中國(guó)香港特別行政區(qū)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)對(duì)內(nèi)地的借鑒意義

李艷梅,毛阿燕,鮮 敏,方 青,邱五七

(1.中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所,北京 100020;2.深圳市寶安區(qū)疾病預(yù)防控制中心,廣東 深圳 518101)

中國(guó)香港特別行政區(qū)(以下簡(jiǎn)稱香港)作為領(lǐng)先的金融中心及亞洲商業(yè)樞紐,同時(shí)也是人口最密集的地區(qū)之一,在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面起步早、發(fā)展迅速,已經(jīng)形成了相對(duì)較為完善的公共衛(wèi)生治理體系。但是2003年嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥(SARS)在香港的暴發(fā),暴露出香港特區(qū)公共衛(wèi)生預(yù)防控制體系的不足,在應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)。2003年成功戰(zhàn)勝疫情后,特區(qū)政府首先從組織架構(gòu)上做出調(diào)整,于2004年6月在香港特區(qū)衛(wèi)生署下設(shè)衛(wèi)生防護(hù)中心,強(qiáng)調(diào)傳染病防治的重要性。而2020年開(kāi)始的COVID-19大流行是對(duì)特區(qū)政府公共衛(wèi)生預(yù)防控制體系的又一次巨大沖擊。本文以我國(guó)香港特區(qū)第六屆政府架構(gòu)重組為契機(jī),詳細(xì)介紹特區(qū)政府疾病預(yù)防控制體系建設(shè)現(xiàn)狀,包括其組織架構(gòu)的具體調(diào)整及相關(guān)舉措,以期為我國(guó)內(nèi)地疾病預(yù)防控制體系建設(shè)提供參考。

1 香港特別行政區(qū)疾病預(yù)防控制的組織架構(gòu)調(diào)整

背靠祖國(guó)、聯(lián)通世界,這是香港得天獨(dú)厚的顯著優(yōu)勢(shì)[1]。在“一國(guó)兩制”方針的貫徹下,香港特區(qū)政府享有高度的自治權(quán)。在屬于中央政府管轄范圍的事項(xiàng)上,中央會(huì)由上而下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),特區(qū)政府負(fù)責(zé)具體落實(shí)[2]。2022年6月15日香港特區(qū)立法會(huì)通過(guò)了第六屆特區(qū)政府架構(gòu)重組方案下的決議案,“三司十五局”的新政府架構(gòu)于2022年7月1日正式運(yùn)作。此次政府架構(gòu)重組,除教育局和公務(wù)員事務(wù)局2個(gè)政策局的工作職責(zé)及架構(gòu)維持不變外,其他政策局均有不同程度的調(diào)整,并且采用如增設(shè)、擴(kuò)展、更名、分拆、重組、改組、整合等多元化調(diào)整方式,涉及面廣,調(diào)整幅度大,一定程度上是對(duì)政府架構(gòu)的總體調(diào)整。對(duì)政府決策管理部門權(quán)責(zé)與職能進(jìn)行優(yōu)化,不僅可以提升公共決策能力,而且還能解決現(xiàn)行政府管理部門流程固化、效率低下的狀態(tài)。

香港特區(qū)政府此次政府架構(gòu)重組涉及醫(yī)療衛(wèi)生方面的調(diào)整主要表現(xiàn)在由原來(lái)的食物及衛(wèi)生局改組為醫(yī)務(wù)衛(wèi)生局,負(fù)責(zé)醫(yī)務(wù)及衛(wèi)生政策,可以更有針對(duì)性的專注解決新冠疫情問(wèn)題,完善醫(yī)療體系建設(shè)。醫(yī)務(wù)衛(wèi)生局下設(shè)醫(yī)院管理局和衛(wèi)生署,其中衛(wèi)生署作為政府衛(wèi)生事業(yè)顧問(wèn),遵照2003年SARS專家委員會(huì)報(bào)告的建議,于2004年6月建立衛(wèi)生防護(hù)中心,其使命是“與本港及國(guó)際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作,務(wù)求有效地預(yù)防及控制疾病”[3]。同時(shí)提出“3R承諾”,分別為實(shí)時(shí)監(jiān)控(Real-Time Surveillance)、迅速介入(Rapid Intervention)、適時(shí)通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)(Responsive Risk Communication)[4]。為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和控制傳染病及其他疾病,完善疾病預(yù)防控制體系建設(shè),衛(wèi)生防護(hù)中心同步進(jìn)行架構(gòu)調(diào)整。衛(wèi)生防護(hù)中心下設(shè)的分處由6個(gè)增加到7個(gè),精細(xì)化部門設(shè)置及職責(zé),旨在進(jìn)一步提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力,強(qiáng)化傳染病疫情預(yù)防控制能力。具體調(diào)整內(nèi)容和職責(zé)變更[5,6]見(jiàn)表1。

表1 衛(wèi)生防護(hù)中心下設(shè)分處調(diào)整內(nèi)容及職責(zé)變更

由上表可知,監(jiān)測(cè)與流行病學(xué)處拆分為傳染病處、非傳染病處和健康促進(jìn)處,對(duì)流行病進(jìn)行分類細(xì)化,精準(zhǔn)化監(jiān)測(cè)、控制傳染病及非傳染病,并增加癌癥篩查服務(wù)及防控職責(zé);緊急應(yīng)變及資訊處、項(xiàng)目管理及專業(yè)發(fā)展處合并為緊急應(yīng)變及項(xiàng)目管理處,進(jìn)一步整合緊急應(yīng)變資源,形成統(tǒng)籌、演練、協(xié)調(diào)、項(xiàng)目研究一體化的緊急應(yīng)變體系,提高制定應(yīng)急計(jì)劃、協(xié)調(diào)部門合作的能力,提升應(yīng)急管理效能,有利于特區(qū)政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè);感染控制處將支援傳染病暴發(fā)流行學(xué)調(diào)查由醫(yī)院內(nèi)部擴(kuò)大到社區(qū),同時(shí)提供感染控制培訓(xùn),壯大“不帶鏡片的顯微鏡”隊(duì)伍,當(dāng)再次面臨傳染病大流行時(shí),可以迅速鎖定確診者的活動(dòng)軌跡,提高分析此種傳染病的起源、傳播方式及傳播力度的效率;在公共衛(wèi)生化驗(yàn)服務(wù)處和公共衛(wèi)生服務(wù)處的職責(zé)中增加有關(guān)疾病和傳染病的檢測(cè)與控制工作內(nèi)容,進(jìn)一步強(qiáng)化衛(wèi)生防護(hù)中心的傳染病預(yù)防與控制職能。

2 香港特別行政區(qū)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的相關(guān)舉措

2.1 搭建科學(xué)顧問(wèn)架構(gòu)

香港特區(qū)衛(wèi)生防護(hù)中心搭建科學(xué)顧問(wèn)架構(gòu),主要由“中央科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)”和6個(gè)科學(xué)委員會(huì)組成,各個(gè)科學(xué)委員會(huì)的主席組成“中央科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)”?？茖W(xué)委員會(huì)的職責(zé)范圍為:①就保障市民免受傳染病影響的公共衛(wèi)生措施,向衛(wèi)生防護(hù)中心總監(jiān)提供科學(xué)依據(jù);②根據(jù)疾病流行情況的變化及醫(yī)療科學(xué)的發(fā)展,檢討及擬訂有關(guān)處理某類傳染病或風(fēng)險(xiǎn)因素的公共衛(wèi)生策略[7]。衛(wèi)生防護(hù)中心的科學(xué)顧問(wèn)架構(gòu)匯集了來(lái)自不同學(xué)科、部門和機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí),以證據(jù)和科學(xué)為基礎(chǔ),充分發(fā)揮專家智庫(kù)力量,為疾病預(yù)防控制戰(zhàn)略政策制定及體系建設(shè)提供科學(xué)的智力支撐。具體架構(gòu)組成及意見(jiàn)范圍[8]見(jiàn)表2。

表2 衛(wèi)生防護(hù)中心科學(xué)顧問(wèn)架構(gòu)組成及意見(jiàn)范圍

2.2 全面配套緊急應(yīng)變計(jì)劃

香港特區(qū)衛(wèi)生防護(hù)中心依據(jù)傳染病種類制定相關(guān)應(yīng)對(duì)計(jì)劃,并制定總體的緊急應(yīng)變計(jì)劃用于及時(shí)干預(yù)和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件。香港特區(qū)現(xiàn)行總體緊急應(yīng)變計(jì)劃為《香港特別行政區(qū)政府對(duì)公共衛(wèi)生有重要性的新型傳染病預(yù)備及應(yīng)變計(jì)劃(2020)》及《猴痘準(zhǔn)備及應(yīng)變計(jì)劃(2022)》《革登熱準(zhǔn)備及應(yīng)變計(jì)劃(2019)》《寨卡病毒感染準(zhǔn)備及應(yīng)變計(jì)劃(2016)》《埃博拉病毒病準(zhǔn)備及應(yīng)變計(jì)劃(2014)》《流感大流行應(yīng)變計(jì)劃(2014)》《中東呼吸綜合癥應(yīng)變計(jì)劃(2014)》等六個(gè)針對(duì)具體傳染病制定的應(yīng)變計(jì)劃。以上7種應(yīng)變計(jì)劃依據(jù)該類傳染病影響香港的分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)社會(huì)造成的健康影響將政府的應(yīng)變級(jí)別劃定為戒備、嚴(yán)重和緊急3個(gè)級(jí)別,分別針對(duì)3個(gè)應(yīng)變級(jí)別設(shè)立了相對(duì)應(yīng)的指揮架構(gòu)、采取的公共衛(wèi)生措施及配合響應(yīng)的政策局和部門,并且詳細(xì)闡述了啟動(dòng)和解除應(yīng)變級(jí)別的機(jī)制,確保以最具效率的方式運(yùn)用醫(yī)療資源,及時(shí)控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感者。

2.3 優(yōu)厚疾病預(yù)防控制從業(yè)人員待遇

新冠疫情在香港特區(qū)暴發(fā)期間,醫(yī)務(wù)衛(wèi)生局及其下屬部門雇員約3萬(wàn)多人參與到一線疫情防控工作,作為抗疫主要決策局聯(lián)動(dòng)各部門協(xié)作,為香港抗擊疫情作出了卓越的貢獻(xiàn)。醫(yī)務(wù)衛(wèi)生局身為特區(qū)政府下設(shè)的政策局之一,實(shí)行公務(wù)員事務(wù)管理局制定的統(tǒng)一薪級(jí)工資制度。根據(jù)特區(qū)政府公務(wù)員事務(wù)管理局官網(wǎng)公示的公務(wù)員隊(duì)伍總薪級(jí)表可知,當(dāng)前香港公務(wù)員每月薪資從0級(jí)的13,240港幣至49級(jí)的138,855港幣不等,并且特區(qū)政府明確了公務(wù)員與私營(yíng)機(jī)構(gòu)薪酬水平大致相若的原則,定期進(jìn)行1年1次薪酬趨勢(shì)調(diào)查、3年1次入職薪酬調(diào)查和6年1次薪酬水平調(diào)查[9],并且會(huì)依據(jù)調(diào)查結(jié)果調(diào)整加薪幅度。特區(qū)政府這種收入管理制度效果明顯,“高薪養(yǎng)廉”理念深入人心,使得香港政府從事疾病預(yù)防控制事業(yè)人員收入水平較高且持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。除此之外,香港特區(qū)公務(wù)員還擁有諸如購(gòu)房租房補(bǔ)貼、年假、醫(yī)療及牙科福利等福利,不僅鼓勵(lì)在職人員的工作積極性,而且堅(jiān)定其繼續(xù)投身疾病預(yù)防控制事業(yè)的決心。

3 對(duì)我國(guó)內(nèi)地疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的借鑒意義

3.1 做好頂層設(shè)計(jì),明確職能定位和職責(zé)

香港特區(qū)在第六屆特區(qū)政府架構(gòu)重組中對(duì)衛(wèi)生防護(hù)中心進(jìn)行的架構(gòu)調(diào)整,不僅僅是針對(duì)此次新冠疫情適時(shí)調(diào)整部門組織結(jié)構(gòu),而且還在職責(zé)劃分中明確細(xì)化了再次面臨疫情席卷時(shí)的角色分配及權(quán)責(zé)清單,提高工作效率,確保特區(qū)政府對(duì)傳染病疫情的有效控制。我國(guó)內(nèi)地在全面落實(shí)新階段常態(tài)化疫情防控措施的背景下,2021年5月國(guó)家疾病預(yù)防控制局(簡(jiǎn)稱國(guó)家疾控局)正式揭牌成立[10],這是我國(guó)首次為傳染病預(yù)防控制設(shè)置單獨(dú)的國(guó)家部門,同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)將傳染病預(yù)防控制正式列入國(guó)家公共安全范疇。我國(guó)疾病預(yù)防控制體系經(jīng)過(guò)70余年的發(fā)展已經(jīng)形成了較為完整的體系框架,根據(jù)2022年2月中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)發(fā)布的國(guó)家疾控局的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定可知,國(guó)家疾控局領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作[11],但在實(shí)際工作中各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)均無(wú)法脫離同級(jí)衛(wèi)生行政主管部門而行使公共行政職能,容易遭受多部門共同管轄、多頭治理等復(fù)雜局面。我國(guó)現(xiàn)行的《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》是于2004年發(fā)布的,其中對(duì)于疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定存在嚴(yán)重滯后性,至今一直未再根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行修訂,與時(shí)代需求脫節(jié)。建議應(yīng)從國(guó)家層面出臺(tái)規(guī)范性文件,依據(jù)新時(shí)期國(guó)家疾控局職責(zé)的轉(zhuǎn)變及新時(shí)代疾病預(yù)防控制體系建設(shè)要求,厘清各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)職能及相互關(guān)系,清晰工作重點(diǎn),形成有機(jī)整體,使疾病預(yù)防控制體系真正做到“立得住、行得通、走得遠(yuǎn)”。

3.2 組建疾病預(yù)防控制領(lǐng)域高端智庫(kù)

智庫(kù)是指一種專門為公共政策和公共決策服務(wù),開(kāi)展公共政策和公共決策研究和咨詢的社會(huì)組織[12],是提高民主決策、科學(xué)決策的重要支撐。香港特區(qū)衛(wèi)生防護(hù)中心搭建的科學(xué)顧問(wèn)架構(gòu)作為特區(qū)政府在疾病預(yù)防控制方面的官方智庫(kù),在特區(qū)政府針對(duì)傳染病疫情防控的政策出臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)策略及成效評(píng)估中均發(fā)揮了重要作用。而我國(guó)在疾病預(yù)防控制領(lǐng)域方面的智庫(kù)建設(shè)較為落后,通常以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為契機(jī)臨時(shí)組建專家組為主,國(guó)家層面并未組建統(tǒng)一固定的專家團(tuán)隊(duì)。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生健康委于2023年7月6日最新發(fā)布的《關(guān)于成立國(guó)家衛(wèi)生健康委醫(yī)療應(yīng)急工作專家組的通知》中可以看出,此次國(guó)家層面專家組的成立主要以應(yīng)急醫(yī)療救治為主,涉及疾病預(yù)防控制方面的僅有流行病學(xué)方面的9位專家被納入。隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不斷涌現(xiàn),公眾對(duì)于生命安全的需要已經(jīng)遠(yuǎn)超對(duì)物質(zhì)經(jīng)濟(jì)的需求,在這種情況下我國(guó)亟需組建起一支專業(yè)、精悍的專家團(tuán)隊(duì)在疾病預(yù)防控制領(lǐng)域發(fā)揮重要作用,建議從國(guó)家、大學(xué)、民間等多渠道召集疾病預(yù)防控制領(lǐng)域?qū)I(yè)人才組建高端智庫(kù)團(tuán)隊(duì),聚焦疾病預(yù)防控制工作,充分尊重其學(xué)術(shù)研究的自主性和獨(dú)立性,重視智庫(kù)專家的風(fēng)險(xiǎn)研判,鼓勵(lì)其積極建言獻(xiàn)策,為疾病預(yù)防控制戰(zhàn)略政策制定及體系建設(shè)提供科學(xué)的智力支撐。

3.3 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案

“預(yù)防為主”是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作最重要的理念,而預(yù)案的制定正是該理念的體現(xiàn)[13]。香港特區(qū)政府根據(jù)傳染病的種類及其流行病學(xué)特點(diǎn)制定了對(duì)應(yīng)的緊急應(yīng)變計(jì)劃,并且針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分別設(shè)立了完善的指揮及行動(dòng)架構(gòu),保證了特區(qū)政府對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)干預(yù)和控制。而我國(guó)現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的綱領(lǐng)性應(yīng)急預(yù)案為國(guó)務(wù)院于2006年2月發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》,發(fā)布距今已有7年之久。同時(shí)各地方也依據(jù)國(guó)家總體預(yù)案制定了相應(yīng)的地方性應(yīng)急預(yù)案,但是照搬照抄上級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)象嚴(yán)重。結(jié)合當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)和疾病預(yù)防控制態(tài)勢(shì)發(fā)展,預(yù)案的強(qiáng)理論性、弱操作性局限了其應(yīng)有的實(shí)效性[14],在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)極有可能造成效率低下、雜亂無(wú)章的局面。建議從國(guó)家層面制定與時(shí)俱進(jìn)、內(nèi)容詳備的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急總體預(yù)案,注重對(duì)預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理,特別是處置完成重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件后,迅速總結(jié)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn),及時(shí)落實(shí)到預(yù)案中進(jìn)行更新。通過(guò)完善突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案“織牢”常態(tài)化疫情防控網(wǎng),進(jìn)一步推進(jìn)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)。

3.4 加大疾病預(yù)防控制事業(yè)的投入

香港特區(qū)政府對(duì)于疾病預(yù)防控制從業(yè)人員的薪酬福利制度,科學(xué)地反映了其勞動(dòng)價(jià)值,無(wú)論是從公平性和激勵(lì)性上都對(duì)維護(hù)疾控隊(duì)伍穩(wěn)定、提高業(yè)務(wù)水平方面起到了重要作用。建議從國(guó)家層面提高疾病預(yù)防控制人才的整體薪酬水平[15],提高從業(yè)人員薪酬水平,完善福利待遇,建立與疾病預(yù)防控制職業(yè)特點(diǎn)相匹配的工資待遇保障制度,必要時(shí)可請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)薪酬調(diào)研評(píng)估。進(jìn)一步完善細(xì)化疾控機(jī)構(gòu)“公益一類財(cái)政保障和公益二類績(jī)效管理”的相關(guān)政策及制度。督促各地方積極落實(shí)國(guó)家對(duì)疾控機(jī)構(gòu)人員編制數(shù)每萬(wàn)常住人口1.75的比例要求,盡快補(bǔ)足補(bǔ)齊各地各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)編制短缺,完善福利待遇及考核激勵(lì)機(jī)制,切實(shí)推動(dòng)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)。