出臺,統(tǒng)籌推進國家事權改革任務。 通過中央層面系統(tǒng)性的放權、 授權制度安排, 使制度創(chuàng)新的整體效應有效發(fā)揮, 自貿試驗區(qū)市場環(huán)境更加公平開放、統(tǒng)一高效。

二、 自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新發(fā)展的實現(xiàn)路徑

十年來, 自貿試驗區(qū)不斷完善開放型經濟新體制建設, 探索和實踐制度創(chuàng)新的基本框架體系, 通過經驗成果復制、 差異化探索、 漸進式改革等路徑將改革開放引向深入, 相關實踐形成了寶貴經驗,為未來我國自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的實施提供了重要啟示和指引。

(一)經驗成果復制

1.極化—擴散效應

作為新時代改革開放的高地, 自貿試驗區(qū)逐漸被打造為“開放制度增長極”, 并通過擴散效應帶動城市群的聯(lián)動發(fā)展。 自貿試驗區(qū)在投資、 貿易、 金融、 政府管理等領域廣泛開展制度變革, 使區(qū)內的國際貿易活動更加活躍、 市場投資更加自由、 營商環(huán)境進一步優(yōu)化, 相關制度創(chuàng)新實踐也吸引了大量人才、 技術、 資本等生產要素在中心城市的集聚。據商務部統(tǒng)計, 2022 年全國21 個自貿試驗區(qū)實際使用外資2225.2 億元, 實現(xiàn)進出口總額7.5 萬億元, 以不到全國千分之四的國土面積, 貢獻了全國18.1%的外商投資和17.8%的進出口額, 成為區(qū)域經濟發(fā)展乃至全國經濟發(fā)展的強力引擎。 自貿試驗區(qū)為區(qū)域經濟發(fā)展打造了參照樣板, 由于產業(yè)鏈條上的價值鏈、 企業(yè)鏈、 供需鏈和空間鏈緊密交織,自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新紅利將通過經濟增長溢出效應、 知識溢出效應、 信息溢出效應、 技術溢出效應等渠道不斷向周邊地區(qū)擴散輻射, 為外圍城市群帶來經濟增長的新模式、 新技術、 新產業(yè)、 新業(yè)態(tài),推動形成“國際貿易—中心城市—區(qū)域發(fā)展”三位一體聯(lián)動模式, 從而實現(xiàn)改革紅利共享、 開放成果普惠, 帶動形成更高層次的改革開放新格局。

2.復制推廣路徑多樣

改革創(chuàng)新經驗的復制推廣是自貿試驗區(qū)的重要任務, 其路徑包括國家層面的集中推廣和地方層面的自主推廣。 在國家層面, 既有國務院向全國范圍或自貿試驗區(qū)范圍內復制推廣的試點經驗和最佳實踐案例, 也有國務院各職能部門自主向全國復制推廣的制度創(chuàng)新經驗。 截至2023 年6 月, 自貿試驗區(qū)已累計向全國或特定區(qū)域復制推廣了278 項制度創(chuàng)新成果, 包括集中復制推廣143 項, “最佳實踐案例”61 個, 相關部門自主復制推廣74 項。 在地方層面, 改革經驗自主復制推廣的路徑主要有三種: 一是自貿試驗區(qū)所在省份在省級權限范圍內復制推廣制度創(chuàng)新成果。 商務部公布的數(shù)據顯示, 全國21 個自貿試驗區(qū)已在本省區(qū)市內復制推廣制度創(chuàng)新成果約1700 項。 二是自貿試驗區(qū)周邊區(qū)域同步推廣制度創(chuàng)新成果。 如河南自貿試驗區(qū)包括鄭州、 洛陽、 開封三個片區(qū), 區(qū)域外的漯河市通過選取協(xié)同發(fā)展“示范部門、 示范園區(qū)、 示范項目”等形式, 積極復制推廣自貿試驗區(qū)改革試點任務, 并深化各類要素對接合作。 三是尚未設立自貿試驗區(qū)的省區(qū)主動學習借鑒。 如江西省整合了有關自貿試驗區(qū)政務服務的改革試點經驗, 建立起“用戶專屬網頁”政務服務新模式。

(二)差異化探索

1.梯度化制度供給

依據對外開放的約束條件和自身資源稟賦, 各自貿試驗區(qū)實施差異化戰(zhàn)略定位設計, 在空間上創(chuàng)造出梯度化的制度供給, 形成了制度創(chuàng)新內容以及創(chuàng)新深度前后銜接的雁陣模式。 一是對接和推進的國家戰(zhàn)略有所差異。 各自貿試驗區(qū)依托自身區(qū)位優(yōu)勢精準施策, 圍繞參與“一帶一路”建設、 京津冀協(xié)同發(fā)展、 深化粵港澳合作、 促進長江經濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略聯(lián)動開展差異化的制度創(chuàng)新, 推動形成統(tǒng)籌布局、 多點支撐、 效能疊加的制度賦能增長機制,助力國家戰(zhàn)略的推進和實施。 二是改革試點任務各有側重。 基于自身發(fā)展定位和產業(yè)優(yōu)勢, 各自貿試驗區(qū)積極打造特色產業(yè)集群, 例如, 北京自貿試驗區(qū)以科技創(chuàng)新、 服務業(yè)開放、 數(shù)字經濟建設為特色,山東自貿試驗區(qū)以海洋經濟高質量發(fā)展為目標, 上海自貿試驗區(qū)聚焦國際金融中心建設, 浙江自貿試驗區(qū)著力打造油氣產業(yè)發(fā)展高地, 自貿試驗區(qū)不斷聚集新興業(yè)態(tài), 成為高端產業(yè)聚集地。 三是制度創(chuàng)新舉措各有特色。 各自貿試驗區(qū)被賦予充分的自主權, 在投資管理、 貿易便利化、 金融開放創(chuàng)新、 事中事后監(jiān)管、 營商環(huán)境優(yōu)化等領域持續(xù)深入開展首創(chuàng)性制度探索, 先后形成了一批差異化的制度創(chuàng)新實踐, 以各具特色的創(chuàng)新舉措推進國家更深層次改革、 更高水平開放。

2.頂層設計與基層創(chuàng)新協(xié)同并舉

自貿試驗區(qū)堅持“頂層設計+基層創(chuàng)新”協(xié)同推進的雙向路徑, 在把握整體脈絡的同時也兼顧突出地方特色。 自貿試驗區(qū)總體方案不僅明確了各自的戰(zhàn)略定位及發(fā)展目標, 也確定了政府職能轉變、 投資領域開放、 貿易高質量發(fā)展、 金融業(yè)開放創(chuàng)新等方面的改革方向和具體任務, 形成了自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的頂層設計, 從而為政策試驗的各參與方有序推進各項改革提供思路和指導。 依據總體方案要求, 中央政府還多次調整部分行政法規(guī)、 國務院文件以及國務院部門規(guī)章在自貿試驗區(qū)的實施, 從而為區(qū)域性政策試驗留下相應的制度空間。 而基層創(chuàng)新更多是“摸著石頭過河”的地方自發(fā)性探索, 地方部門在中央政府的指示或默許下探索新政策或新舉措, 這種更大的改革自主權將充分發(fā)揮地方部門的創(chuàng)造性和能動性, 化解改革的阻力, 調整優(yōu)化“政府—市場”關系, 充分展現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。 如上海自貿試驗區(qū)對區(qū)內企業(yè)對接政府制度的改革措施, 取得良好效果的部分案例已進行了確認與推廣, 在政府與微觀企業(yè)之間形成了的良好互動關系,充分發(fā)揮了企業(yè)的市場主體作用, 有力推動了自貿試驗區(qū)制度改革進程。 這種自下而上的改革能夠推進合理的頂層構建, 有利于形成改革的合力。

(三)漸進式改革

1.小切口政策探索試驗

自貿試驗區(qū)通過先局部試點, 再總結推廣的漸進式改革策略, 減少了體制改革的摩擦成本, 為全局性深化改革探索提供了有益經驗借鑒。 從布局安排上看, 十年來, 基于從點輻射到線輻射最后到面輻射的漸進式開放路徑, 全國分六批次建設的21 個自貿試驗區(qū)經歷“試點啟動—均衡布局—全面鋪開”三大階段過渡, 逐步實現(xiàn)對全國各個主要區(qū)域的覆蓋。 從制度創(chuàng)新路徑上看, 自貿試驗區(qū)重視增量改革帶動存量改革, 從貨物貿易開放到服務貿易開放再到深度制度集成創(chuàng)新, 穩(wěn)步推進與高標準國際經貿規(guī)則銜接。 為最大限度降低改革的風險與震蕩,自貿試驗區(qū)秉持“小切口、 低風險、 大成效”的原則循序漸進地開展改革試驗。 比如, 負面清單歷經7次修訂, 逐步縮減清單長度; 制度改革從投資貿易便利化到金融創(chuàng)新開放、 法治化環(huán)境建設再過渡到全方位“放、 管、 服”。 自貿試驗區(qū)堅持整體推進和重點突破相結合的方式推進改革, 由點及面提升政府治理能力, 在有效控制風險的同時形成可復制、可借鑒的制度試驗池, 穩(wěn)步推進我國制度型開放的探索實踐。

2.逐步開放推動漸進改革

自貿試驗區(qū)堅持以外部開放沖擊推動漸進改革,持續(xù)完善開放型經濟體制建設。 一是開展區(qū)域性開放型經濟風險壓力測試, 以制度開放先行先試循序漸進推動制度改革。 自貿試驗區(qū)是系統(tǒng)開展制度創(chuàng)新的實踐載體, 其開放平臺的戰(zhàn)略定位將倒逼各項制度改革和政府職能轉變, 而區(qū)域性、 分領域開展高水平開放壓力測試將穩(wěn)步推進體制機制改革, 從而確保政策改革風險安全可控。 二是逐步接軌更高水平的規(guī)則體系, 提高政府管理與國際規(guī)范的協(xié)同性和兼容性。 自貿試驗區(qū)聚焦建設更高水平的開放型經濟新體制, 推動國內基本制度框架和管理體系同國際高標準經貿規(guī)則銜接協(xié)調, 實現(xiàn)以商品和要素流動為核心的“邊境開放”向以規(guī)則體系為核心的“境內開放”拓展深化。 三是重新界定了政府與市場的關系, 充分激發(fā)市場活力。 自貿試驗區(qū)通過簡政放權、 放管結合、 優(yōu)化服務等系列政策改革不斷強化市場機制的力量, 逐步建立起公平、 開放、 透明的市場規(guī)則, 并創(chuàng)造出國際化、 法治化的營商環(huán)境,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

(四)主動服務對接國家重大戰(zhàn)略

1.深化自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的平臺

自貿試驗區(qū)地處國內、 聯(lián)通國際, 是撬動國家自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的支點, 其所開展的制度創(chuàng)新與新一輪國際經貿規(guī)則談判緊密結合, 不斷培育我國參與和引領國際經濟合作競爭的新優(yōu)勢。 在邊境上的市場準入方面, 自貿試驗區(qū)負面清單制度的建設經驗逐步在自貿協(xié)定項下推廣適用, 我國在《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)中首次以負面清單模式對投資領域作出承諾, 隨后自貿協(xié)定的升級談判不斷開展, 截至2023 年6 月, 我國已簽署的自貿協(xié)定中采用負面清單管理模式的數(shù)量已達到14 個, 占簽署總量的70%。 在邊境后措施方面, 自貿試驗區(qū)積極推進國內規(guī)制與新一代貿易政策的“顆粒化”對接, 將國際貿易投資的新規(guī)則新標準在區(qū)域內開展先行先試, 多項制度成果涉及投資措施、 資本流動、競爭政策、 知識產權保護等WTO-X 改革議題, 不斷加大高水平開放壓力測試力度。 這些制度創(chuàng)新集成為我國協(xié)調雙多邊國際經濟政策輸出了經驗, 相關政策實踐形成了我國自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的制度支撐,有利于提高未來我國自由貿易協(xié)定談判議題的深度。

2.落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的載體

自貿試驗區(qū)包括10 個沿海自貿試驗區(qū), 8 個內陸自貿試驗區(qū), 3 個沿邊自貿試驗區(qū)①沿海自貿試驗區(qū)包括上海、 廣東、 福建、 天津、 浙江、 遼寧、 海南、 江蘇、 山東、 河北; 內陸自貿試驗區(qū)包括湖北、 河南、 重慶、 四川、 陜西、 北京、 湖南、 安徽; 沿邊自貿試驗區(qū)包括云南、 廣西、 黑龍江。, 各類自貿試驗區(qū)加強統(tǒng)籌聯(lián)動, 為落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略做出了重要貢獻。 在改革開放的政策紅利下, 我國沿海地區(qū)聚集了絕大多數(shù)產能, 成為中國經濟發(fā)展最重要的增長極, 自貿試驗區(qū)的設立將再次激了沿海地區(qū)改革開放的潛力與活力, 在京津冀一體化、 粵港澳大灣區(qū)建設、 長三角區(qū)域一體化等戰(zhàn)略部署指引下也將帶動區(qū)域板塊融合發(fā)展。 而內陸地區(qū)經濟發(fā)展相對緩慢, 隨著自貿試驗區(qū)在內陸地區(qū)的擴圍,內陸地區(qū)將直面國際市場, 相關政策激勵有助于打造內陸型“自由貿易經濟帶”, 加快區(qū)域內的開放型經濟建設。 由于內陸自貿試驗區(qū)位于我國版圖的中央, 其輻射半徑要大于沿海和沿邊自貿試驗區(qū), 自貿試驗區(qū)在發(fā)揮增長極作用的同時也將成為沿海地區(qū)參與西部大開發(fā)的鏈接紐帶, 大幅縮小東西部經濟發(fā)展差距。 沿邊自貿試驗區(qū)充分結合自身地理區(qū)位、 自然與社會經濟條件等因素, 將與周邊國家經濟發(fā)展的合作協(xié)調作為建設重點, 積極對接“一帶一路”建設、 東北亞區(qū)域開放合作等戰(zhàn)略, 深化與周邊國家和地區(qū)經貿合作, 輻射帶動沿邊地區(qū)的經濟發(fā)展。

三、 自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新面臨的問題與挑戰(zhàn)

自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新已經取得了豐碩成果, 但面對深化改革和擴大開放的新形勢、 新任務, 自貿試驗區(qū)在制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、 制度創(chuàng)新的深度、 高標準國際經貿規(guī)則對接等方面仍存在一些實踐推進的難點, 亟需在下一步建設發(fā)展中加以突破。

(一)制度創(chuàng)新呈現(xiàn)碎片化特征

自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展機制不夠完善,改革創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性仍需加強。 一是制度創(chuàng)新的體系性和協(xié)同性不足。 由于各自貿試驗區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略定位不同, 許多特色改革試驗只考慮了區(qū)域的局部均衡, 容易與國家層面的改革安排形成交叉, 并且自貿試驗區(qū)制度改革措施往往聚焦單一環(huán)節(jié)效率的提升, 欠缺特定領域全流程、 全周期的集成創(chuàng)新安排, 制度創(chuàng)新的整體效應難以實現(xiàn)。 二是跨部門協(xié)調存在障礙。 每批改革的多項任務基本都涉及多個部門, 但制度創(chuàng)新方向、 主體和權限不夠明確, 部門與部門之間的信息共享壁壘未完全破除, 在事中事后監(jiān)管制度、 國家級開放型經濟區(qū)聯(lián)動等方面的配套政策措施不到位, 容易導致制度創(chuàng)新進展滯后,不利于改革事項的試驗和推廣。 三是重制度創(chuàng)新數(shù)量的考核思維導致無序競爭。 制度創(chuàng)新數(shù)量是衡量自貿試驗區(qū)建設成效的重要標準, 但由于缺乏部委的統(tǒng)一協(xié)調, 各自貿試驗區(qū)可能以復制或微調的方式競爭制度創(chuàng)新的數(shù)量, 這種做法忽視了改革的必要性與實際成效, 制度探索難以實現(xiàn)跨層級、 跨部門、 跨區(qū)域等高維度的統(tǒng)籌協(xié)調。

(二)制度創(chuàng)新的深度有待提升

自貿試驗區(qū)的部分制度創(chuàng)新實踐呈現(xiàn)淺層化現(xiàn)象, 制度創(chuàng)新的質量需進一步提升。 一是自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的重復性工作較多。 自貿試驗區(qū)在流程優(yōu)化、 手續(xù)精簡、 先進技術應用等共性制度方面開展了大量探索, 在全國復制推廣的278 項自貿試驗區(qū)經驗中, 有92 項屬于投資自由化便利化領域, 占比33.1%, 有75 項屬于貿易便利化領域, 占比27.0%, 改革措施存在同質化、 重復化現(xiàn)象。 并且自貿試驗區(qū)后期制度創(chuàng)新主要在各個非關鍵領域和環(huán)節(jié)上進行微調, 相當部分的制度改革是前期創(chuàng)新成果的延續(xù), 原創(chuàng)性和突破性創(chuàng)新成果趨少, 這與自貿試驗區(qū)“制度創(chuàng)新高地”的定位存在差距。 二是自貿試驗區(qū)總體規(guī)劃與深化改革方案的落實推進不均衡。 在國家授權界定不清、 部門事權整合困難等多重因素影響下, 制度化改革任務落實進度并不均衡: 貿易投資便利化改革進展較快, 但自由化改革推進較慢, 金融領域的創(chuàng)新成效低于預期; 只涉及單一部門的改革創(chuàng)新以及事務性、 操作性的制度變革進展較快, 但跨部門、 職能調整、 市場開放等深層次體制機制改革舉措落實較慢。

(三)改革創(chuàng)新的自主權限不足

自貿試驗區(qū)建設缺少國家層面的法律規(guī)劃, 地方自主制度探索無法得到充分授權。 一是自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新法治不夠協(xié)調。 制度創(chuàng)新需要突破各項法律法規(guī)及部門規(guī)章的剛性約束, 但許多制度改革和權限分配涉及中央事權, 部分事項需經中央各部委逐項逐條審批許可, 而地方政府及自貿區(qū)管委會作為創(chuàng)新主體, 其職能較多集中在執(zhí)行層面, 部分試點任務的落實需要地方“跑部協(xié)調”。 自貿試驗區(qū)“自下而上”驅動改革的模式與政府“自上而下”授權管理體制之間的矛盾抬高了制度創(chuàng)新的行政成本,使制度創(chuàng)新的能力和效率大大降低。 二是容錯糾錯機制仍需完善。 隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū),后續(xù)面臨的改革任務大多阻力大、 風險高, 自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新探索勢必要承擔更多的風險, 但當前國家層面尚未建立完善的容錯糾錯機制, 在屬地化的主體責任意識影響下, 地方部門制度創(chuàng)新的積極性受挫, 部分自貿試驗區(qū)只在地方權限范圍內對敏感問題、 關鍵領域的創(chuàng)新方案“小修小補”, 如果不能科學免責, 將很難在深層次上實現(xiàn)制度創(chuàng)新的新突破。

(四)在對接國際高標準經貿規(guī)則上仍有差距

自貿試驗區(qū)是國際先進規(guī)則的銜接者和踐行者,但其對接國際經貿規(guī)則發(fā)展前沿的能力仍有待提高。一是服務業(yè)對外開放水平不足。 服務貿易規(guī)則是當前全球經貿規(guī)則重構的核心與重點, 但目前我國自貿試驗區(qū)的制度改革存在重貨物貿易、 輕服務貿易現(xiàn)象, 自貿試驗區(qū)對通信、 教育、 娛樂等現(xiàn)代高端服務業(yè)的外資準入限制較高, 影響了高級生產要素的流入, 服務業(yè)開放的廣度和深度仍需進一步提升。二是國際經貿新規(guī)則對接不足。 受開放安全、 責任意識等因素影響, 自貿試驗區(qū)在競爭中立、 數(shù)字貿易、 環(huán)境保護、 跨境數(shù)據流動等“21 世紀議題”方面開展的壓力測試與制度創(chuàng)新較少, 與新一代經貿規(guī)則的對接還未取得實質性突破。 三是創(chuàng)新和引領作用不足。 自貿試驗區(qū)建設以來, 對于國際高標準經貿規(guī)則對接始終處于被動學習與追隨的狀態(tài), 并未發(fā)揮對全球性議題和規(guī)制的創(chuàng)新與引領作用, 與迪拜、 中國香港、 新加坡等國際知名自由貿易區(qū)相比缺乏競爭力, 使我國難以在新一輪國際經貿規(guī)則談判中把握主動權和話語權。

四、 自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新發(fā)展思路

站在新的歷史起點上, 應按照實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的總體要求, 加強自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性, 持續(xù)提升制度創(chuàng)新的深度, 放寬改革的自主權限, 主動對接高標準國際經貿規(guī)則, 進一步提升自貿試驗區(qū)發(fā)展能級, 從而為我國經濟高質量貢獻更多的“自貿力量”。

(一)加強制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性, 推進改革協(xié)同發(fā)展

自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新是系統(tǒng)性工程, 應注重政策設計集成創(chuàng)新。 一是提升制度創(chuàng)新組合的耦合性。自貿試驗區(qū)新一輪制度探索要注重“創(chuàng)新集成+改革協(xié)同”, 應基于重點領域開展全產業(yè)鏈系統(tǒng)性制度創(chuàng)新, 并不斷完善配套政策, 確保各項制度改革相互配合、 相互支持, 通過措施協(xié)調形成改革的合力,努力推動各領域協(xié)同發(fā)展。 二是強化部門協(xié)同聯(lián)動。應努力破除部門間的信息壁壘, 推進國家部委、 地方政府與自貿試驗區(qū)之間溝通協(xié)調機制的建立, 還應加強自貿試驗區(qū)與其他開放載體在產業(yè)聯(lián)動、 政策協(xié)同、 平臺互動等方面的集成創(chuàng)新, 助力自貿試驗區(qū)更好地發(fā)揮“極化—擴散”效應。 三是完善自貿試驗區(qū)建設考核評價體系。 應建立健全自貿試驗區(qū)考核評估長效機制, 綜合評估其在制度創(chuàng)新數(shù)量、經濟增長情況、 法治環(huán)境建設、 高水平開放體系建設等多個方面改革的進展和成效, 激發(fā)地方政府開展系統(tǒng)性深層次改革的積極性。

(二)完善制度創(chuàng)新的頂層設計, 提升制度創(chuàng)新深度

自貿試驗區(qū)的改革創(chuàng)新應從全局出發(fā), 制定系統(tǒng)完備的政策框架和實施細則, 確保制度創(chuàng)新的深度和連貫性。 一是強化頂層協(xié)調機制。 應進一步優(yōu)化和明確各自貿試驗區(qū)的改革任務, 及時開展制度創(chuàng)新成效評估, 確保制度改革實踐符合自貿試驗區(qū)的特點和需求, 增強制度規(guī)則先行先試的系統(tǒng)性、整體性。 同時, 還應建立改革經驗共享機制, 通過經驗交流、 案例分享等方式促進制度創(chuàng)新成果的互相借鑒和共同提升, 從而推動實現(xiàn)更多首創(chuàng)性創(chuàng)新、差別化探索。 二是以全局視角推進各項改革深化。自貿試驗區(qū)應以整體發(fā)展為導向, 統(tǒng)籌規(guī)劃在金融、貿易、 投資、 法律等方面的改革任務和措施, 避免片面追求某一領域的制度創(chuàng)新而忽視整體平衡。 可以通過建立聯(lián)席會議、 工作組或跨部門協(xié)調機構等方式加強不同部門、 地方政府和企業(yè)之間的協(xié)同合作, 共同推進各項改革任務, 確保制度創(chuàng)新能夠全面覆蓋、 相互支持。

(三)放寬自主改革權限, 暢通管理體制機制

基層是開展制度創(chuàng)新的主體, 應加大賦權授權力度, 構建容錯糾錯機制, 激發(fā)其制度創(chuàng)新的積極性。 一是賦予自貿試驗區(qū)更大的改革自主權。 加快在國家層面出臺自貿試驗區(qū)立法, 明晰國家部委、地方政府和片區(qū)管委會在自貿試驗區(qū)發(fā)展過程中的權責關系, 確定自貿試驗區(qū)的法律地位和開放權限。有序下放中央部委管理權限和省級經濟權限, 減少行政級別對自貿試驗區(qū)開展深層次制度創(chuàng)新的束縛,拓展自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新空間。 二是建立健全自貿試驗區(qū)容錯糾錯機制。 依法制定行政規(guī)范性文件和配套實施細則, 明確容錯糾錯的認定部門和具體標準,為自貿試驗區(qū)容錯免責機制提供具體化、 可操作的制度化程序, 降低制度創(chuàng)新主體開展改革的履職風險。同時, 還應完善正向激勵機制, 建立重大標志性成果獎勵制度, 充分調動各方積極性。 通過容錯糾錯機制與正向激勵機制共同作用, 推動自貿試驗區(qū)成為“大膽試、 大膽闖、 自主改”的制度創(chuàng)新高地。

(四)對標高標準國際經貿規(guī)則, 加大開放的壓力測試力度

加大自貿試驗區(qū)對外開放的壓力測試力度, 推動我國從“規(guī)則接受者”向“規(guī)則引領者”轉變。 一是擴大現(xiàn)代服務業(yè)的開放力度。 放寬現(xiàn)代服務業(yè)的外資準入標準與業(yè)務范圍限制, 進一步縮減自貿試驗區(qū)服務貿易負面清單, 破除人才、 技術、 資本等高端要素的跨境流動壁壘。 同時, 創(chuàng)新服務貿易管理體制, 在行政審批、 監(jiān)管制度等方面開展系統(tǒng)性改革, 培育自貿試驗區(qū)在交通運輸、 金融服務、 數(shù)字貿易等現(xiàn)代服務業(yè)領域的國際競爭力, 努力將其打造為我國現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的“增長極”。 二是積極對標新一代國際經貿規(guī)則。 充分發(fā)揮自貿試驗區(qū)改革試驗田的作用, 系統(tǒng)梳理高標準區(qū)域貿易協(xié)定中的數(shù)字貿易、 知識產權、 環(huán)境保護、 數(shù)據安全、 競爭中立、 中小企業(yè)等“21 世紀新議題”, 在部分具備條件的自貿試驗區(qū)開展逐步試驗, “自下而上”推動政府部門破除不合時宜的管理條款, 建立與國際接軌的“邊境后”管理體制, 從而為我國參與國際經貿規(guī)則的制定提供制度支撐。