強化財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督體制改革研究

趙麗萍

（浙江省江山市自然資源和規(guī)劃局，衢州 324100）

引 言

財政工作是國家建設(shè)、治理和發(fā)展的基礎(chǔ)要素，為國家的各項工作提供資金支持，是政府工作計劃得到具體落實的前提和基礎(chǔ)。在財政資金的合理規(guī)劃和支持下，我國科教文衛(wèi)等領(lǐng)域迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)市場呈現(xiàn)較高的發(fā)展活力。財政預(yù)算管理是政府財政資金結(jié)構(gòu)和應(yīng)用計劃的有效反饋，管理效果直接反映國家財政水平。強化財政預(yù)算管理力度、推進(jìn)財政預(yù)算監(jiān)督體制改革，是政府財稅體制改革和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級對政府財政部門提出的具體工作要求。在社會需求的助推下，我國逐漸探索出由人大監(jiān)督、財政內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個主體共同構(gòu)成的財政預(yù)算監(jiān)督體系。但是，從財政預(yù)算監(jiān)督的效果可知，四個主體構(gòu)成的監(jiān)督體系在運行階段仍舊存在一些問題。改革當(dāng)前的財政預(yù)算監(jiān)督體制，是現(xiàn)階段的必要工作，受到各級政府和社會的廣泛關(guān)注。

一、財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督的概述

財政預(yù)算管理與財政預(yù)算監(jiān)督是政府財政收支和資金運行的關(guān)鍵工作，主要依據(jù)政府工作計劃，進(jìn)行預(yù)算編制，在工作計劃落實階段全面執(zhí)行預(yù)算編制內(nèi)容，推進(jìn)政府各項工作平穩(wěn)運行，提高政府財政資金的社會服務(wù)水平，為民眾構(gòu)建穩(wěn)定的社會秩序和良好的社會環(huán)境，滿足民眾日益增長的物質(zhì)文化需求。

（一）財政預(yù)算管理

財政預(yù)算管理是政府的一項重要職能，對國民經(jīng)濟(jì)的健康運行至關(guān)重要。財政預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟?、政府在一個財政年度內(nèi)的基本財政收支計劃。財政預(yù)算規(guī)范財政活動，直接體現(xiàn)政府的政策意向，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的運作，因而必須預(yù)先做出周密的計劃和規(guī)劃。

財政預(yù)算是在社會需求的反饋中針對財政收支制定的基本運行計劃，以維護(hù)財政收支平衡為基礎(chǔ)，指導(dǎo)本年度政府開展各項工作。政府在財政資金支出環(huán)節(jié)，要始終依據(jù)科學(xué)、合理的預(yù)算編制內(nèi)容，在預(yù)算執(zhí)行階段落實政府工作計劃。財政預(yù)算管理不僅以預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)為管理對象，還以預(yù)算編制環(huán)節(jié)為管理對象，以提升預(yù)算編制科學(xué)性、全面性和預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（二）財政預(yù)算監(jiān)督

在對財政資金運行的不斷探索中，我國逐漸構(gòu)成人大、財政部門、審計部門和社會民眾層層遞進(jìn)的監(jiān)督體系。各個監(jiān)督主體在財政資金運行的各環(huán)節(jié)得以落實監(jiān)督管理職責(zé)，保障財政預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價各環(huán)節(jié)工作的有序性和有效性，最終的目的是提高財政資金的運行效率和社會服務(wù)水平。

二、強化財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督的必要性

對財政預(yù)算進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的管理尤為重要，這對振興財政、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)具有重要的作用。財政預(yù)算管理是現(xiàn)代國家公共財政體制建設(shè)的基本內(nèi)容，也是衡量一國財政管理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志之一。

預(yù)算監(jiān)督在財政部門內(nèi)部管理和整體運行中居于關(guān)鍵地位，是財政部門的重要工作。財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督是保障預(yù)算編制符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)需求、落實中央政府年度工作計劃的關(guān)鍵手段，同時也是強化預(yù)算執(zhí)行力度，滿足地區(qū)公共事業(yè)開展和運行需求的必要工作。例如，在推進(jìn)地區(qū)綠色金融和綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展的政府工作計劃下，地方政府依據(jù)中央政府在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的工作要求，針對財政資金的稅收環(huán)節(jié)和支出環(huán)節(jié)開展預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督工作，以支持新興產(chǎn)業(yè)為預(yù)算編制的主要標(biāo)準(zhǔn)，制定針對綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策和退稅政策，發(fā)揮財政收支的社會分配效用。此外，在預(yù)算執(zhí)行階段，對執(zhí)行環(huán)節(jié)中財政資金的應(yīng)用情況進(jìn)行全面的管理和監(jiān)督，保障財政資金按照預(yù)算編制內(nèi)容，為新興高科技產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)提供財政資金支持和基礎(chǔ)條件支持。

簡而言之，財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督從財政預(yù)算的編制、執(zhí)行階段，為預(yù)算績效評價工作提供具體的數(shù)據(jù)和信息，提高績效評價的全面性和結(jié)果的準(zhǔn)確性。同時，在管理和監(jiān)督的過程中，確保政府財政資金落實到社會建設(shè)的具體事業(yè)中，提升政府財政資金的使用效率。

三、財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督工作現(xiàn)狀

財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督工作主要在預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價階段得以落實，以提高預(yù)算執(zhí)行效果和績效水平。目前，有關(guān)部門在預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價階段存在一些問題，影響政府財政資金的整體運行效率和服務(wù)水平。

（一）預(yù)算編制階段

預(yù)算編制工作是指政府財政部門的工作人員按照一定的工作規(guī)范，在中央政府統(tǒng)一的工作部署下，對財政收支進(jìn)行合理的安排。雖然預(yù)算編制在財政收入和財政支出環(huán)節(jié)具有一定的預(yù)測性，但是對具體開展的各項工作具有較強的指導(dǎo)意義。預(yù)算編制是政府財政收支的首要環(huán)節(jié)，尤其為預(yù)算執(zhí)行和內(nèi)控人員提供依據(jù)。

1.編制時間較短

按照層層遞進(jìn)的編制、上報流程，中央財政預(yù)算需要在次年3 月份提交人大進(jìn)行審核，縣級政府預(yù)算則需要在上一年度的12 月份提交縣級人大審核。各級地方政府需要在上一年度的10 月份或11 月份開展編制工作。越是向基層走，政府預(yù)算編制的時間就越緊張，致使基層政府預(yù)算編制準(zhǔn)備不充分，影響預(yù)算編制結(jié)果。

2.財政支出體系尚待完善

我國于2009 年啟動財政支出定額標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，要求各級政府在財政資金的應(yīng)用中，要定標(biāo)準(zhǔn)和用標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于各級政府對財政預(yù)算編制和財政收支的重視程度不同，對標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用的踐行力度不同，部分政府支出多而定額少的現(xiàn)象時有發(fā)生。政府部門間的財政支出難以量化和統(tǒng)一衡量，標(biāo)準(zhǔn)化和定額化的財政支出體系尚未建立。

3.預(yù)算編制不夠細(xì)化

預(yù)算編制未細(xì)化到具體的執(zhí)行部門和單位，在后期的監(jiān)督和追責(zé)中，將無法全面落實預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任，對過程的引導(dǎo)力較弱，給預(yù)算執(zhí)行和成本內(nèi)控工作帶來一定的阻礙。預(yù)算編制不夠細(xì)化，還表現(xiàn)在財政資金分配對象的不夠細(xì)化。通常表現(xiàn)為，針對項目進(jìn)行整體撥款，而忽視對項目中各環(huán)節(jié)進(jìn)行具體編制。

（二）預(yù)算監(jiān)督階段

預(yù)算監(jiān)督階段以預(yù)算執(zhí)行為主要監(jiān)督對象，預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算監(jiān)督工作的中心環(huán)節(jié)。忽視事前監(jiān)督，將不利于提高財政資金的整體利用率。

1.監(jiān)督作用發(fā)揮不完善

由于各級政府財政預(yù)算編制的時間比較緊張，政府在提交人大審議前，還要經(jīng)過黨委等多個部門審查，人大監(jiān)督剩余的時間較少。此外，由于預(yù)算編制內(nèi)容涉及地區(qū)下一年度的經(jīng)濟(jì)運行模式，具有眾多經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)術(shù)語，而人大來源于各個行業(yè)，對經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的知識存在一定的缺乏性。因此，人大在監(jiān)督和審核階段，對預(yù)算編制內(nèi)容的理解能力有待提高。

2.事前監(jiān)督缺乏

預(yù)算編制以制定事中階段和事后監(jiān)督為主，忽視對編制環(huán)節(jié)的事前編制，或在事前階段存在部分問題。

3.監(jiān)督法律仍待完善

人大、審計部門、財政部門在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的法律依據(jù)不完善，三者在預(yù)算監(jiān)督和管理工作中的職責(zé)范圍不明確，或職能重疊而浪費人力資源，或存在監(jiān)督漏洞，三方對某一環(huán)節(jié)存在共同忽視。導(dǎo)致上述情況的原因主要有兩方面：一為工作職權(quán)不明確；二為監(jiān)督法律不完善。

（三）預(yù)算績效評價階段

預(yù)算績效水平直接反映政府財政資金運行的效率和水平，是相關(guān)人員開展事后監(jiān)督工作的主要依據(jù)。對其進(jìn)行分析可知，政府對預(yù)算績效評價較為忽視，對預(yù)算監(jiān)督工作產(chǎn)生一定的不良影響。

1.績效評價不全面

績效評價通常忽視項目細(xì)節(jié)的評價工作，評價結(jié)果雖然能在一定程度上反映資金運行的效率，但是對項目整體進(jìn)行評價而忽視項目細(xì)節(jié)，獲得的績效結(jié)果存在一定的不確定性。

2.績效評價結(jié)果在管理中缺乏實際意義

政府針對財政資金開展的績效評價工作有時流于形式，重視過程而忽視對結(jié)果的有效應(yīng)用?？冃ЫY(jié)果缺乏實際的指導(dǎo)意義，政府財政預(yù)算編制和執(zhí)行模式存在一定的滯后性。

四、財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督體制改革的措施

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，財政資金穩(wěn)步增長，政府在社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也越發(fā)突出。要想更好地發(fā)揮財政資金在市場經(jīng)濟(jì)運行和公共事業(yè)中的有效作用，提高財政資金的社會利用率，維護(hù)納稅人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為納稅人創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境和發(fā)展空間，在滿足納稅人各方面需求的基礎(chǔ)上，提高國家整體建設(shè)水平，就要強化財政部門的內(nèi)部管控，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督體制改革，強化預(yù)算監(jiān)督管理。政府要從預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價三個方面，在原有的績效評價體制上對其進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，強化多個主體對財政預(yù)算的監(jiān)督和管理，確保預(yù)算編制內(nèi)容和政府工作計劃得以全面落實，提高基層政府建設(shè)和服務(wù)水平，按照預(yù)期計劃完成中央政府年度工作。

（一）優(yōu)化預(yù)算編制內(nèi)容

首先，各級政府要合理規(guī)劃預(yù)算編制時間，尤其是基層政府要依據(jù)上一級政府預(yù)算編制和審核工作安排，提前做好資料收集等準(zhǔn)備工作。例如，基層政府在10 月份開始預(yù)算編制工作之前，要廣泛收集上一年度預(yù)算執(zhí)行和績效數(shù)據(jù)，明確當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運行和各行業(yè)發(fā)展的實際需求，提前做好預(yù)算編制準(zhǔn)備。其次，各級政府要聯(lián)合制定標(biāo)準(zhǔn)和財政支出體系，將各級政府財政部門連成一個整體，在體系的統(tǒng)一規(guī)劃下，開展編制工作。最后，各級政府要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，從項目整體的預(yù)算編制細(xì)化為項目各環(huán)節(jié)和各部門的預(yù)算編制，為監(jiān)督工作的有序開展和全面落實做好準(zhǔn)備工作。

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)要改變傳統(tǒng)的編制方法，采用零基預(yù)算編制方法。在預(yù)算編制時，雖然要廣泛收集上一年度的預(yù)算執(zhí)行和績效數(shù)據(jù)，但是只能將其作為準(zhǔn)備階段的參考，而不將其應(yīng)用于預(yù)算編制工作中。年度預(yù)算編制一切從零開始，降低上一年度不合理的預(yù)算編制內(nèi)容和“預(yù)算水分”對本年度預(yù)算編制工作和執(zhí)行階段的各項工作的影響。編制人員以本年度的工作規(guī)劃和計劃為主要依據(jù)，擺脫上一年度的數(shù)據(jù)束縛，優(yōu)化本年度預(yù)算編制內(nèi)容，從實際工作需求出發(fā)，從各部門的工作分配出發(fā)。其中，鑒于預(yù)算績效考核工作在我國的全面落實，績效結(jié)果能較為精確地反映預(yù)算編制效果和執(zhí)行效果。當(dāng)本年度的工作計劃與上一年度存在相同點時，該項工作的預(yù)算編制內(nèi)容可參考上一年度績效水平較高的預(yù)算內(nèi)容，對其進(jìn)行針對性的改進(jìn)，提高預(yù)算績效。例如，本年度以合理開發(fā)和保護(hù)自然資源作為政府工作計劃之一，在資源保護(hù)環(huán)節(jié)的預(yù)算編制方面，可參照上一年度的預(yù)算編制內(nèi)容和執(zhí)行情況，并根據(jù)自然資源的分布范圍、種類和實際數(shù)量，對原有的預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，與實際工作需求相符合。這樣不僅能確保政府工作計劃的全面、有效落實，還能提高政府財政的資金利用率，減少無效資金的支出數(shù)量。

（二）創(chuàng)新預(yù)算管理模式

依據(jù)財政資金運行情況和社會需求，對現(xiàn)有的財政資金運行體制和預(yù)算管理模式進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，提升預(yù)算管理模式下財政資金與現(xiàn)實需求的對接性，是預(yù)算管理模式的主要目的。

1.推進(jìn)財稅體制改革

推進(jìn)中央與地方政府權(quán)責(zé)范圍的全面劃分，明確多主體在財政預(yù)算管理中的職責(zé)范圍和職責(zé)內(nèi)容，防止職責(zé)重復(fù)或監(jiān)督覆蓋不全面的問題。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異。另外，合理配置社會資源，為預(yù)算管理做好社會準(zhǔn)備工作。

2.全面落實績效管理

落實財政預(yù)算績效事前評價、項目庫建設(shè)、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效自評及績效評價結(jié)果應(yīng)用，建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

3.強化績效結(jié)果應(yīng)用

加強預(yù)算績效評價工作，合理應(yīng)用績效評價結(jié)果。在對本年度的財政資金預(yù)算績效進(jìn)行評價的同時，為下一年度的績效編制和執(zhí)行提供經(jīng)驗支持，提升編制的完善性和執(zhí)行的有效性，規(guī)避預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險。

例如，在長期性政府規(guī)劃中加大預(yù)算績效考核力度，為后續(xù)工作提供實際數(shù)據(jù)支持，逐步提高規(guī)劃落實水平。在長期性工作預(yù)算編制階段，要依據(jù)上一年度的績效考核結(jié)果，開展編制工作，承接編制中合理的部分，調(diào)整不合理的部分，應(yīng)用績效結(jié)果，逐步提高預(yù)算編制水平，為預(yù)算執(zhí)行提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)指導(dǎo)和預(yù)算依據(jù)。

4.建立內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合的監(jiān)督體制

健全內(nèi)部以財政部門和審計部門、外部以人大和社會民眾的預(yù)算監(jiān)督模式。財政部門對預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行具體優(yōu)化，降低人大和社會民眾對預(yù)算編制內(nèi)容的理解難度，為人大提供專業(yè)解讀。加大社會監(jiān)督宣傳，強化社會民眾的預(yù)算監(jiān)督意識和力度。

結(jié) 語

財政收支關(guān)系社會建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)運行，維護(hù)財政收支平衡是各級政府不可推卸的責(zé)任，是政府的關(guān)鍵工作。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府財政收入呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢。政府要進(jìn)一步深化財稅體制改革和財政預(yù)算監(jiān)督體制改革，強化內(nèi)部管理和外部監(jiān)督的力度，提升財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督的效率和水平，保證財政預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價各環(huán)節(jié)工作的有序開展，確保政府財政資金落實到具體的社會建設(shè)事業(yè)和公共事業(yè)中。