行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革闡述分析

李 丹

遼寧名望律師事務(wù)所，遼寧 沈陽 110013

隨著司法體制改革的不斷深化，2017 年修正的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督制度作出了具體規(guī)定。但是，從行政訴訟檢察監(jiān)督實(shí)踐工作來看，仍然在行政訴訟檢察監(jiān)督方式、案件受理、行政訴訟審判、行政訴訟執(zhí)行等方面存在一些問題，難以滿足新時(shí)代下行政檢察監(jiān)督的新要求。為此，我國(guó)要基于法治國(guó)家建設(shè)高度，積極推進(jìn)行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能履行。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于完善行政檢察監(jiān)督體系

行政訴訟檢察監(jiān)督是我國(guó)檢察監(jiān)督機(jī)制中涉及群眾切身利益最廣泛的檢察監(jiān)督職能，是制約和監(jiān)督行政權(quán)力、形成完善監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)行政監(jiān)督體系分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，審計(jì)、檢查和復(fù)議屬于內(nèi)部監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，與具有自我糾錯(cuò)功能的內(nèi)部監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督更加重視保護(hù)社會(huì)公共利益，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)合法性的約束。通過深化行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，能夠有效解決行政訴訟中的若干問題，進(jìn)一步完善我國(guó)行政檢察監(jiān)督體系。

（二）有利于促進(jìn)依法行政

行政權(quán)是我國(guó)權(quán)力配置中滲透于人民群眾社會(huì)生活各個(gè)方面的權(quán)力，權(quán)力越集中越容易滋生腐敗問題，對(duì)民眾權(quán)益造成損害。行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行各項(xiàng)行政法規(guī)規(guī)章的主體，行政機(jī)關(guān)擁有龐大的工作人員隊(duì)伍，其中個(gè)別工作人員存在不作為、亂作為的現(xiàn)象，未能依法履行自身職權(quán)，阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。而通過深化行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，能夠發(fā)揮出檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能作用，約束行政機(jī)關(guān)人員的日常工作行為，倒逼行政機(jī)關(guān)人員依法開展行政工作，有效遏制違法亂紀(jì)現(xiàn)象，形成對(duì)行政執(zhí)法的外部監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

（三）有利于維護(hù)司法公正

行政相對(duì)人的合法利益在受到侵害時(shí)，可通過行政訴訟途徑尋求救濟(jì)和保障，借助行政審判維護(hù)合法權(quán)益［1］。但是，在行政訴訟中存在著個(gè)別審判人員徇私枉法、執(zhí)法不嚴(yán)、裁判不公等問題，而僅依靠法院的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制也不足以保證審判權(quán)的公平行使。同時(shí)，從行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的地位上來看，行政機(jī)關(guān)享有國(guó)家法律賦予的行政權(quán)力，行政相對(duì)人處于被管理地位、服從地位，兩者在地位上存在較大差距。一旦法院審判權(quán)依附于行政權(quán)，則導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益無法受到保護(hù)。為此，深化行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，讓檢察機(jī)關(guān)為處于弱勢(shì)的行政相對(duì)人提供救濟(jì)，并對(duì)行政訴訟進(jìn)行全面監(jiān)督凸顯其必要性，有利于約束審判權(quán)的依法行使，維護(hù)司法公正。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督制度存在的問題

（一）檢察監(jiān)督方式問題

現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟案件的方式作出了具體規(guī)定，即行政抗訴與檢察建議書兩種方式，但是在檢察監(jiān)督工作實(shí)踐中，這兩種監(jiān)督方式卻存在一定的執(zhí)行短板。在抗訴監(jiān)督方面，現(xiàn)行法律法規(guī)僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)的抗訴職能作出原則性規(guī)定，缺少操作細(xì)則，使得抗訴職能履行缺乏明確依據(jù)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)只有在法院判決生效后經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)情形時(shí)才能履行抗訴職能，且抗訴職能只能由上級(jí)檢察院履行，不僅增加了上級(jí)檢察院的工作量，而且還可能無法得到期待的抗訴結(jié)果。在檢察建議書方面，這種監(jiān)督方式相對(duì)柔和，常作為協(xié)同監(jiān)督手段，行政機(jī)關(guān)或法院在收到檢察建議書后常常拖延時(shí)間，或在限期內(nèi)不作出正面答復(fù)，影響檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督權(quán)威性［2］。

（二）行政訴訟案件受理監(jiān)督問題

現(xiàn)行《行政訴訟法》采用列舉法明確界定法院受理與不予受理行政訴訟案件的類型，可讓法院受理人員直接引用法條決定是否受理行政訴訟案件，避免因主觀判斷影響受理結(jié)果。但是，在行政訴訟案件的受理中，列舉法的適用范圍較窄，使得部分行政訴訟案件無法進(jìn)入到訴訟程序。如，行政機(jī)關(guān)常用行政裁決手段進(jìn)行執(zhí)法，產(chǎn)生了大量的行政裁決類案件，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政裁決類案件不能進(jìn)入行政訴訟程序。如果行政相對(duì)人在行政裁決中受到權(quán)益損害，是無法通過行政訴訟法律途徑得到權(quán)益保護(hù)的。在行政訴訟案例受理范圍的影響下，使案件受理程序缺乏檢察機(jī)關(guān)的參與，無法履行檢察監(jiān)督職權(quán)。

（三）行政訴訟審判監(jiān)督問題

行政訴訟審判監(jiān)督是行政訴訟檢察監(jiān)督制度的核心，鑒于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)須遵循謙抑原則，由行政相對(duì)人提起申訴后才能參與審判監(jiān)督，且在作出審判結(jié)果后啟動(dòng)再審程序，使得行政訴訟審判監(jiān)督具有鮮明的事后性特征。受監(jiān)督事后性的影響，占用了行政訴訟雙方過多的時(shí)間，造成司法效率偏低。同時(shí)，如果經(jīng)過再審程序后改變?cè)袥Q，則會(huì)削弱法院終審裁決的司法權(quán)威，動(dòng)搖人民群眾對(duì)法律權(quán)威性的信仰。

（四）行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督問題

行政訴訟檢察監(jiān)督的目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡和約束，保障行政相對(duì)人在法院裁判中的合法訴求得到滿足。但是，從我國(guó)行政訴訟執(zhí)行層面來看，存在著生效判決執(zhí)行難、亂執(zhí)行的情況，影響訴訟當(dāng)事人訴求的最終實(shí)現(xiàn)。如果行政機(jī)關(guān)在法院判決后未能有效執(zhí)行或拒絕執(zhí)行生效判決，則會(huì)降低政府在人民群眾心中的公信力，以及動(dòng)搖法律在人民群眾心中的權(quán)威性，迫使行政相對(duì)人失去對(duì)法律的信心，尋求法律之外的解決途徑。

三、行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革建議

（一）拓展檢察監(jiān)督方式適用范圍

在行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革中，要進(jìn)一步完善行政抗訴、檢察建議書的監(jiān)督內(nèi)涵，拓展監(jiān)督方式的適用范圍，以維護(hù)檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中的權(quán)威性［3］。具體完善建議如下：一是拓展行政抗訴適用范圍。建議在法律層面明確檢察機(jī)關(guān)既有權(quán)對(duì)行政訴訟一審程序提起抗訴，也有權(quán)對(duì)二審程序以及行政訴訟再審程序提起抗訴，擴(kuò)大檢察監(jiān)督范圍。同時(shí)，在行政抗訴中執(zhí)行平級(jí)抗訴，允許基層檢察院承擔(dān)一部分抗訴職責(zé)，提高行政訴訟案件的檢察監(jiān)督效率，實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置；二是拓展檢察建議書適用范圍。建議在法律層面明確規(guī)定檢察建議書適用于行政訴訟受理程序、審判程序、裁判結(jié)果、審判人員違法行為等多種情形，增強(qiáng)檢察建議書的監(jiān)督效力；三是明確檢察監(jiān)督的法律后果。國(guó)家應(yīng)將檢察建議、檢察意見以及糾正通知書的法律后果司法解釋，納入到行政訴訟檢察監(jiān)督制度內(nèi)容中，為檢察機(jī)關(guān)開展行政訴訟監(jiān)督工作提供制度依據(jù)。

（二）完善行政訴訟受理程序監(jiān)督

行政訴訟案件受理是行政相對(duì)人通過法律程序維護(hù)自身利益的起點(diǎn)，也是依法處理行政爭(zhēng)議、行使法院自由裁量權(quán)的首要環(huán)節(jié)，必須引起檢察機(jī)關(guān)的高度重視。在行政訴訟檢察監(jiān)督制度中，應(yīng)讓檢察機(jī)關(guān)參與到行政訴訟案件受理環(huán)節(jié)中，促使案件依法進(jìn)入行政訴訟程序與司法程序，確保在案件受理環(huán)節(jié)對(duì)處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人進(jìn)行救濟(jì)與支持［4］。具體建議如下：一是明確行政訴訟檢察監(jiān)督范圍涵蓋行政訴訟案件的受理與立案過程，檢察機(jī)關(guān)審查人民法院受理行政訴訟案件的情況，對(duì)人民法院應(yīng)立而未立，且未作出不予受理裁定的行政訴訟案件發(fā)出檢察建議，督促人民法院受理案件；二是如果檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟案件受理環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)人員或人民法院審判人員存在阻撓案件依法受理的行為時(shí)，則向相關(guān)人員的所在單位發(fā)出檢察建議，要求所在單位針對(duì)檢察建議中所提出的內(nèi)容開展調(diào)查，并作出處理結(jié)果，將處理結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)。通過在行政訴訟案件受理環(huán)節(jié)依法執(zhí)行監(jiān)督程序，不僅能夠破解案件受理難題，強(qiáng)化外部檢察監(jiān)督職能，而且還能夠保障檢察機(jī)關(guān)與人民法院共同抵抗行政機(jī)關(guān)施加的壓力，維護(hù)司法公正。

（三）完善行政訴訟審判程序監(jiān)督

在行政訴訟審判監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)要在不干擾法院審判獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，全面檢察監(jiān)督審判程序［5］。雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟審判案件有關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督作出了規(guī)定，但是在審判程序方面的監(jiān)督規(guī)定仍需完善。具體的完善建議如下：一是明確規(guī)定行政訴訟案件訴訟程序瑕疵和審判程序違法的監(jiān)督職權(quán)，對(duì)不影響案件定性的訴訟程序瑕疵情形，檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出檢察建議。對(duì)不影響案件定性的審判程序違法情形，檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出糾正違法通知書；二是明確規(guī)定法院對(duì)行政訴訟案件作出的裁定和決定納入到檢察監(jiān)督范圍內(nèi)，包括行政訴訟進(jìn)程中有關(guān)財(cái)產(chǎn)保全、中止訴訟、先予執(zhí)行等事項(xiàng)，都置于檢察機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督中，以保障行政行為相對(duì)人的合法權(quán)益；三是明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的行政行為監(jiān)督內(nèi)容，保障行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)在法律地位上趨于平等。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行、慢履行或消極履行應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)與義務(wù)時(shí)，如果此類行政行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成損害，則由檢察機(jī)關(guān)采取監(jiān)督措施，督促行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)與義務(wù)。如果行政機(jī)關(guān)在行政訴訟程序中存在違法行為，則檢察機(jī)關(guān)可以調(diào)查核實(shí)情況，向行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門發(fā)出糾正違法通知。檢察機(jī)關(guān)也可以就此情況向法院提出申請(qǐng)，由法院依法處理。

（四）完善行政訴訟執(zhí)行程序監(jiān)督

行政訴訟判決執(zhí)行是評(píng)價(jià)司法裁決成功與否的重要衡量依據(jù)，反映了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人對(duì)司法裁判的信服度。在行政訴訟執(zhí)行程序中，檢察機(jī)關(guān)要履行監(jiān)督職權(quán)，監(jiān)督行政訴訟判決的執(zhí)行過程，徹底解決執(zhí)行難、亂執(zhí)行的問題，保障行政相對(duì)人的權(quán)益不受侵害。具體的完善建議如下：一是明確檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟執(zhí)行中的監(jiān)督職能定位。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行生效判決時(shí)，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出糾正通知書或檢察建議書，要求行政機(jī)關(guān)于規(guī)定期限內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)作出答復(fù)。如果自糾正通知書或檢察建議書發(fā)出后，行政機(jī)關(guān)仍然不履行生效判決，且未向檢察機(jī)關(guān)作出答復(fù)，則檢察機(jī)關(guān)向該行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門通報(bào)此情況［6］。針對(duì)已經(jīng)造成嚴(yán)重社會(huì)影響的情況，檢察機(jī)關(guān)可采取強(qiáng)制措施處理相關(guān)負(fù)責(zé)人。針對(duì)情節(jié)惡劣且已經(jīng)觸及刑法的情況，檢察機(jī)關(guān)可依法追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任；二是明確非訴執(zhí)行監(jiān)督職能。在非訴執(zhí)行中，存在著法院辦理行政非訴案件效率低、執(zhí)行不到位等問題，影響立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為解決此類問題，需在行政訴訟檢察監(jiān)督制度中將非訴執(zhí)行程序納入監(jiān)督范圍內(nèi)，對(duì)法院執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，針對(duì)未執(zhí)行情況發(fā)出檢察建議。在監(jiān)督過程中，如果檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索，則要將線索證據(jù)及時(shí)移交到有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹?；三是明確檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟執(zhí)行程序中的暫緩執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)。檢察機(jī)關(guān)要提高辦案水平，暢通案件信息收集渠道，做好與法院的協(xié)調(diào)工作，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政訴訟案件的雙方當(dāng)事人存在惡意串通、損害國(guó)家利益、損害社會(huì)公共利益的行為時(shí)，則可向法院提出暫緩執(zhí)行申請(qǐng)，提高法院對(duì)暫緩執(zhí)行申請(qǐng)的采納率。

（五）完善行政訴訟檢察監(jiān)督保障權(quán)

在行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革中，要賦予檢察機(jī)關(guān)保障性權(quán)力，以提高檢察監(jiān)督的工作效率。具體建議如下：一是賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的參與權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在尊重法院獨(dú)立審判的基礎(chǔ)上參與行政訴訟全過程，提出檢察建議；二是賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的調(diào)卷權(quán)與閱卷權(quán)，便于檢察機(jī)關(guān)詳細(xì)了解行政訴訟案件，作出客觀、公正、合法的檢察結(jié)果；三是賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的取證權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)取被訴行政機(jī)關(guān)的多項(xiàng)證據(jù)材料，避免出現(xiàn)被訴行政機(jī)關(guān)偽造證據(jù)或銷毀證據(jù)的情況。

綜上所述，行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革有利于維護(hù)行政訴訟雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，促使行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中處于同等的法律地位，深入推進(jìn)依法行政與司法公正建設(shè)。在行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革中，要進(jìn)一步拓展檢察監(jiān)督方式適用范圍，完善行政訴訟受理程序、審判程序以及執(zhí)行程序監(jiān)督職權(quán)，并且賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督保障權(quán)，從而確保行政訴訟檢察監(jiān)督工作依法順利開展。