政策工具視角下陜西省智慧養(yǎng)老政策量化研究
——以江蘇省智慧養(yǎng)老政策為對(duì)照

張建潔,李艷輝

(延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,陜西 延安 716000)

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國60歲及以上人口約有26,456萬人,占比達(dá)到18.74%[1],預(yù)計(jì)未來5年內(nèi)我國老年人口將突破3億,進(jìn)入中度老齡化社會(huì),人口老齡化將是我國未來很長一段時(shí)間的基本國情。然而,現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)供給短缺、養(yǎng)老資源分布不均,難以應(yīng)對(duì)日益增長的社會(huì)養(yǎng)老需求。這也促使我國開始借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)探索智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展之路,以此來彌補(bǔ)傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)的不足。公共政策作為政府協(xié)調(diào)社會(huì)資源的重要工具,有利于合理規(guī)范智慧養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)資源和環(huán)境[2]。近幾年,為了推進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)順利開展,各省市根據(jù)國家政策的指引,結(jié)合自身實(shí)際情況出臺(tái)了一系列有關(guān)助推智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策文件,逐漸聚焦科技助老、智慧扶老等議題。這些政策的出臺(tái),體現(xiàn)出政府對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)的重視與支持,也表明智慧養(yǎng)老服務(wù)在我國發(fā)展的迫切性和重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在此背景下,智慧養(yǎng)老服務(wù)已成為當(dāng)今養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新方向。近年部分學(xué)者探索了智慧養(yǎng)老服務(wù)模式,徐蘭、李亮[3]認(rèn)為可以利用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)整合社會(huì)多方養(yǎng)老資源,以社區(qū)居家養(yǎng)老O2O平臺(tái)為載體,構(gòu)建智慧社區(qū)居家養(yǎng)老模式。梁昌勇[4]等基于對(duì)智慧養(yǎng)老的總結(jié)與分析,提出了新時(shí)代智慧養(yǎng)老發(fā)展新模式:全域養(yǎng)老。也有學(xué)者關(guān)注老年人對(duì)智慧養(yǎng)老技術(shù)的需求,如張銘鷦[5]等指出老年人對(duì)使用微信獲取健康信息的意愿較高。任潔、王德文[6]認(rèn)為我國養(yǎng)老服務(wù)市場需求龐大,但由于智慧養(yǎng)老的科技適老性不高,導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給不足。此外,對(duì)智慧養(yǎng)老相關(guān)政策進(jìn)行解讀也是學(xué)者關(guān)注的研究視角,如金燕[7]等通過對(duì)老年人數(shù)字包容政策分析,得出政府需要進(jìn)一步優(yōu)化政策工具配置,激發(fā)各參與主體的主動(dòng)性,從而協(xié)助老年人融入數(shù)字生活。胡楊名[8]等認(rèn)為政府在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策工具的使用方面具有一定的偏好性,呈現(xiàn)重供給、輕需求的不均衡狀態(tài),因此需要進(jìn)一步合理規(guī)劃政策工具的使用。整體而言,學(xué)界目前關(guān)于智慧養(yǎng)老服務(wù)的研究成果頗豐,但相關(guān)研究仍有可拓展的空間。以往關(guān)于智慧養(yǎng)老政策的研究主要集中于中央政策文件的分析,缺少了對(duì)省級(jí)層面的研究,尤其是針對(duì)西部地區(qū)智慧養(yǎng)老政策的研究相對(duì)較少,不利于政策的具體落實(shí)?；诖?本研究選取陜西省級(jí)層面的智慧養(yǎng)老政策為研究對(duì)象,從政策工具及馬斯洛需求層次理論的視角出發(fā),對(duì)其政策文件進(jìn)行量化研究,同時(shí),以江蘇省智慧養(yǎng)老政策作為對(duì)照[9],歸納陜西省智慧養(yǎng)老政策的特點(diǎn)與不足,并提出政策建議,以期為后續(xù)政策的制定與優(yōu)化提供參考。

1 理論分析框架

文章關(guān)于智慧養(yǎng)老政策的研究主要從以下2個(gè)方面入手:一方面是政策工具的運(yùn)用對(duì)老年人生活的保障,另一方面是在政策作用下,老年人各方面需求是否得到滿足。智慧養(yǎng)老政策的制定需要滿足數(shù)字化時(shí)代背景下老年人的實(shí)際需求,同時(shí)也要考慮到老齡化社會(huì)的需求?；诖?本研究構(gòu)建了政策工具-老年人需求的二維分析框架,以政策工具維度為主,以老年人需求維度為輔,對(duì)陜西省和江蘇省的智慧養(yǎng)老政策進(jìn)行量化分析。

1.1 X維度:政策工具類型

目前學(xué)界對(duì)于政策工具的劃分方法有很多種,而最為常用的是Rothwell和Zegveld提出的以政策工具對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響程度為依據(jù),將其劃分為供給型、需求型和環(huán)境型3種類型[9]。這種方法已經(jīng)被很多學(xué)者采納并廣泛運(yùn)用到養(yǎng)老服務(wù)和其他產(chǎn)業(yè)政策分析中,其可行性得到充分驗(yàn)證。同時(shí),該方法主要強(qiáng)調(diào)政策工具的市場化,絕大程度上削弱了政策工具的強(qiáng)制性,充分符合智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要求。

因此,本研究采用Rothwell、Zegveld的方法,將智慧養(yǎng)老政策分為需求型、供給型和環(huán)境型3種工具類型。其中,供給型政策工具表現(xiàn)為對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推動(dòng)作用,主要是指政府通過資金、人才、技術(shù)等要素的供給,為智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的供給保障,從而推動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展;需求型政策工具表現(xiàn)為對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的拉動(dòng)作用,主要是指通過政府購買、服務(wù)外包、試點(diǎn)示范等措施減少外部因素的阻礙,拓寬智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展路徑,從而拉動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展;環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)宏觀發(fā)展環(huán)境的設(shè)計(jì),主要是指政府通過策略措施、規(guī)范監(jiān)督和稅收優(yōu)惠等手段規(guī)范智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的宏觀環(huán)境。

1.2 Y維度:老年人需求層次

《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》中提到,養(yǎng)老服務(wù)主要包括老年人的生活照料、飲食出行、康復(fù)護(hù)理、文化娛樂和精神慰藉五大方面[10]。當(dāng)今線上購物、預(yù)約掛號(hào)、在線出行等數(shù)字化生活方式隨處可見,但數(shù)字化使得生活便利的同時(shí),也給老年人的安全需求、社交需求乃至更高層次需求帶來了不少棘手的問題。而智慧養(yǎng)老政策則通過引導(dǎo)人工智能、信息技術(shù)和智慧平臺(tái)與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展,對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)升級(jí),以此來滿足老齡人口日益?zhèn)€性化、智慧化的需求?；诖?本研究以馬斯洛需求層次理論為基礎(chǔ),結(jié)合智慧養(yǎng)老政策,將老年人的需求分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實(shí)現(xiàn)需求5個(gè)方面。生理需求和安全需求是滿足老年人日常生活的基本需求,其中,生理需求主要對(duì)應(yīng)老年人的飲食、穿衣、出行和居住等;安全需求主要包括老年人身心健康、信用安全等。社交需求是中層次需求,主要是指數(shù)字化社會(huì)中老年人的社交、娛樂、教育等方面。尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求是指滿足老年人精神上的高層次需求,其中,尊重需求是老年人作為數(shù)字“遺民”,在數(shù)字社會(huì)中追求自己及他人的尊重與認(rèn)可的需求;最高層次的自我實(shí)現(xiàn)需求是指老年人通過繼續(xù)參與社會(huì)發(fā)展以此實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值和人生意義的追求。

基于上述分析,本研究構(gòu)建的政策工具-老年人需求的二維分析框架如圖1所示。

圖1 智慧養(yǎng)老政策二維分析框架圖

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究樣本的選擇

為確保所選政策文件的權(quán)威性和真實(shí)性,本研究在篩選時(shí)遵循以下原則:一是政策文件要具有規(guī)范性,選取的政策文件均來自于政府部門官網(wǎng)發(fā)布的公開文件資料;二是政策文件要具有時(shí)效性,保留現(xiàn)行有效的政策文件,并剔除重復(fù)文件;三是政策文件要具有針對(duì)性,文件中有專門模塊針對(duì)老年人養(yǎng)老進(jìn)行政策部署?；谏鲜龊Y選原則,本研究以“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“老年人+技術(shù)”“智慧養(yǎng)老”等為關(guān)鍵詞,在北大法寶、陜西省和江蘇省的省級(jí)政府部門官網(wǎng)上進(jìn)行檢索,最終獲得20份陜西省級(jí)政策文件和17份江蘇省級(jí)政策文件作為研究樣本,見表1、表2。

表1 陜西省政策文件樣本

表2 江蘇省政策文件樣本

本研究選取江蘇省的智慧養(yǎng)老政策作為對(duì)照對(duì)象,主要是因?yàn)榻K省作為我國首批進(jìn)入老齡化的地區(qū)之一,在發(fā)展智慧養(yǎng)老、解決老齡化問題上進(jìn)行了諸多嘗試,其頂層制度的設(shè)計(jì)和政策規(guī)劃具有諸多可取之處[11],通過與東部地區(qū)的江蘇省作比較,可以更好地找到優(yōu)化西部地區(qū)陜西省智慧養(yǎng)老政策的突破口,為其后續(xù)政策的完善提供參考。

2.2 政策文本內(nèi)容編碼

本研究采用內(nèi)容分析法,對(duì)政策文件進(jìn)行編碼與量化分析。首先通過研讀政策文件對(duì)內(nèi)容進(jìn)行梳理,刪除文件中規(guī)劃背景、發(fā)展目標(biāo)等宏觀內(nèi)容,梳理出明晰的政策內(nèi)容并按照“政策編號(hào)-章節(jié)號(hào)-條款號(hào)-序列號(hào)”的方式進(jìn)行編碼,同1條款若出現(xiàn)2個(gè)及以上政策工具,則需要進(jìn)一步細(xì)化編碼。然后根據(jù)構(gòu)建的政策工具和老年人需求層次分析框架劃分編碼所屬范圍并進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。需要說明的是,不是所有政策工具都有唯一對(duì)應(yīng)的老年人需求維度,部分政策工具并未指明老年人需求,而有的政策工具卻體現(xiàn)多個(gè)老年人需求維度,因此最終兩個(gè)維度的編碼數(shù)量并不相同。此環(huán)節(jié)由團(tuán)隊(duì)的1名研究人員進(jìn)行編碼,另一名研究人員進(jìn)行校對(duì),對(duì)有存疑的內(nèi)容,由小組共同協(xié)商以確定最終意見。

3 結(jié)果分析

3.1 X維度:政策工具分析

按照相近和相似的原則,對(duì)20份陜西省智慧養(yǎng)老政策進(jìn)行編碼,最終經(jīng)過數(shù)據(jù)處理得到415個(gè)編碼點(diǎn)。陜西省智慧養(yǎng)老政策綜合運(yùn)用了供給型、需求型、環(huán)境型3種不同的政策工具,但是各政策工具所占比例不均衡,其中供給型和環(huán)境型的政策工具占比相差不大,分別占總數(shù)的42.89%和39.28%,而需求型政策工具使用的較少,僅占總數(shù)的17.83%。具體分析二級(jí)工具指標(biāo),在供給型政策工具中,科技支持是陜西省使用最多的子類政策工具。與江蘇省對(duì)比發(fā)現(xiàn),陜西省對(duì)于老年人的教育培訓(xùn)和資金投入關(guān)注較少;在需求型政策工具中,陜西省善用服務(wù)外包類工具,所占需求型政策工具比例達(dá)到37.84%,陜西省對(duì)于養(yǎng)老消費(fèi)市場的培育力度較江蘇省明顯不夠;在環(huán)境型政策工具中,陜西省注重運(yùn)用策略措施和規(guī)范監(jiān)督這2類工具,但對(duì)于金融支持、稅收優(yōu)惠等工具應(yīng)用略顯不足,表明陜西省政府對(duì)于促進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)吸引社會(huì)資本投資與合作的政策工具關(guān)注較少,見表3。

表3 政策工具維度下智慧養(yǎng)老政策分析情況

3.2 Y維度:老年人需求層次分析

根據(jù)馬斯洛需求層次理論,將陜西省智慧養(yǎng)老政策編碼與老年人需求進(jìn)行匹配歸類,最終得到314個(gè)編碼點(diǎn)。陜西省智慧養(yǎng)老政策兼顧了老年人的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。就5類需求的滿足比例來看,陜西省智慧養(yǎng)老政策主要以老年人的安全需求和生理需求為主,占比分別為41.72%和26.43%;其次是老年人的社交需求(14.01%)、尊重需求(14.01%)和自我實(shí)現(xiàn)需求(3.83%)。與江蘇省對(duì)比發(fā)現(xiàn),陜西省智慧養(yǎng)老政策中關(guān)于老年人社交需求的政策條目相對(duì)較少,導(dǎo)致安全需求和社交需求之間出現(xiàn)了明顯的斷層,循序漸進(jìn)特點(diǎn)不明顯,見表4。

表4 老年人需求維度下智慧養(yǎng)老政策分析情況

3.3 X-Y維度交叉分析

在X維度的基礎(chǔ)上,加入Y維度的老年人需求層次,有助于厘清政策工具運(yùn)用對(duì)不同層次老年人需求的滿足情況,其整體交叉分布情況見表5。進(jìn)一步分析可知,陜西省供給型政策工具在滿足老年人安全需求方面涉及最多,但是與江蘇省相比,陜西省供給型政策工具在老年人社交需求方面存在缺失;陜西省對(duì)于老年人自我實(shí)現(xiàn)需求的滿足主要集中于策略措施類政策;與江蘇省相比,陜西省在需求型政策工具中對(duì)老年人的社交需求關(guān)注較少。這些差異反映了陜西省政府的偏好,也體現(xiàn)了不同政策工具的適用范圍[12]。

表5 X-Y維度政策工具

4 討論

本研究基于政策工具-老年人需求的二維分析框架,通過陜西省與江蘇省智慧養(yǎng)老政策的量化比較,發(fā)現(xiàn)江蘇省智慧養(yǎng)老政策具有較為合理的政策工具結(jié)構(gòu),且關(guān)于老年人各需求層次的政策條目的分布也較為均衡,同時(shí)也發(fā)現(xiàn)陜西省智慧養(yǎng)老政策存在以下幾個(gè)問題。

4.1 陜西省智慧養(yǎng)老政策的供給型政策工具居多,內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理

供給型政策工具雖然是陜西省使用最多的政策工具,但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)階段,陜西省政府主要通過運(yùn)用信息技術(shù)成果優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為老年人打造更加適老化、便捷化的公共服務(wù)體系,使得智慧養(yǎng)老服務(wù)惠及更多老年人,這正是國家積極倡導(dǎo)智慧養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)效益所在[13]。但是從兩個(gè)省份對(duì)供給型政策工具的使用情況來看,江蘇省對(duì)供給型政策工具運(yùn)用更為均衡,其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在資金投入和教育培訓(xùn)兩個(gè)方面,該省政策文件中如“加大對(duì)本省健康老齡化工作的財(cái)政投入力度,尤其是對(duì)老年健康服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政支持”等相關(guān)資金投入類工具的使用頻率比陜西省同類政策工具高出5.47%。同時(shí),江蘇省政策文件中“編制相關(guān)老年人運(yùn)用智能技術(shù)培訓(xùn)教材,開展老年人運(yùn)用智能技術(shù)專項(xiàng)普及培訓(xùn)工程”“利用信息技術(shù),發(fā)展遠(yuǎn)程老年教育”等相關(guān)老年人教育培訓(xùn)類工具的使用頻率比陜西省同類政策工具高出8.85%。這2類政策工具的缺失,正是導(dǎo)致陜西省供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象的原因之一。

4.2 陜西省智慧養(yǎng)老政策的需求型政策工具缺失,拉動(dòng)力明顯不足

需求型政策工具能對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展起到直接的拉動(dòng)作用。但是從本研究的量化結(jié)果可知,陜西省需求型政策工具的使用明顯不足,因此也導(dǎo)致該工具不能與供給型和環(huán)境型的政策工具形成均衡配套[14],削弱了需求型政策工具的拉動(dòng)力。陜西省政府善用服務(wù)外包類工具,多條政策提出鼓勵(lì)企業(yè)、社工、志愿組織等社會(huì)力量,積極參與到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)運(yùn)營中,讓老年人老有所依、老有所學(xué)、老有所為。但是與江蘇省需求型政策工具的使用情況相比,可看出陜西省關(guān)于試點(diǎn)示范和市場培育的使用不足,難以真正發(fā)揮引領(lǐng)作用[15]。2019年陜西省工業(yè)和信息化廳等發(fā)布《關(guān)于開展我省智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)調(diào)研的通知》,重點(diǎn)對(duì)陜西省列入國家智慧養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范的企業(yè)、街道、基地的運(yùn)營情況做了調(diào)查,進(jìn)一步了解省內(nèi)智慧健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況。另外,江蘇省市場培育的工具偏好,不僅拉動(dòng)了老年用戶的消費(fèi)能力,而且擴(kuò)大了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)[16]。陜西省政府對(duì)市場培育的關(guān)注度不高,使得陜西省智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展缺乏拉動(dòng)力。

4.3 陜西省智慧養(yǎng)老政策的環(huán)境型政策工具適中,操作性細(xì)則缺乏

現(xiàn)階段我國政府正向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,對(duì)于智慧養(yǎng)老服務(wù),政府更偏好于運(yùn)用引導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督等措施,為其發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。因此,在環(huán)境型政策工具中,陜西省也更注重運(yùn)用策略措施和規(guī)范監(jiān)督這2類工具,如陜西省人民政府發(fā)布的《陜西省“十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系專項(xiàng)規(guī)劃》中指出要促進(jìn)陜西省養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展,此外,文件中還提出深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革,制定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理辦法,要求各市縣要制定本行政區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃等。這種政策性策略工具優(yōu)點(diǎn)在于比較容易實(shí)施,但是一旦缺乏相應(yīng)的操作細(xì)則去配合落實(shí),就容易導(dǎo)致其在實(shí)施過程中逐漸演化成一種口號(hào)式的宣傳,激勵(lì)效果也明顯變?nèi)鮗17]。環(huán)境型政策工具中,2個(gè)省份對(duì)于金融支持、稅收優(yōu)惠等政策工具的使用都偏少,難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入智慧養(yǎng)老行業(yè),不利于智慧養(yǎng)老服務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.4 陜西省智慧養(yǎng)老政策對(duì)老年人需求層次的滿足呈現(xiàn)較大差異

目前陜西省智慧養(yǎng)老政策主要以滿足老年人的安全需求為主,其占比接近總數(shù)的一半,與國家提倡的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式相符合。2021年陜西省衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的實(shí)施意見》中提到要加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合信息化支撐,充分利用養(yǎng)老信息平臺(tái)打造家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)一體化的智慧健康養(yǎng)老服務(wù)體系。近年來,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合也是智慧養(yǎng)老發(fā)展所關(guān)注的一個(gè)重要方面,因此,如何滿足老年群體的安全需求成為政策所關(guān)注的重點(diǎn)話題。2020年我國全面建成小康社會(huì),意味著老年人的吃穿住行等生理需求已經(jīng)得到了基本保障,所以,現(xiàn)階段政府對(duì)老年人需求的關(guān)注逐漸向更高一層的安全需求側(cè)重。同時(shí),通過與江蘇省老年人需求層次量化結(jié)果作對(duì)比發(fā)現(xiàn),陜西省智慧養(yǎng)老政策對(duì)于長遠(yuǎn)影響老年人社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求的政策工具使用不足,尤其是對(duì)于老年人文化娛樂、教育學(xué)習(xí)等社交需求的滿足關(guān)注較少,忽視了對(duì)老年群體繼續(xù)參與社會(huì)發(fā)展的“老有所學(xué)”“老有所為”等行動(dòng)的支持,這可能會(huì)加劇老年人與現(xiàn)代社會(huì)“脫節(jié)”。

4.5 需求導(dǎo)向下陜西省智慧養(yǎng)老政策工具的運(yùn)用呈現(xiàn)集中偏向

與江蘇省的量化結(jié)果對(duì)比分析發(fā)現(xiàn),陜西省智慧養(yǎng)老政策在滿足老年人需求上,政策工具的運(yùn)用呈現(xiàn)集中偏向現(xiàn)象。其中,老年人生理需求和安全需求的滿足依賴于策略措施、基礎(chǔ)設(shè)施和科技支持,如“推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老的信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè),實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)和需求的信息對(duì)接,為居家老年人提供緊急呼叫、物品代購、遠(yuǎn)程醫(yī)療等服務(wù)”;老年人社交和自我實(shí)現(xiàn)需求的滿足主要依賴于策略措施,如“積極構(gòu)建老年友好型社會(huì),為老年人老有所學(xué)、老有所為創(chuàng)造環(huán)境”;老年人尊重需求的滿足主要依賴公共服務(wù),如“在人社系統(tǒng)提倡尊老愛老敬老服務(wù),為老年人提供智能技術(shù)操作指導(dǎo)服務(wù)”。其他政策工具雖然有涉及,但是運(yùn)用次數(shù)遠(yuǎn)不及上述幾類工具,甚至在有些需求層次上部分政策工具的運(yùn)用出現(xiàn)“缺位”,比如社交和自我實(shí)現(xiàn)需求層次上,政府購買、規(guī)范監(jiān)督、金融支持、稅收優(yōu)惠等工具應(yīng)用普遍為零。

5 建議

5.1 優(yōu)化供給型政策工具,加大資金和教育培訓(xùn)支持力度

陜西省要適當(dāng)調(diào)整供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。目前對(duì)于智慧養(yǎng)老服務(wù)的科技支持、公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等政策布局較多,可以適當(dāng)控制這幾類政策工具的使用。同時(shí),還應(yīng)該加大資金和教育培訓(xùn)的支持力度。一方面,資金是推動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)要素,涉及智慧養(yǎng)老服務(wù),無論是企業(yè)技術(shù)研發(fā),還是養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),都離不開資金的支持。陜西省可以參考江蘇省的相關(guān)做法,例如加大對(duì)智慧養(yǎng)老技術(shù)與信息平臺(tái)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施適老化改造等方面的財(cái)政投入力度,設(shè)置老年人服務(wù)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金等。另一方面,可以依托陜西省各高校資源,有針對(duì)性地開展老年人智能技術(shù)教育培訓(xùn),例如開設(shè)老年學(xué)堂、創(chuàng)建老年人在線學(xué)習(xí)平臺(tái)、引導(dǎo)高校學(xué)生利用“三下鄉(xiāng)”項(xiàng)目向農(nóng)村老年人教授安全常識(shí)、法律知識(shí)、智能軟件的使用等,幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝,參與社會(huì)發(fā)展。

5.2 強(qiáng)化需求型政策工具,有效拉動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

陜西省需求型政策工具的總量較少,所以應(yīng)增加需求型政策工具的使用,以有效拉動(dòng)陜西省智慧養(yǎng)老的發(fā)展。養(yǎng)老是重要社會(huì)問題,其發(fā)展需要政府、社會(huì)、個(gè)人等多方力量的共同參與。而市場培育是激發(fā)市場活力,支持社會(huì)力量參與智慧養(yǎng)老發(fā)展的重要拉力[18]。江蘇省對(duì)于市場培育類政策工具的運(yùn)用是陜西省需要關(guān)注的重點(diǎn),在《江蘇省“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào),“要以老年人的需求為導(dǎo)向整合老年健康服務(wù),促進(jìn)面向老年人的養(yǎng)生保健、文化旅游、健康管理等業(yè)態(tài)深度融合”?；诖?陜西省可以結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣罅ε嘤夏晗M(fèi)市場,例如,可以利用陜西省的文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈資源,開展紅色文化、地域民俗文化、秦文化等特色康養(yǎng)旅游路線;通過政府購買、公私合營等方式,支持本地民營企業(yè)開發(fā)適合老年人的智能輔助設(shè)備。

此外,智慧養(yǎng)老的發(fā)展仍處于探索階段,陜西省應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮西安市蓮湖區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”、寶雞市智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)等試點(diǎn)項(xiàng)目的示范性引領(lǐng)作用,總結(jié)一套適合本省智慧養(yǎng)老發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)辦法,進(jìn)而推廣陜北、陜南等區(qū)域,帶動(dòng)陜西省智慧養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展。

5.3 調(diào)整環(huán)境型政策工具,增加金融支持和稅收優(yōu)惠使用

陜西省要合理規(guī)劃環(huán)境型政策工具的使用,防止出現(xiàn)策略措施和規(guī)范監(jiān)督等政策過溢的現(xiàn)象。現(xiàn)階段陜西省智慧養(yǎng)老發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃、法律規(guī)范、制度監(jiān)督等政策性策略已經(jīng)較為全面,應(yīng)適當(dāng)減少一些空泛的政策性策略,將重點(diǎn)落實(shí)到具體操作細(xì)則上,例如,2022年發(fā)布的《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例》中提到,要有效落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)組織應(yīng)享受的稅收優(yōu)惠政策,積極幫助養(yǎng)老服務(wù)組織拓展融資渠道等。近年來,在陜西省智慧養(yǎng)老政策文本中,涉及鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)智慧養(yǎng)老發(fā)展支持力度的條款較少,而且多為引導(dǎo)性措施,可操作性不強(qiáng)。未來在政策制定中陜西省政府可以考慮從稅收、金融等配套性經(jīng)濟(jì)政策入手,完善具體操作細(xì)則,鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入智慧養(yǎng)老行業(yè),推動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展。

5.4 豐富智慧養(yǎng)老政策的老年人需求層次

2022年末,陜西省65歲及以上老齡人口占比達(dá)到14.69%,老齡化程度進(jìn)一步加深[19]。與之前老年群體相比,現(xiàn)在60歲以上人群的受教育程度、消費(fèi)水平和財(cái)富積累都有明顯提升,其對(duì)醫(yī)養(yǎng)健康、精神慰藉和自我實(shí)現(xiàn)的需求更為迫切[20]。但是,陜西省智慧養(yǎng)老政策卻忽視了老年人的社交、尊重等高層次需求,且安全需求和社交需求之間出現(xiàn)了明顯的斷層。江蘇省的做法十分值得借鑒,該省從安全需求向社交需求等高層次需求過渡平緩且有序,注重從“積極培育智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài),推動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)與教育培訓(xùn)、文化旅游等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展”“扎實(shí)開展老年友好型城市創(chuàng)建工作,弘揚(yáng)尊老、愛老、助老的社會(huì)風(fēng)尚”“加強(qiáng)老齡人力資源的開發(fā),為有勞動(dòng)意愿的老年人提供更多參與當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)”等措施來滿足老年人的社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需求。因此,陜西省在滿足老年人基礎(chǔ)需求的同時(shí),也需要注重政策內(nèi)容逐漸向更高層次需求過渡,從而進(jìn)一步滿足老年群體差異化的需求,為老年人提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

5.5 推動(dòng)政策供給與老年人需求的二維整合

陜西省政策工具要與老年人需求層次相匹配,做到精準(zhǔn)施策,對(duì)于政策工具的弱化和增加不僅需要考慮同類型工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和不同類型工具間的組合搭配[21],也需要根據(jù)老年人的現(xiàn)實(shí)需求,均衡運(yùn)用不同的政策工具,以此推動(dòng)政策供給與老年人需求的二維整合。與江蘇省相比,陜西省現(xiàn)有政策工具中,關(guān)于社交需求的政策工具涉及較少,且運(yùn)用極為不均衡。在老年人社交需求方面,陜西省政府可以向江蘇省學(xué)習(xí),通過增加市場培育、教育培訓(xùn)的運(yùn)用來滿足老年人的社交需求,例如,2022年江蘇省發(fā)布的《關(guān)于做好積極應(yīng)對(duì)人口老齡化重點(diǎn)聯(lián)系城市有關(guān)工作的通知》中提到的,支持企業(yè)開發(fā)智慧健康養(yǎng)老、文化旅游等老年用品及服務(wù),鼓勵(lì)老年人在文化教育、休閑娛樂、智慧醫(yī)療等領(lǐng)域的消費(fèi);將老年教育納入本省智慧養(yǎng)老發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目,大力發(fā)展老年教育,積極開展多樣化的老年文體活動(dòng)。