義務(wù)教育教師輪崗交流政策的演進(jìn)邏輯及未來(lái)展望

齊培蕾，姚佳勝

（遼寧師范大學(xué) 教育學(xué)院，遼寧 大連 116029）

自20世紀(jì)90年代，我國(guó)出臺(tái)了以促進(jìn)國(guó)家教育均衡、實(shí)現(xiàn)教育公平為政策目標(biāo)的教師交流政策。為緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)教育資源嚴(yán)重不均衡、重點(diǎn)校歷史制度下的擇校熱問(wèn)題，我國(guó)又從宏觀角度陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，試圖通過(guò)規(guī)范合理的教師交流能夠?qū)ξ覈?guó)義務(wù)教育的均衡發(fā)展起到助推作用。本文擬對(duì)我國(guó)頒布的有關(guān)教師交流的政策進(jìn)行脈絡(luò)梳理，分析其演變過(guò)程中的基本特點(diǎn)，從政策工具的角度嘗試提出改進(jìn)建議。

一、義務(wù)教育教師交流政策演進(jìn)歷程

依據(jù)義務(wù)教育教師交流的階段性特征以及國(guó)家重大教師交流政策出臺(tái)節(jié)點(diǎn)，我國(guó)義務(wù)教育教師交流政策的變遷大致可以劃分為四個(gè)階段。

（一）以單向支教為重點(diǎn)的啟動(dòng)與發(fā)展階段（1996-2001）

20 世紀(jì)90 年代初，我國(guó)教育事業(yè)向均衡、公平方向縱深發(fā)展，城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于改善城鄉(xiāng)間、校際間教育嚴(yán)重不均衡問(wèn)題發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。因此，從國(guó)家宏觀層面上出臺(tái)教師交流政策推動(dòng)教師合理有序的交流是提高教師隊(duì)伍素質(zhì)、促進(jìn)教育公平的有效方式。以單向支教為重點(diǎn)的啟動(dòng)與發(fā)展階段的教師交流政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.以城鎮(zhèn)教師流向農(nóng)村學(xué)校為政策導(dǎo)向。城鄉(xiāng)二元化是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)狀況的主要特征，也由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)教育水平差距大、師資力量懸殊。農(nóng)村貧困地區(qū)教師資源短缺是教師流動(dòng)政策需要解決的首要問(wèn)題，在政策制定的初步階段，政策導(dǎo)向主要是指促進(jìn)義務(wù)教育教師從鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)到農(nóng)村[1]。例如，1998年頒布的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，國(guó)家為助力農(nóng)村學(xué)校及薄弱學(xué)校發(fā)展，鼓勵(lì)高中畢業(yè)生從事邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的任教工作，將聘評(píng)職稱優(yōu)先作為教師交流的激勵(lì)條件。此對(duì)策在《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（簡(jiǎn)稱《素質(zhì)教育決定》）中有所體現(xiàn)。同時(shí)，該政策還指出“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市也要采取各種各樣的形式，支援少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)村提高教師隊(duì)伍的升級(jí)”。該階段教師交流形式主要以城市流向農(nóng)村的單向流動(dòng)，以短期支援為主的教師交流政策具有支援和扶貧性質(zhì)[2]。

2.以指導(dǎo)型政策為主。教師交流指導(dǎo)型政策是指國(guó)家或地方教育行政部門,針對(duì)教師交流問(wèn)題頒布的一些宏觀的政策內(nèi)容和規(guī)范準(zhǔn)則。這種宏觀的教師流動(dòng)政策涉及范圍廣泛，各個(gè)地方或具體部門可以根據(jù)各地實(shí)際情況采取適合本地或本部門的具體教師流動(dòng)措施。此時(shí)陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)政策多為指導(dǎo)性的計(jì)劃和決定，其表述多為簡(jiǎn)要概述或零星片段，即使融入其他教育政策文本，也是零散、簡(jiǎn)要和片段式文本，如1996 年出臺(tái)的《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍的意見》（簡(jiǎn)稱《“九五”意見》）、1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》、1999 年《素質(zhì)教育決定》等都包含針對(duì)教師合理交流的宏觀的政策內(nèi)容和規(guī)范準(zhǔn)則。

（二）以雙向交流為中心的豐富與充實(shí)階段（2002-2006）

此階段鄉(xiāng)村教師緊缺問(wèn)題有所緩解，但其城鄉(xiāng)師資力量差距顯著的同時(shí)還存在學(xué)科結(jié)構(gòu)比例不均的現(xiàn)象，普遍缺少音樂(lè)、體育、美術(shù)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科教師。教師流動(dòng)政策重心就從僅僅關(guān)注農(nóng)村教師人數(shù)短缺問(wèn)題，轉(zhuǎn)向注重定向?qū)W科教師的補(bǔ)充和區(qū)域內(nèi)某些學(xué)科教師資源共享。同時(shí)，也改變了以往單一地由城鎮(zhèn)教師流向鄉(xiāng)村學(xué)校的支教式向下流動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)樾ｋH間的雙向流動(dòng)。這種模式，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校的幫扶，而且促進(jìn)了校際之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。以雙向交流為中心的豐富與充實(shí)階段的教師交流政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1. 多元化交流形式。隨著義務(wù)階段教師交流政策逐步實(shí)施，教師交流形式也隨之多樣化。例如，“校對(duì)?！睂?duì)口交流服務(wù)機(jī)制拓展了城鄉(xiāng)教師交流的渠道，創(chuàng)新了教師交流的形式與內(nèi)容；“本區(qū)域骨干教師巡回授課”進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教師輻射面積和激活區(qū)域內(nèi)教學(xué)動(dòng)力[3]；“結(jié)對(duì)子”“手拉手”等多樣化形式的城鄉(xiāng)辦學(xué)共同體，拓寬了“特級(jí)教師講學(xué)團(tuán)”“走教”“聯(lián)聘”等形式的智力支教渠道；陸續(xù)出現(xiàn)的特崗計(jì)劃、免費(fèi)師范生等交流形式為解決農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教師短缺問(wèn)題發(fā)揮巨大作用；隨著教師交流政策的穩(wěn)步推進(jìn)及各地區(qū)的積極嘗試，教師交流形式越來(lái)越具有針對(duì)性和多元性。

2. 注重教師交流制度建設(shè)。教育行政部門進(jìn)一步將教師流動(dòng)政策規(guī)范化、制度化視為義務(wù)教育均衡化的一種方式，通過(guò)制度和管理的完善激發(fā)其最大功效。

2002 年，教育部在《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》中提出，通過(guò)特定的激勵(lì)措施和制度化手段引導(dǎo)教師參與到農(nóng)村任教服務(wù)工作并指出實(shí)行農(nóng)村任教服務(wù)制度；2005 年，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》提出了骨干教師巡回授課、城鎮(zhèn)教師在鄉(xiāng)村任教等更為細(xì)化的具體的教師交流形式的政策建議。這在一定程度上，為今后的制度化和常態(tài)化探索奠定了基礎(chǔ)。

（三）以區(qū)域內(nèi)平行交流為抓手的成熟與規(guī)范階段（2006-2013）

2006 年以來(lái)，教師流動(dòng)政策開始進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)平行交流的制度構(gòu)建和管理規(guī)范化階段。教師流動(dòng)政策的主要目的是促使流動(dòng)的規(guī)范化和程序化，建立常態(tài)化流動(dòng)機(jī)制并不斷精細(xì)管理模式和監(jiān)督機(jī)制。教師流動(dòng)作為教育政策的重要方面在國(guó)家歷次頒布的重大教育政策文件中不斷被強(qiáng)調(diào)。由于教師交流制度改革的持續(xù)推行后續(xù)的交流政策往往是在已有的政策基礎(chǔ)上延伸的。如在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村教育改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中“改善農(nóng)村地區(qū)學(xué)校工作硬件設(shè)施及薪資待遇”這一項(xiàng)規(guī)定是對(duì)以往政策中要求建立長(zhǎng)效教師輪崗制度的補(bǔ)充與細(xì)化。此后，2010 年至2013年，政府仍把推動(dòng)城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村地區(qū)任教并建立常態(tài)化教師交流機(jī)制作為教師交流改革的主線，國(guó)家歷來(lái)陸續(xù)出臺(tái)的政策文本不斷強(qiáng)化這一思想。

（四）以靈活空間為核心的深化與完善階段（2014年至今）

2014 年《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》（簡(jiǎn)稱《交流輪崗意見》）出臺(tái)后，我國(guó)基本確立了“縣管校聘”下教師交流制度，進(jìn)入以靈活空間為核心的深化與完善階段。宏觀上，我國(guó)通過(guò)發(fā)布政策文件和出臺(tái)法律已經(jīng)確立我國(guó)義務(wù)階段教師交流機(jī)制，且部分地區(qū)已進(jìn)行了教師交流的試點(diǎn)工作及多樣交流形式的嘗試。但我國(guó)尚未形成系統(tǒng)化、制度化的教師交流常規(guī)制度，其配套政策及制度也尚未完善，因此，突破編制制度、激勵(lì)機(jī)制等相關(guān)配套制度的困境成為此階段政策討論的焦點(diǎn)，這一時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)了以靈活空間為核心的深化與完善階段的教師交流政策，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1. 教師流動(dòng)限制型政策逐漸增多。教師流動(dòng)限制型政策是指為教師流動(dòng)規(guī)定出必須執(zhí)行的一系列條件的政策[4]203-211。通過(guò)這些條件，對(duì)教師流動(dòng)起到一定的約束和限制，使教師朝著政策所需要的方向流動(dòng)。具體的教師流動(dòng)限制型政策,如《交流輪崗意見》從教師交流輪崗的工作目標(biāo)、人員范圍等六個(gè)方面分別作出規(guī)范化和強(qiáng)制化規(guī)定[5]；河北省出臺(tái)的教師流動(dòng)政策要求在同所學(xué)校任教時(shí)間超過(guò)6 ～ 8 年的小于50 歲的男性教師和小于45 歲的女性教師均需參與流動(dòng)，此項(xiàng)工作安排作為其職業(yè)生涯的必要義務(wù)；又如上海市松江區(qū)實(shí)行的“教師轉(zhuǎn)會(huì)制”,要求教師交流采取有償形式，即流入學(xué)校要向流出學(xué)校支付一定費(fèi)用。此時(shí)的教師流動(dòng)政策對(duì)教師交流的方式方法和人員范圍等有了更加精細(xì)化的要求。

2. 政策形式表現(xiàn)的權(quán)威性和協(xié)同性不斷增強(qiáng)。在教師交流政策中除2006 年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法（修訂案）》是具有法律性質(zhì)的政策文本外，意見、規(guī)劃、通知、決定等政策名稱的文本占據(jù)大多數(shù)，在其中意見和通知使用頻次最高。一方面，政策形式的表現(xiàn)具有權(quán)威性。以教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)政策為例，分別于1996 年出臺(tái)《“九五”意見》，到2012 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》，再到2018 年出臺(tái)的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》。三個(gè)政策的發(fā)文主體由國(guó)家教育委員會(huì)到國(guó)務(wù)院再到中共中央、國(guó)務(wù)院，其層級(jí)性及權(quán)威性度逐步增強(qiáng)。除此之外，政策文本發(fā)布數(shù)量在此階段占比最高，由此可見，黨和國(guó)家對(duì)教師交流工作開展的重視程度極高。另一方面，政策形式的表現(xiàn)具有協(xié)同性。根據(jù)提出政策的主體，可以看出，現(xiàn)階段教師交流政策主要由國(guó)務(wù)院、教育部、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委等多個(gè)部委之間的聯(lián)合出臺(tái)，由此可見其發(fā)文主體的協(xié)作性和權(quán)威性都得到極大提升。

二、義務(wù)教育教師交流政策演進(jìn)邏輯

教師交流政策經(jīng)歷了啟動(dòng)與發(fā)展、豐富與充實(shí)、成熟與規(guī)范和深化與完善的變化過(guò)程。由于教師交流政策是一項(xiàng)關(guān)系社會(huì)民生及所牽涉的利益主體眾多，且政策開發(fā)和執(zhí)行過(guò)程及環(huán)境相較復(fù)雜的政策，所以本文綜合運(yùn)用發(fā)生學(xué)取向分析模式、過(guò)程取向分析模式、目的取向分析模式和政策話語(yǔ)取向分析模式，這四種分析模式對(duì)義務(wù)教育教師交流政策進(jìn)行多角度詳細(xì)研究［6］，以全面把握和深刻反思我國(guó)義務(wù)教育教師交流政策的演進(jìn)邏輯。

（一）以義務(wù)教育教師管理體制不斷優(yōu)化為核心的政策動(dòng)力機(jī)制

回顧我國(guó)義務(wù)教育教師管理體制的變革歷程發(fā)現(xiàn)，我國(guó)義務(wù)教育教師流動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制主要有兩個(gè)方面。在教師管理體制方面，21 世紀(jì)以來(lái)我國(guó)義務(wù)階段教師由縣、校兩方共同管理。1994年，由于我國(guó)所進(jìn)行分稅制度改革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)與財(cái)權(quán)相分離的現(xiàn)狀，導(dǎo)致以鄉(xiāng)為主的教師管理體制在實(shí)際運(yùn)行中難以發(fā)揮有效作用。在此背景下，2001 年，國(guó)務(wù)院提出要進(jìn)一步完善中央領(lǐng)導(dǎo)下、由地方政府負(fù)責(zé)、以縣為主的管理體制；2006 年將以縣為主的義務(wù)教育管理體制納入《義務(wù)教育法》中，標(biāo)志著其管理體制的合法化和常態(tài)化。同時(shí)，該法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，縣級(jí)人民政府教育行政部門有義務(wù)統(tǒng)籌組織縣域內(nèi)校長(zhǎng)及教師輪崗和交流工作。在教師聘任制度方面，在1993 年的《中華人民共和國(guó)教師法》中“教師聘任制”名詞首次出現(xiàn)。該法律提出推行學(xué)校要實(shí)施“聘用教師的主體是學(xué)校，學(xué)校與教師之間是聘用關(guān)系”這一教師聘任制度，并一直延續(xù)至今。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)實(shí)行由縣級(jí)政府管理、學(xué)校聘用的人事管理制度。2014 年伊始，我國(guó)開始全面推行“縣管校聘”的教師管理體制。與過(guò)去相比，縣管校聘從以下兩個(gè)方面與以往的管理體制發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從“縣管”角度，進(jìn)一步明確縣級(jí)教育行政部門具備制定和實(shí)施各項(xiàng)政策的職能，處于教師管理活動(dòng)中的主導(dǎo)地位；從“校聘”上看，學(xué)校仍需與教師簽訂聘任合同，明確其在學(xué)校教師管理中的權(quán)責(zé)。由此可看，校方具有評(píng)聘與否的自主權(quán)。

（二）以均衡發(fā)展為主導(dǎo)且具有動(dòng)態(tài)性為特點(diǎn)的政策目標(biāo)取向

我國(guó)義務(wù)教育教師交流始終堅(jiān)持均衡發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向不動(dòng)搖。在此之下，政策內(nèi)容重心的關(guān)注點(diǎn)具有動(dòng)態(tài)性[5]。在政策文本分析中，出現(xiàn)頻次較高的“定期交流”“縣域內(nèi)”“輪崗”“縣管校聘”四個(gè)重要名詞具有階段性特點(diǎn)。隨著教師交流政策的變遷，不同階段政策文本體現(xiàn)的政策關(guān)注點(diǎn)具有動(dòng)態(tài)性和連續(xù)性。從1996 年國(guó)家第一次在《“九五”意見》中提出“教師定期交流”的基本概念，到2006 年《義務(wù)教育法》中將教師交流的“縣域內(nèi)”這一管理體制以法律形式確立下來(lái)，“以縣為主，統(tǒng)籌管理”成為這一階段教師交流制度改革的主要特征，并延續(xù)至今。再到2012 年國(guó)務(wù)院制定印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》中首次提出了輪崗的基本思想。自2014 年《交流輪崗意見》提出，大力推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”制度，從此，“縣管校聘”的制度化、可持續(xù)化實(shí)施，也就成為教師交流制度改革重心?？傊?，我國(guó)教師交流政策以促進(jìn)教育均衡發(fā)展為政策目標(biāo)不動(dòng)搖，其內(nèi)容的關(guān)注點(diǎn)隨著我國(guó)政策的變遷發(fā)生連續(xù)性和承接性變化。

（三）以政策工具為策略選擇的政策實(shí)施過(guò)程保障

政策實(shí)施的過(guò)程保障是指通過(guò)細(xì)則和要求來(lái)使政策得以貫徹落實(shí)，是對(duì)政策執(zhí)行或?qū)嵤┻^(guò)程中各種變量及它們之間相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)和控制[7]。政策工具為實(shí)現(xiàn)一定政策目標(biāo)或化解現(xiàn)存社會(huì)公共矛盾及難題而采用的宏觀可調(diào)控的手段。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育教師交流政策實(shí)施的過(guò)程保障綜合使用了以下政策工具為策略選擇。象征與勸誡工具是通過(guò)對(duì)人們價(jià)值觀和信念等的引導(dǎo)、啟發(fā)促使政策目標(biāo)對(duì)象采取相關(guān)行動(dòng)的工具[8]。在教師交流政策發(fā)展的啟動(dòng)與發(fā)展和豐富與充實(shí)階段，政府大量采用此政策工具以呼吁骨干教師向教師資源比較匱乏的區(qū)域流動(dòng)。通過(guò)引導(dǎo)城鎮(zhèn)教師追求教育公平與正義的價(jià)值理念及激發(fā)其奉獻(xiàn)精神，從而調(diào)動(dòng)其到鄉(xiāng)村任教的積極性。權(quán)威工具是政府運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象的行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。權(quán)威工具是我國(guó)推行教師交流政策使用最為廣泛和普遍的一種政策工具。隨著政策的演進(jìn)，我國(guó)政府對(duì)教師交流輪崗的干預(yù)力度由最初的倡導(dǎo)、呼吁態(tài)度逐漸變?yōu)閺?qiáng)制、半強(qiáng)制的態(tài)度。在國(guó)家層面的政策法規(guī)中出現(xiàn)的頻數(shù)及政策發(fā)文主體的層級(jí)性都存在不同程度的增強(qiáng)。自2006 年，我國(guó)首次在《義務(wù)教育法》中以法律的形式對(duì)教師交流工作做出明確指示。2014 年，《交流輪崗意見》由教育部等三個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)后，交流的教師比例、年限及職稱等方面更加細(xì)化，強(qiáng)制性屬性也隨之加大。激勵(lì)工具是憑借正向或負(fù)向反饋誘使政策目標(biāo)對(duì)象采取所期望行動(dòng)的政策工具。我國(guó)教師交流政策的激勵(lì)工具運(yùn)用主要包括聘評(píng)職稱、流動(dòng)補(bǔ)貼、授予榮譽(yù)及處罰等。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，政府不僅僅需依靠權(quán)威工具來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，現(xiàn)在更多地引入了激勵(lì)工具。其對(duì)于激發(fā)教師參與交流發(fā)揮顯著作用，政府出臺(tái)相關(guān)政策多次強(qiáng)調(diào)建立各種保障措施和激勵(lì)機(jī)制。系統(tǒng)變革工具，其形式主要有新組織的建立、已有組織的裁撤或合并、職能的重新界定等。教師交流由于其特殊屬性，自身包含教師的編制、職稱、管理體制等的變化與重組，屬于系統(tǒng)變革的內(nèi)容。深化與完善階段系統(tǒng)變革工具發(fā)揮重要作用，此項(xiàng)政策工具中在“縣管校聘”管理體制改革中發(fā)揮巨大作用。

（四）以文本話語(yǔ)表達(dá)的政策話語(yǔ)文化

20世紀(jì)90年代以來(lái)，義務(wù)階段教師交流政策文本的話語(yǔ)表達(dá)在前兩個(gè)階段以政治學(xué)話語(yǔ)為主導(dǎo)。教師流動(dòng)要更好地服務(wù)于國(guó)家發(fā)展的需要，國(guó)家利益是教師流動(dòng)的唯一目的。在此之下，政策文本中服務(wù)、幫扶字眼出現(xiàn)頻次較高。如2004年《2003-2007 年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》、2006 年《教育部關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》都提出東部地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援西部地區(qū)、貧困地區(qū)的教育教學(xué)工作，引導(dǎo)教師幫扶薄弱學(xué)校、鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展。從2010 年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（簡(jiǎn)稱《綱要》）開始，義務(wù)教育教師交流政策話語(yǔ)體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)學(xué)、倫理學(xué)、政治學(xué)、新公共管理理論的多元化政策話語(yǔ)，此《綱要》指出要致力于縮小校際差距，解決擇校難題。2016 年《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見》指出嚴(yán)禁“有編不補(bǔ)”及各種形式“吃空餉”，體現(xiàn)一種追求教育公平及教師交流公正的政策倫理。此時(shí)，義務(wù)教育教師交流政策開始擺脫發(fā)揮城市教師的奉獻(xiàn)精神的政治話語(yǔ)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M(jìn)師資均衡、教育公平為政策目標(biāo)，以維護(hù)交流教師合法權(quán)益為政策保障，以改進(jìn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為向?qū)У幕竟卜?wù)事業(yè)。

三、義務(wù)教育教師交流政策未來(lái)展望

20世紀(jì)90年代至今，我國(guó)義務(wù)教育教師交流政策理念與實(shí)施舉措已經(jīng)系統(tǒng)成型。但動(dòng)力機(jī)制、價(jià)值取向、過(guò)程保障、話語(yǔ)規(guī)則方面仍存在諸多弊端。因此，基于演進(jìn)邏輯展望政策未來(lái)發(fā)展是十分必要的。

（一）協(xié)調(diào)統(tǒng)一的動(dòng)力形成機(jī)制

一方面應(yīng)該明確公辦中小學(xué)教師的國(guó)家公務(wù)員的身份屬性。參照國(guó)際教師交流制度的做法將定期參與校際交流作為教師的職責(zé)所在和法定義務(wù)。并修訂《義務(wù)教育法》《教師法》，將義務(wù)教育教師定期參與縣域內(nèi)教師交流工作為中小學(xué)教師的法定職責(zé)，賦予法律依據(jù)，并明確其享有的權(quán)利以及必須履行的義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步參照日本、英國(guó)等國(guó)家的做法，將教師納入國(guó)家公務(wù)員的身份。教師由此具備了公務(wù)員的身份屬性，參與縣域內(nèi)教師輪崗交流也成為教師法定的職責(zé)和義務(wù)。另一方面，加強(qiáng)各有關(guān)部門間的合作管理，暢通溝通渠道[9]。“縣管校聘”的教師交流機(jī)制的本質(zhì)要求縣級(jí)政府簡(jiǎn)化政治權(quán)限，主要從以下幾個(gè)方面給予配套政策保障，明細(xì)各部門權(quán)責(zé)以提高工作效率。教師編制的核定和審核權(quán)歸屬于編制部而使用權(quán)則由縣級(jí)教育部門履行，以防縣域內(nèi)學(xué)校出現(xiàn)師資配置不足問(wèn)題；財(cái)政部門具有教師工資總量審查、核算與發(fā)放的職權(quán)，縣級(jí)教育部門則負(fù)責(zé)教師具體工資、福利、補(bǔ)貼的管理及發(fā)放[10]；人社部門負(fù)責(zé)教師職稱評(píng)定權(quán)，縣級(jí)教育部門則在教師學(xué)科結(jié)構(gòu)、評(píng)聘等級(jí)等各方面具有調(diào)整權(quán)。唯有各個(gè)部門的協(xié)調(diào)合作、明晰權(quán)責(zé)分配、暢通交流渠道、提高行政效率才能實(shí)現(xiàn)教師交流工作順利開展。

（二）價(jià)值取向兼顧多元利益主體

教師交流政策目標(biāo)的價(jià)值取向要兼顧到政府、學(xué)校及教師的利益訴求，以避免政策執(zhí)行主體因其自身利益受到損害而采取變相執(zhí)行行為。與實(shí)施教師交流政策比較成熟的國(guó)家如日本、韓國(guó)等國(guó)家相比較而言，我國(guó)教師流動(dòng)政策目標(biāo)“均衡師資配置，促進(jìn)教育公平”體現(xiàn)了政府的價(jià)值取向，未能兼顧到學(xué)校及教師群里的利益訴求。因此，在教師交流政策的話語(yǔ)表述方面，除了明確“促進(jìn)教育均衡，實(shí)現(xiàn)教育公平”之外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)“激活辦學(xué)活力”“推進(jìn)學(xué)校高位發(fā)展”“突破教師職業(yè)發(fā)展瓶頸”“增強(qiáng)教師職業(yè)幸福感”等價(jià)值取向以激發(fā)學(xué)校和教師參加交流的積極性。

（三）善用長(zhǎng)效性或針對(duì)性政策工具

一是增加能力建設(shè)工具的使用。首先，開展教師交流前的專項(xiàng)培訓(xùn)，包括異校教學(xué)模式、教學(xué)管理、教學(xué)資源及經(jīng)驗(yàn)、基礎(chǔ)研究方法等內(nèi)容。其次，由教育部門牽頭，建立交流學(xué)校之間的溝通紐帶，組織教師間工作交接及經(jīng)驗(yàn)相傳以保證教學(xué)工作的連續(xù)性及促進(jìn)交流教師盡快融入新環(huán)境。再次，提升交流教師的專業(yè)輻射力及領(lǐng)導(dǎo)力，以助于帶領(lǐng)新學(xué)校教師專業(yè)素質(zhì)提升及增強(qiáng)學(xué)?？茖W(xué)管理。最后，建立教師共同體，帶動(dòng)交流教師更好融入流入學(xué)校，通過(guò)不同教師的交流與合作從而促進(jìn)教師共同成長(zhǎng)。二是加強(qiáng)激勵(lì)工具使用的精準(zhǔn)度。我國(guó)政策制定中激勵(lì)工具的運(yùn)用缺乏明確性和差異性。例如，我國(guó)通過(guò)鄉(xiāng)村任教作為評(píng)聘職稱的前置條件，激勵(lì)教師參與任教。此項(xiàng)激勵(lì)政策對(duì)非骨干教師具有吸引力而對(duì)于能較好實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的骨干教師則激勵(lì)效果不佳。此外，教師交流政策存在政策內(nèi)容自身表述不夠明確的現(xiàn)象，導(dǎo)致在執(zhí)行中往往會(huì)產(chǎn)生變相和異化。如優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)村支教經(jīng)歷的教師，類似于這種模糊不清的表述，在沒有明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下，在實(shí)踐中極易產(chǎn)生混亂也難以達(dá)到激勵(lì)效果。

（四）增強(qiáng)政策話語(yǔ)的民眾參與

一方面，強(qiáng)化政策決策過(guò)程中的民眾參與。構(gòu)建基于客觀事實(shí)和相關(guān)主體利益訴求的民主審議程序，深入基層收集教育大數(shù)據(jù)，全方位傾聽民意，邀請(qǐng)多領(lǐng)域?qū)＜液鸵痪€教師、校長(zhǎng)參與到政策制定中來(lái)[11]。城鄉(xiāng)教師交流政策能參考多方政策執(zhí)行者的意見，以便引導(dǎo)政策執(zhí)行者對(duì)政策相關(guān)知識(shí)的理解，提高其參與政策實(shí)踐的積極性。另一方面，規(guī)范運(yùn)作程序，保障民眾參與。第一，在縣級(jí)教育行政成立專門的教師交流工作單位負(fù)責(zé)縣域內(nèi)交流教師的選聘和交流工作的部署和安排。第二，通民眾參與公開協(xié)商的方式，制定教師交流的具體實(shí)施方案。第三，建立教師交流工作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及積分系統(tǒng)，方便社會(huì)公眾參與監(jiān)督。第四，在專門的教師交流工作單位設(shè)立教師及校長(zhǎng)舉報(bào)及申訴部門，線上提供教師及校長(zhǎng)舉報(bào)及申訴網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以保障交流教師其合法利益。第五，建立詳細(xì)的教師交流工作的具體操作程序。