大數據時代預算績效現實羈絆與路徑選擇

李紅霞 莊 鵬 張亞璟

內容提要：當前,全球已全面進入數字經濟時代,大數據日益成為國家核心戰(zhàn)略資源,為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力支撐。近年來,“用數據說話、用數據決策”已成為打造數字政府的重要依據,而預算績效強調以結果為導向,通過數字化績效管理將政府施政效果建立在可衡量的績效基礎上,讓財政資金花得更有價值,最終實現公共利益最大化。將大數據引入預算績效管理,對打破“信息孤島”和“數據煙囪”,全面提升預算績效管理效率意義重大。但同時也應看到,大數據引入預算績效管理仍面臨著新挑戰(zhàn),例如大數據引入預算績效管理的理念薄弱、基于大數據的績效評價標準尚未健全、政府信息共享平臺建設還亟待規(guī)范等。因此,推進大數據與預算績效管理的深度融合成為目前亟待解決的重要課題。

一、問題提出

2014年,自中國首次將大數據寫入政府工作報告以來,中央陸續(xù)出臺了一系列實施大數據戰(zhàn)略的重要文件。 2018年9月,《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出,加快預算績效管理信息化建設,打破“信息孤島”和“數據煙囪”,促進各級政府和各部門各單位的業(yè)務、財務、資產等信息互聯互通。2021 年 4 月,《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號)提出,用信息化手段支撐中央和地方預算管理,規(guī)范各級預算管理工作流程等,統(tǒng)一數據標準,推動數據共享。黨的二十大報告強調“加快建設數字中國”,為大數據引入公共預算領域指明了方向和根本遵循。2023年的政府工作報告指出:推進政務服務集成辦理,加快數字政府建設。由此看出,大數據引入公共管理領域,既是公共治理的一項制度創(chuàng)新,也是提升政府公共服務質量的重要保障。但也應看到,大數據引入預算績效管理仍面臨著新挑戰(zhàn),如大數據引入預算績效管理的理念薄弱、基于大數據的績效評價標準尚未健全、政府信息共享平臺建設亟待規(guī)范等,這些都是目前亟待解決的問題。

“大數據”的概念最早起源于美國,在電氣電子工程師學會(IEEE)第八次會議上,考克斯和埃爾斯沃思(Cox &Ellsworth,1997)提及可視化領域中設備存儲能力存在局限性,稱其為大數據(big data)問題,這是首次提及這一術語[1]。2005年,雅虎公司創(chuàng)建了海杜普(Hadoop),主要應用于互聯網技術行業(yè);2008年9月,美國《自然》雜志推出“Big Data”專刊,正式提出“大數據”概念。2010—2012年,海杜普中用于執(zhí)行并行計算的計算模型(Map Reduce)主要研究大數據應用領域的技術熱點,可對大量數據信息進行有價值的實時分析,并在緊急情況發(fā)生前進行風險預測分析[2]。隨后,大數據研究的應用范圍開始拓展到政治、經濟、公共服務及社會管理等諸多領域。從大數據和預算績效之間的內在聯系及相互作用看,國內外學者進行了廣泛而深入的研究和探討。大數據資源帶來的信息技術正在變革人們的生產生活和思維方式,并將為人類未來生活及公共領域創(chuàng)造前所未有的可以量化的維度[3]。很多國家已開始使用大數據應用技術將績效評價的重點從內部績效考核逐漸轉向以社會公眾為中心的政府績效評價[4]。廣泛運用大數據及績效信息也有助于公眾了解并監(jiān)督公共計劃,使其更加理解績效評價指標的有效性及績效評估政策的優(yōu)先級[5]。同時,大數據技術應用功能有望更多地應用于公共組織以提供公共服務的管理模型,這是因為政府部門負責人擁有大量的數據,可以用來評估和比較跨地區(qū)政府部門的成本效率問題[6]。大數據技術在預算績效的具體運用方面,主要側重于績效方法,而在績效審計方面的大數據應用明顯滯后于其他領域[7]。大數據應用于績效方面也存在一些擔憂,例如政府支出的效率和安全性,因此對大數據智能技術要給予高度重視,以使大數據應用在多個維度上保持平衡。

隨著數字技術的蓬勃發(fā)展,數字革命已悄然而至,人類文明也進入了一個嶄新的發(fā)展階段——數字文明時代[8]。依托大數據智能算法系統(tǒng),處理預算分配和預算績效問題的能力得以細化,這有利于打破部門之間的信息壁壘,促進預算績效順利開展[9]。大數據能夠進一步推進中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通共享[10]。此外,大數據技術引入預算績效管理,可以有效對沖公共風險,海量的大數據技術具有消除信息不對稱的作用[11],即大數據技術針對信息不對稱問題具有天然優(yōu)勢[12]。構建動態(tài)化和實時化的預算績效評價體系,將成為大數據時代全方位、全過程預算績效改革的重要目標[13],具體體現為運用“互聯網+預算績效+管理”模式,建立預算績效管理信息共享平臺, 強化動態(tài)監(jiān)管機制對財政業(yè)務的全覆蓋,提高政府管理效能等[14]。

以往大多數研究都是將大數據與預算績效分別展開研究,而將大數據與預算績效管理有機結合的研究較少。近年來國內研究主要側重于大數據提升政府治理效能的可行性和運用大數據技術如何提高預算支出效率等方面。但現有研究在運用大數據優(yōu)化預算編制流程、預算績效評價結果應用以及克服信息共享障礙等方面還比較薄弱。這些不足給本文留下深入探究和突破的空間。與既有研究相比,本文的可能貢獻在于:一是以信息不對稱理論和公共風險理論為切入點,構建大數據引入預算績效管理的理論邏輯起點;二是構建全流程預算績效評價總體架構圖,為優(yōu)化預算編制流程提供有價值的參考;三是提出大數據引入預算績效管理應采用 “議題取向型”模式,以實現預算績效管理的帕累托最優(yōu)。

二、大數據引入預算績效管理的內在機理

(一)新公共管理運動催生大數據與預算績效融合

邁爾-舍恩伯格和庫克耶(2013)指出,世界的本質就是數據,大數據是一場改變人們的生活、工作和思維方式的大變革[3]。大數據是指超出常規(guī)的數據庫軟件所能達到的獲取、存儲、管理及分析能力的超大規(guī)模數據集合。20世紀70年代,隨著西方新公共管理運動的興起,各國政府為了應對經濟衰退引發(fā)的財政赤字、債務危機等困擾,開始推行以結果為導向的新預算績效管理改革。新公共管理運動強調“重塑政府”“再造公共部門”[15],隨之實施的新預算績效管理模式的目的是提高政府部門行政效率,提升公共服務質量。大數據技術的開發(fā)與利用是打造數據驅動型政府的關鍵,各國政府越來越重視大數據戰(zhàn)略在國家治理中的運用,政府數據開發(fā)基于公開、誠信、問責及利益相關方共享的原則。大數據技術自20世紀70年代開始在西方公共部門使用,到目前仍保持先進技術的是在數據欺詐及錯誤檢測領域[16]。預算績效管理其實質就是一個信息處理過程,預算管理的效率直接取決于信息技術條件,數據驅動型政府能夠更有效地衡量公共服務的效能,大數據技術使信息交換速度及利用頻率得到了大幅提升,各國政府通過海量數據的匯集、存儲、分析和共享開放,為社會公眾提供了容量更大、速度更快的公共信息,保障了公民的知情權和監(jiān)督權。依托大數據智能技術,不斷將預算績效與監(jiān)控能力引向精細化,無疑有助于政府履職能力及公信力的提升[17]。

(二)信息不對稱推進信息透明與激勵相容

公共預算管理過程中存在著多層委托代理關系,既包括公眾與政府之間的委托代理關系,也包括中央政府與地方政府之間、地方政府與各部門之間的委托代理關系等。各利益相關者之間的信息不對稱,容易造成委托代理人產生道德風險,導致機會主義行為盛行。根據信息不對稱理論,委托代理的鏈條越長,信息不對稱表現越明顯,初始委托人的行為能力就越弱,委托代理人產生道德風險的可能性也就越高。針對信息不對稱引發(fā)的逆向選擇,委托代理理論提出信息透明與激勵相容兩種主要解決方案,強調通過結果導向的績效預算促使受托人對設定的績效目標負責。如果達到預定目標,則通過制度安排對受托人予以獎勵;若沒有達到預算績效目標,也要通過問責機制對受托人進行相應懲罰。通過信息透明和激勵相容等制度安排,促使受托人不僅追求自身利益最大化,還要想方設法實現委托人利益的最大化。預算績效管理強調信息公開透明,可以有效實現對受托人的監(jiān)督,這是抑制代理人機會主義敗德行為的一種有效途徑,也在一定程度上避免信息不對稱導致的預算效率低下和機會主義盛行。因此,可以看出,信息不對稱問題導致的機會主義行為及預算效率缺失在一定程度上催生了公共預算績效管理。而大數據時代的到來和迅猛發(fā)展又為解決預算績效管理存在的信息不對稱拓展了改革思路和路徑。運用大數據技術實現數據間的開放共享,可以在很大程度上減少利益相關者之間的信息不對稱問題。由于大數據智能技術具有細粒度、多維度和完備性的特征,強調從宏觀統(tǒng)籌轉向微觀精細化調節(jié),能夠對預算績效管理利益相關者產生內生優(yōu)化作用,從而最大限度地滿足利益相關主體的個性需求和彼此間的協調共進,進而助推利益相關者共同參與預算治理體系。

(三)預算績效對沖公共風險令其收斂可控

風險伴隨著人類的決策與行為而產生,深刻影響著人們生活的各個方面,全球性風險更是給人類的生存和發(fā)展帶來嚴重威脅,各國政府應增強風險意識,通過公共服務創(chuàng)新破解公共服務供給困境,構建應對公共風險的新機制[18]。社會風險分為私人風險和公共風險,而私人風險將會轉化為公共風險,當面臨公共風險時,政府首當其沖會成為主要的承擔人[19]。不確定性、公共風險與預算績效管理之間的關系非常密切。風險的不確定性往往使?jié)撛诘娘L險超出預期的判斷,并且,若不確定性事件得不到正確處理,就會變?yōu)楣诧L險事件[20]。預算績效管理可以促進財政資源配置效率的提高,有效對沖公共風險,但一旦預算績效管理失效就會增大公共風險,同時還會導致政府公信力大幅度下降。通過將大數據技術引入預算績效管理,可以有效減少公共事務決策風險,減少重大決策失誤,提升政府宏觀決策質量,使未來的公共風險呈現一種收斂可控的狀態(tài),從而促進財政資源的優(yōu)化配置。

(四)大數據引入預算績效管理是數字政府建設的內在要求

全面實施預算績效管理是推進數字政府建設的必然要求,公共預算是政府履行其職責的邏輯起點,被視為公共財政資源配置的重要工具,其數字化發(fā)展是數字政府建設中的重要一環(huán)。數字政府建設堅持數據賦能,充分發(fā)揮大數據的基礎資源作用和創(chuàng)新引擎作用,將大數據引入預算績效管理,將有利于提高政府決策的科學化水平和管理服務效率,推進政府治理流程的優(yōu)化和履職能力提升,增強社會公眾的獲得感和幸福感。當前,中國已開啟全面建成社會主義現代化強國的新征程,對數字政府建設也提出了新的要求。到2025年,與政府治理能力現代化相適應的數字政府建設將更加完善,政府決策將更加科學化、精準化,數字政府建設將在服務國家的重大戰(zhàn)略、促進經濟高質量發(fā)展以及建設服務型政府等方面發(fā)揮重要作用。數字財政作為數字政府的重要組成部分,是為各級預算部門提供資金支持和保障的重要載體。將大數據預算績效引入數字政府建設的全過程,并將數字政府建設的階段性要求納入政府績效考核的目標管理,運用預算績效管理工具可大幅降低行政成本,全面提升政府公共服務數字化、精細化、智能化水平。堅持以數字政府建設為支撐,加快轉變政府職能,推進預算績效管理與數字政府建設深度融合,對建設廉潔政府和服務型政府、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

三、大數據引入預算績效管理的羈絆與挑戰(zhàn)

大數據時代,績效管理之所以被冠以世界級難題,其根本原因在于績效管理是一種系統(tǒng)性、復雜性的管理,需要包括設計層、組織層、流程層以及具體操作的崗位層間的協同配合。在以互聯網、云計算、大數據等數字化技術引領和推動的數字經濟時代,大數據應用于預算績效管理將面臨新的挑戰(zhàn)和羈絆。

(一)大數據引入預算績效管理的理念薄弱

?？?Schick,1990)提出:“一個國家的治理能力及質量如何,很大程度上取決于這個國家的預算能力”[21]。而提高政府的預算能力,必須從打牢績效之基開始,這是政府治理能力提升的重要根基。從目前來看,中國各級政府對以結果為導向的預算績效理念已廣泛認同,但是構建全國大系統(tǒng)、大融合、大貫通的大數據思維尚未形成[22]。在大數據引入預算績效管理的過程中出現了“三熱三冷”的失衡現象。“三熱”是指中央和省級層面“熱”、東部和中部地區(qū)“熱”、財政部門“熱”;“三冷”是指市縣級層面“冷”、西部地區(qū)“冷”及一些預算部門“冷”等[23]。 “三熱三冷”弱化了預算對資源配置的引導作用,嚴重阻礙了全面實施預算績效管理改革的進程。大數據時代的預算績效管理,要求從傳統(tǒng)的樣本化、碎片化、固態(tài)化思維轉換到整體化、動態(tài)化、綜合性的大數據思維,是一場從形象性思維轉換到邏輯性思維的理念大變革。然而,大數據技術在預算績效管理實踐中的應用效果大相徑庭,各地區(qū)對大數據的認知和重視程度存在差異。受傳統(tǒng)的預算績效管理慣性思維的影響,部分地區(qū)仍存在重支出、輕績效的現象,且對大數據技術存在認識誤區(qū),認為將大數據引入預算績效管理只是財政部門的一種工作創(chuàng)新,缺乏主動利用大數據進行預算績效創(chuàng)新的意識,致使大數據在預算績效管理實踐中的運用出現空心化的現象。

(二)基于大數據的預算績效與治理責任主體缺乏聯動

大數據時代,隨著數字政府建設的推進,財政管理科學化、標準化和透明化更加重要。大數據的精密性、多維性離不開多方責任主體的協調配合,而目前中國大數據引入預算績效管理主要由財政部門主導,尚未形成各層級、各主體的協同共進機制。一是財政資金多頭管理,部分資金仍游離于預算績效監(jiān)督之外。大數據追求整體效率和整體精確度,而不是局部利益和小樣本細粒度。中國目前除了財政部門具有預算資金分配權外,其他部門也具有部分預算資金的二次分配權,導致了預算權的分散,使財政資金使用碎片化,無法實現全過程預算績效監(jiān)督[23]。二是各級人大與財政部門、審計部門等還未形成合力。在實踐中尚未形成對預算全過程的剛性約束,仍然存在專業(yè)性不足、業(yè)務性指導缺乏等問題[24],從而導致預算審查質量參差不齊。中國預算審計主體也缺乏一定的獨立性,各級審計部門的管理隸屬于同級政府部門,導致審計部門的監(jiān)督缺乏獨立性。三是績效評價和社會監(jiān)督機制不夠完善。在績效評價環(huán)節(jié)還沒有充分利用大數據構建起分地區(qū)、分行業(yè)的評價及實時跟蹤體系。中國預算績效評價主要采用“以預算單位的自評價為主、財政部門再評價為重點、第三方機構等評價為補充”的績效評價方式。但受制于政府信息公開不充分,無法保證信息獲取的及時性和有效性,致使績效問責作用發(fā)揮得不夠充分。大數據技術的出現帶來大量的數據,以致可獲得關于某一個調查對象的所有數據[3]。但中國目前預算績效責任主體還缺乏協同機制,尚未構建數據標準、全國統(tǒng)一的度量單位,全方位預算績效管理還缺乏科學化、制度化和常態(tài)化的保障。

(三)政府大數據信息平臺建設亟待規(guī)范

大數據引入預算績效管理的關鍵就是保證數據信息獲取的及時性和有效性,這是將大數據技術引入預算績效管理的生命線。但中國目前“平臺統(tǒng)建、數據共享、賦能提效”的體系還未形成,無法利用大數據平臺實現跨部門預算、數據關聯對比,以及對數據之間邏輯關系進行機理分析等。傳統(tǒng)政府數據庫的數據資源通常是結構化的,多以文字信息為主且容量相對較小,而大部分非結構性的數據資源如視頻、網頁及音頻等都無法適應傳統(tǒng)數據庫。大數據技術的大容量、多樣性特征表明大數據信息包羅萬象,而現實中獲取數據的資源紛繁復雜,與大數據時代對數據來源和質量的高要求不相匹配。具體體現在:一是從政府數據信息來源看,由于數據信息來源渠道多且分散,各地區(qū)政府部門數據采集形式多樣化,標準不統(tǒng)一,這就給獲取專業(yè)對口、吻合度高的第一手數據信息增加了難度。當前,不同層級政府無論是在預算支出績效目標設定,還是在評價指標設計上都存在較大差異,使得不同來源數據的可比性、可靠性及可信度等面臨著較大挑戰(zhàn)。二是從政府數據管理上看,運用大數據進行預算績效管理需要有一套嚴謹的、科學規(guī)范的數據管理制度,但一些政府部門在數據平臺之間的銜接上,存在職責劃分不夠清晰、對自身利益過度保護的現象,很難實現部門間數據資源的開放共享。三是從政府數據信息的質量上看,由于各部門單位專業(yè)人員的素質參差不齊,從海量數據中獲取并整合出有用信息、甄別篩選不實或錯誤信息的能力存在差異,導致可能出現數據失真或信息混亂問題,同時還會在系統(tǒng)數據錄入、歸納、分析及數據維護等環(huán)節(jié)出現操作失誤,使得數據信息的質量難以保證。

(四)大數據時代預算績效管理的法律約束機制乏力

目前,中國還未出臺全國性的預算績效管理和大數據應用方面的法律文件,支撐“大數據+預算績效管理”的法律保障體系建設還存在滯后性,很大程度上制約了大數據與預算績效的有效結合。應從國家層面出臺與政府預算績效和大數據相關的法律法規(guī),有針對性地對數據采集整合、存儲、處理分析及數據共享等環(huán)節(jié)制定專業(yè)且清晰的規(guī)定,從而推動預算績效管理提質增效。2023年1月1日,青海省開始實施《青海省預算績效管理條例》,這是全國省級層面首次出臺的關于預算績效管理的地方性法規(guī)。這部省級預算績效管理條例,雖然對預算績效管理提出了原則性的指導意見,但缺乏具體操作層面的管理辦法和操作規(guī)程,對大數據技術應用于預算績效管理的流程也未作出規(guī)定。另外,中國目前還沒有將《中華人民共和國政府信息公開條例》上升至法律層面,無法運用法律手段強制性打破數據壟斷,從根本上解決長期以來政府機構存在的數據不愿公開問題。在大數據引入績效管理改革的過程中,追求部門利益最大化的現象普遍存在,而這些現象存在的主要原因在于相關法律法規(guī)、制度建設力度不夠,導致對績效責任人的問責機制很難落實。

(五)大數據時代預算績效管理人才緊缺

人才是發(fā)展的核心競爭力,大數據時代人才更是競爭之基石,是最富有價值、最具潛力且最可持續(xù)的重要資源。由于大數據應用具有專業(yè)性、復雜性和廣泛性等特征,中國當前還缺乏專業(yè)能力強的預算績效專業(yè)人才隊伍,與大數據時代預算績效工作需求不匹配,因此亟需培養(yǎng)具備預算績效管理和大數據相關知識的復合型人才[3]。預算績效管理是一項非常復雜的系統(tǒng)工程,要順利推進大數據與預算績效管理深度融合,不僅需要相關人員熟悉預算績效相關專業(yè)知識及流程,還需要其能熟練運用大數據技術對數據進行深入挖掘和整合。目前無論是財政機構還是其他部門單位都缺乏具有大數據技術和預算績效管理的專業(yè)性人才。熟悉數據管理與操作的人才大多集中在 IT等技術性領域,而既懂數學、統(tǒng)計、財稅等知識,又能熟練掌握大數據技術的復合型人才比較緊缺。一些從事預算績效管理的實務工作人員在信息化管理及數據庫使用方面的技能比較欠缺,導致其在利用數據系統(tǒng)進行信息采集、整合及安全維護時容易出現操作失誤問題,使得預算績效管理與大數據信息化不能有效銜接,一定程度上制約了預算績效管理信息化建設的步伐。當前,中國尚未建立起將預算績效與數據治理有效結合的框架體系,這與預算績效管理專業(yè)人才隊伍緊缺有很大關系,由于專業(yè)人才隊伍薄弱,導致績效管理的科學化、專業(yè)化、精細化水平大打折扣。

四、大數據引入預算績效管理改革的實現路徑

(一)重塑預算績效管理的大數據思維

在信息爆炸的數字化時代,數據已成為關鍵的價值創(chuàng)造要素。大數據引入預算績效管理不僅是一種新技術的應用,而且是新時代預算績效管理一次里程碑式的發(fā)展機遇,應盡快樹立“用數據說話、用數據決策及用數據創(chuàng)新”的預算績效管理新思維,以實現基于數據的科學決策。當前與其說是運用大數據來推進預算績效管理機制的創(chuàng)新,不如說是大數據的迅猛發(fā)展倒逼全面實施預算績效管理改革。數據本身就是生產力,“大數據+預算績效管理”模式已經成為大勢所趨。只有重塑大數據科學思維,進一步明確大數據的優(yōu)勢所在,并找準大數據與預算績效間的連接點,充分調動政府部門和社會各界廣泛參與的積極性,實現多方資源的整合,才能為提升政府治理能力現代化水平提供有力支撐。當前中國對大數據在公共管理領域的應用還處于不斷探索階段,各級政府要提高對大數據在經濟社會發(fā)展中重要性的認識,要充分認識到大數據在預算績效管理中的定位不僅僅是一種技術創(chuàng)新或是工具升級,更是一種思維方式的大變革,是從傳統(tǒng)的樣本思維向全數據思維轉變。社會公眾要增強預算績效管理的主人翁意識,大數據不僅能為民眾提供容量更多、速度更快的公共信息,最大限度地保障公民的知情權和監(jiān)督權,而且能促使政府更加履職盡責,不斷提升政府的公共服務水平和質量[25]。

(二)構建基于大數據的預算績效與治理責任主體聯動機制

大數據時代,預算績效管理涉及多個利益相關者及治理責任主體,要實現預算績效管理的帕累托最優(yōu),應構建基于責任主體共同參與的預算治理體系,具體包括各級黨委、各級人民代表大會、財政部門、審計部門、預算單位及第三方評價機構等責任主體。大數據技術的實施有利于數據之間的開放共享,可以減輕治理責任主體之間的信息不對稱問題,也有利于多主體之間自由意見的表達,以提升預算績效管理效率。在現有的治理體制及各部門職責分工下,應充分調動各級黨委、各級人民代表大會、財政部門及審計監(jiān)督部門等各方力量,建立相互協調、協同共進的預算績效聯動機制。各級黨委應起到全局引領作用,為全面實施預算績效管理保駕護航;各級人民代表大會及政府審計要加強實質性監(jiān)督,在預算全過程績效監(jiān)督方式上利用大數據技術,做到由程序性監(jiān)督向實質性監(jiān)督轉變。財政部門要起到組織協調作用,運用大數據制定預算績效標準并提供技術指導,充分發(fā)揮預算績效評價“利劍”效能。為了使基于大數據的預算績效與治理責任主體聯動機制真正落地,必須構建全流程預算績效評價體系。全過程預算績效評價體系應至少實現五個全覆蓋,即包括五級政府、四本預算、所有的預算部門及單位、全部財政收支政策和全部財政性資金等。在全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理中進行多元的數據采集,并不斷拓展其應用的廣度和深度,做好數據采集整合、處理存儲、數據分析等全面技術體系的配合,并以預算績效監(jiān)督平臺為軸,構建 “績效目標管理+績效運行監(jiān)控+績效結果評價”的一體化預算績效管理體系,如圖1所示。

圖1 大數據應用于預算績效評價的總體架構

總之,大數據背景下構建預算績效管理協調聯動機制,形成上下聯動、齊抓共管的強大合力。通過明確預算績效各治理責任主體的相關權責,重塑大數據下預算績效管理的流程,構建大數據時代全面實施預算績效管理與政府治理的協同共進機制。

(三)打破信息孤島,實現數據資源的開放共享

預算績效管理涉及預算執(zhí)行的全過程,關系著經濟發(fā)展與民生福祉,因此完善大數據信息共享平臺建設非常重要。具體體現在:一是搭建全國財政信息共享的大數據平臺,打破數據壁壘和信息孤島的瓶頸制約[26]。制定全國財政系統(tǒng)的數字化轉型行動計劃,加強中央頂層設計引領,各地統(tǒng)籌協調推進,促進各級財政部門橫向和縱向的數據互聯共享。通過法律強制性打破數據壟斷,解決長期以來存在的數據不愿公開的問題。通過搭建全國財政系統(tǒng)信息開放共享的大數據平臺,對來源多樣的數據進行聚類分析,實現同類項目的科學比對,并客觀準確地進行績效評價,這樣可以逐漸取代單位自評、財政部門和第三方機構重點抽評的傳統(tǒng)低效率的績效評價方式。通過大數據的深度挖掘及可視化技術提升預算績效相關數據的存儲和預測分析能力,進一步強化預算績效監(jiān)管,更好地促使各級政府和預算部門工作人員履職盡責。二是依托大數據智能技術優(yōu)勢,實現預算績效評價從單一評價向多維度評價轉變。大數據技術應用是績效評價的重要手段,它以多維度、多視角和多元數據為基礎,提升預算績效評價結果的客觀性及準確性。通過在事前階段、事中階段和事后階段建立相應的數字化預算績效評價體系,形成既相對獨立又相互協調的閉環(huán)數據控制系統(tǒng)。三是數據化的預算績效管理模式應逐漸轉變?yōu)樽h題取向型模式。大數據應用的起步階段往往依靠大量數據源的支撐,但這個階段提供的數據往往缺乏針對性,而處于發(fā)展階段的大數據模式應該是“議題取向型”模式,即根據議題取向提出問題,然后以問題為導向整合數據,提供有針對性的議題數據支撐,真正實現“大數據+預算績效管理”的深度融合。

(四)加強法律制度建設,提升預算績效管理質量

目前中國還未出臺針對預算績效管理和大數據應用方面的法律文件。在中央層面,應盡快制定與這兩方面相關的法律文件,在政府預算績效相關法律中具體規(guī)定預算績效目標、績效評價過程、評價結果應用等,在大數據相關法律中,針對政府數據的采集整合、處理分析及數據共享等環(huán)節(jié)制定專業(yè)且明晰的法律規(guī)定,以夯實預算績效管理的法律基礎;在地方層面應建立健全預算績效管理條例、地方預算績效目標管理辦法、預算績效結果評價與應用管理辦法等相關法律法規(guī)。隨著各國政府將信息技術應用于公共預算領域,大數據已成為實現國家治理能力現代化的有效技術途徑。中國財政部出臺的《關于推進財政大數據應用的實施意見》(財辦〔2019〕31號)提出,到2023年底,建成以大數據價值為基礎、以大數據應用為支撐的“數字財政”,財政大數據應用在中央和省級財政部門全面推廣。因此,在預算績效管理中引入大數據智能技術,首先要建立健全相關法規(guī)制度,制定出具體的數據采集、整合及分析的操作流程,并制定數據信息安全維護等實施細則。同時,應盡快將政府信息公開條例上升至法律層面,通過法律的強制性打破數據壟斷,解決數據不愿公開問題,使大數據信息資源的價值達到最大化。

大數據引入預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求,在健全相關法律制度體系的基礎上,還應多措并舉不斷提升預算績效管理的質量。各級政府部門要從“要我有績效”向“我要有績效”轉變,推動形成“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍。運用大數據預算績效管理信息系統(tǒng),將績效管理深度融入預算編制、執(zhí)行及監(jiān)督的全過程,著力解決績效與預算管理“兩張皮”的問題,推進形成預算績效結果反饋、問題整改及績效提升的良性循環(huán),全面提升預算績效管理質量。通過推進預算績效管理的提質增效,助力構建規(guī)范透明、標準科學且約束有力的現代預算制度,不斷提升政府的公共服務水平和治理能力,以更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

(五)完善大數據應用的人才培養(yǎng)機制

大數據時代,一切新技術、新業(yè)態(tài)的發(fā)展主要以人才為驅動力,構建基于大數據的預算績效管理新模式同樣離不開專業(yè)的人才隊伍建設。預算績效管理與大數據的深度融合,不僅需要精通財稅、會計、統(tǒng)計等業(yè)務,還需要熟悉大數據技術以及掌握計算機技術的復合型人才。政府相關部門應通過開展大數據技術應用和實踐操作培訓,完善大數據應用人才培養(yǎng)機制。具體包括:一是適時設立全國績效評價師資質認證。將績效評價師作為一個新職業(yè)編入《中華人民共和國職業(yè)分類大典》,確立績效評價師職業(yè)的合法地位?，F階段績效評價師資格認證已有實踐探索,如北京國家會計學院已面向行政事業(yè)單位及企業(yè)財務人員、第三方評價機構等推出績效評價師(CPEP)崗位能力證書,并力爭近幾年將績效評價師正式編入國家職業(yè)分類大典,使得績效評價師能夠依法執(zhí)業(yè)。二是研究設立績效評價專業(yè)并授予績效評價學位?？梢钥紤]在一些財經類高校設置績效管理專業(yè),培養(yǎng)預算績效管理專業(yè)的本科生、碩士和博士研究生,加強基于大數據的預算績效管理復合型人才的培養(yǎng)力度,進一步提升預算績效專業(yè)人才隊伍建設水平。三是不斷創(chuàng)新大數據應用人才的培養(yǎng)模式,可借鑒國際上流行的慕課(MOOC),學習國外先進經驗,或開展一些國家層面的預算績效標準化競賽,提高專業(yè)人員的技術水平。另外,還要充分調動地方政府的積極性,通過定期開展對相關人員的業(yè)務培訓,提升政府部門工作人員的大數據意識等。

五、結論與討論

當前,隨著大數據技術的迅猛發(fā)展,“用數據說話”已成為政府廣泛認同的決策依據,基于大數據技術構建預算績效評價體系、提升預算績效管理水平已成為預算改革的整體方向。但在預算績效管理引入大數據的過程中還存在一些不足,無論是在大數據認知度及法律保障方面,還是在大數據技術運用能力方面都有待提升。大數據與預算績效管理深度融合既要循序漸進,又要重點突出:首先,要重塑預算績效管理的大數據思維,充分認識到大數據在預算績效管理中的定位不僅是一種技術創(chuàng)新,更是一種思維方式的大變革;其次,構建全流程預算績效評價體系,建立“績效目標管理+績效運行監(jiān)控+績效結果評價”的一體化預算績效管理機制;再次,實現數據資源的開放共享,搭建全國財政信息共享的數據平臺,力爭打破數據壁壘和信息孤島的羈絆;最后,完善大數據與預算績效法律法規(guī)制度建設,夯實預算績效管理的法律基礎?？傊?將大數據引入預算績效管理中,其本質是公共預算領域的制度創(chuàng)新,可以有效防范公共風險,對提升政府治理能力具有十分重要的意義。