經濟增長目標設定如何影響財政透明度?
——來自地級及以上城市的經驗證據

劉 奧 張雙龍

內容提要：財政透明是提升政府治理水平,實現國家治理體系和治理能力現代化的重要措施。本文基于經濟增長目標管理和政府行為視角,提出財政透明度與經濟增長目標之間存在著先促進后抑制的倒U型關系;進而利用2013—2019年的地級及以上城市數據,實證檢驗經濟增長目標對財政透明度的線性效應和非線性效應,并對其進行了機制檢驗、異質性分析與拓展研究。研究結果驗證了本文提出的理論假設,且經濟增長目標主要通過擴大基建投資等降低財政透明度,通過吸引外商直接投資提高財政透明度,而土地出讓單價在地方經濟增長目標影響財政透明度的作用中具有不同效應;經濟增長目標對財政透明度的影響在不同地區(qū)、不同市場化水平、不同等級城市之間均存在顯著差異。研究結論有助于厘清財政透明度與經濟增長目標之間的具體關系,從而為推進國家治理體系和治理能力現代化以及保障高質量發(fā)展提供政策參考依據。

一、問題提出

黨的十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。財政透明作為提升政府治理水平,實現國家治理體系和治理能力現代化的重要措施備受關注。近年來黨和國家不斷提高政府財政信息的公開透明程度,“財政透明”也頻繁出現在國家重大政策法規(guī)的文件和公報中。防范化解重大風險是黨的十九大報告明確提出的三大攻堅戰(zhàn)之一,近年來地方政府隱性債務受到社會廣泛關注,為防范化解重大風險必須對政府的財政透明提出更高要求。財政透明是建立廉潔高效的行政管理體制的重要環(huán)節(jié),也是建立良好公共治理的必然要求。2008年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》使中國財政透明度得到明顯改善,市級財政透明度均值從2013年的18.04提高到2019年的53.94(1)數據來源:清華大學公共管理學院歷年《中國市級政府財政透明度研究報告》(https://www.sppm.tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg.htm)。。同時,中國財政透明度還有很多改善空間,且與其他治理現代化高水平國家仍存在較大的差距[1]。

影響政府財政信息公開的原因包括很多方面,如政治制度、經濟因素及技術水平等[2]。政府及官員在財政信息公開進程中起著關鍵作用[3]。近年來學者們已注意到財政透明度與地方政府行為密切相關,但對地方政府行為和財政透明度的相關研究主要集中在理論層面,經驗分析則僅從官員政治激勵和預算制度等角度展開,并未找到一個較為統一的方式考察地方政府行為對財政透明度的影響。在目標管理體制和政治晉升激勵下,地方政府及官員間的激烈競爭會影響地方政府行為,且其最終表現為經濟增長競爭,轉化為經濟增長目標設定[4]。地方政府通過設定經濟增長目標引導或直接干預轄區(qū)資源配置實現經濟增長的同時,會直接影響地方財政透明度,進而影響地方政府的治理能力。此外,經濟增長目標加劇了地方政府債務與融資等問題[5],而根據《2021年中國市級政府財政透明度研究報告》,政府性債務與政府融資等是中國地方財政透明度的重要影響因素。由此可發(fā)現,地方經濟增長目標與財政透明度之間存在著密切關系,二者均是地方政府的核心目標,對于實現國家治理體系和治理能力現代化和高質量發(fā)展具有重要意義。因此,有必要探討經濟增長目標對財政透明度的影響,厘清二者之間的具體關系,為推進國家治理體系和治理能力現代化以及保障高質量發(fā)展提供政策參考依據。鑒于此,本文考察財政透明度與經濟增長目標之間的非線性關系,實證分析經濟增長目標對財政透明度影響的作用機制及其異質性,并進一步基于經濟增長目標的層層加碼及其約束程度進行拓展分析。

本文的主要貢獻體現在四個方面。第一,基于地方政府行為視角,探討了在目標壓力和晉升激勵背景下經濟增長目標與財政透明度的關系,彌補了以往文獻對財政透明度影響因素研究的不足。第二,梳理了經濟增長目標影響財政透明度的理論機制,并提出財政透明度與經濟增長目標之間存在著先促進后抑制的倒U型關系,通過實證分析驗證了這一理論假設,且發(fā)現中國地方政府經濟增長目標平均處于抑制財政透明度的階段,因此隨著經濟增長目標的不斷下降,中國財政透明度仍存在著上升空間,為推動地方政府提升財政透明度提供了有價值的參考依據。第三,拓展了現有關于地方經濟增長目標的研究。雖然已有大量文獻針對地方經濟增長目標與經濟增長、政府行為及市場行為的關系展開研究[6],但沒有文獻系統探討經濟增長目標與財政透明度的關系。第四,拓展了經濟增長目標層層加碼和目標約束程度對財政透明度的影響,不僅為優(yōu)化經濟增長目標管理體制提供了啟示,還為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了參考依據。

二、相關文獻回顧

在國家治理現代化背景下,財政信息作為政府信息的重中之重,其公開透明勢在必行[7]。學術界已對政府財政透明度進行了大量的研究,一致認為一國或一個地方政府的財政透明度主要由財政信息供給方的意愿決定,同時也會受到法律制度約束、社會環(huán)境、技術手段以及經濟壓力等因素的影響。縱觀已有研究,可以發(fā)現經濟發(fā)展水平、資源依賴程度、公眾訴求以及互聯網發(fā)展等都影響財政透明度[8-11]。政府作為財政信息公開的供給方決定著財政信息公開程度。地方政府為完成經濟增長目標采取的政府行為會影響財政透明度,不同經濟增長目標下地方政府公開財政信息的意愿會有所不同。

近年來針對中國經濟增長目標這一特色現象展開研究的文獻越來越多。一類文獻主要探討了經濟增長目標的決策因素及現象。第一是歷史經濟增長目標和實際水平的影響。王賢彬和黃亮雄(2019)發(fā)現地方政府在經濟增長目標設定方面表現出激進性、波動性以及互動性等特征,地方實際經濟增長水平和其他地方實際經濟增長水平均正向影響本地經濟增長目標設定,但國家實際經濟增長水平負向影響本地經濟增長目標的設定[12]。第二是地方官員特征的影響。部分學者從官員晉升的激勵背景探討了經濟增長目標的設定,發(fā)現官員激勵與政績考核是影響地方政府經濟增長目標設定的重要因素[13];晉升錦標賽理論認為,地方官員為獲得晉升機會而直接影響地方經濟增長目標管理[14];余泳澤和楊曉章(2017)研究發(fā)現市委書記在任期內對經濟增長目標及完成情況的影響呈倒U型變化趨勢[15]。第三是財政分權和中央資源配置的影響。詹新宇和劉文彬(2020)研究發(fā)現財政分權對地方經濟增長目標具有正向的拉動作用[16];李書娟等(2023)基于土地供應政策調整,探討了土地配置對地方經濟增長目標設定的影響,發(fā)現中央收緊土地資源供應會抑制地方經濟增長目標設定[17]。此外,周黎安等(2015)還發(fā)現中國經濟增長目標在不同層級政府間存在“層層加碼”現象[18]。

另一類文獻則主要探討了經濟增長目標的影響及效應。第一是經濟增長目標對經濟增長的影響研究。學者們研究發(fā)現經濟增長目標既能促進經濟增長,也會對經濟發(fā)展產生負向影響[19]。經濟增長目標設定過高會降低經濟增長質量,也會扭曲投資結構,無益于經濟轉型[20]。第二是經濟增長目標對市場主體行為的影響研究。已有研究表明經濟增長目標會對企業(yè)全要素生產率以及企業(yè)實際稅負產生顯著負向影響[21-22],導致企業(yè)產能過剩[23],且具有顯著的要素扭曲效應。為完成經濟增長目標,地方政府會通過干預信貸資源配置、擴大土地出讓和壓低勞動力工資等方式扭曲要素市場[24]。如果經濟增長目標設定過高,在宏觀層面會導致政府的干預力度加強從而產生嚴重的財政不平衡,在微觀層面會加劇企業(yè)的過度投資傾向并導致企業(yè)全要素生產率降低,進而提升企業(yè)股價崩盤風險[6]。第三是經濟增長目標對地方政府行為的影響研究。有學者從多個方面探討了經濟增長目標對地方政府的影響,研究發(fā)現經濟增長目標可以促使地方政府調整財政支出[25],擴大轄區(qū)內土地出讓的規(guī)模和價格[26]。在驅動投資以及吸引外資方面,經濟增長目標的提高能擴大地方政府投資規(guī)模,增加轄區(qū)利用外資數量[27-28]。在地方政府債務方面,有學者研究發(fā)現經濟增長預期目標值越高,地方政府債務融資規(guī)模越大[29],且經濟增長目標通過增加地方政府對融資平臺的財務支持而導致地方政府隱性債務增長[5]。

綜上可知,經濟增長目標設定是影響地方政府財政行為的重要因素。已有文獻從政府財政支出行為、土地財政以及政府債務等多方面進行了相關研究,然而還沒有文獻研究經濟增長目標對財政透明度的影響。為此,本文擬探討地方經濟增長目標與財政透明度之間的關系,進而為完善經濟增長目標管理和推動政府治理現代化提供有價值的參考依據。

三、理論分析與研究假設

改革開放以來,中國經濟增長目標管理模式一直處于不斷改革和完善之中,21世紀以來的歷次五年規(guī)劃也都較為清晰地設定了經濟增長目標(無論是從硬性約束目標到柔性約束目標,還是從顯性目標到“蘊含定量”的隱性目標)。目標責任制和政治晉升激勵下的地方政府往往會根據上級政府的經濟增長目標層層加碼地設定本級行政區(qū)的經濟增長目標,而不是優(yōu)先考慮轄區(qū)內的經濟發(fā)展狀況。當地方經濟增長目標設定過高時,地方政府通常會通過行政力量采取有效措施推動轄區(qū)內的經濟發(fā)展,從而全力以赴地完成加碼后的經濟增長目標。如果市場力量沒有能力進一步推動經濟增長,地方政府會通過擴大轄區(qū)基礎設施的投資推動經濟增長。擴張投資是政府部門推動經濟增長最常用的手段,地方經濟增長在很大程度上受到投資驅動引導,且地方政府常常是以公共投資增長推動社會投資,進而實現轄區(qū)經濟的快速增長[30]。

地方政府通常會采用政府舉債和債務融資等方式來籌集公共投資所需資金[31-32]。一方面,相比于稅收籌集財政資金的方式,地方政府更有自主權通過發(fā)行地方政府債務來籌集資金,并且發(fā)行地方政府債務不會增加納稅人即期的納稅負擔,更易被公眾所接受。另一方面,出于政府“經濟人”的考慮,地方政府官員也傾向于通過大力發(fā)行地方政府債務的方式推動經濟增長以實現經濟增長目標[33]。然而,經濟增長目標也會反向影響地方政府,產生“副作用”。為完成超過地區(qū)經濟實際增長能力的經濟增長目標,地方政府不得不通過行政力量,傾斜大量資源投向更有利于經濟增長的行業(yè)或部門,這可能帶來一系列風險,如基礎設施過度投資[34]、財政失衡[35]、龐大的政府債務規(guī)模[29]以及政府隱性債務風險[5]等。財政失衡和政府債務等問題均會使得地方政府無法規(guī)范地公開財政信息,因為財政信息的公開使得上級政府和公眾能掌握和了解該地方政府的財政狀況,從而影響上級政府對該地方的績效評價以及公眾對地方政府的信任程度。在此情況下,地方政府通常傾向于選擇降低財政信息的公開程度,隱匿對其不利的財政信息,從而抑制了地方政府的財政透明度。土地出讓優(yōu)惠是地方招商引資過程中的重要措施,其會通過降低企業(yè)成本來吸引企業(yè)投資。同時,地方政府通過土地出讓間的優(yōu)惠可能形成逐地競爭,這將會抑制地區(qū)財政透明度,因為土地出讓優(yōu)惠會通過影響地方政府收入而影響財政透明度,政府收入的減少也會進一步抑制地區(qū)財政透明度。由此,本文提出研究假設H1。

假設H1:經濟增長目標的提高會抑制地方財政透明度。

經濟增長理論認為外資在經濟增長過程中扮演著重要角色,而且吸引外資也是地方政府為完成經濟增長目標使用的重要措施[36-37]。為有效地吸引外商投資,地方政府首先要從多方面提升本地區(qū)的硬實力和軟實力,如完善本地區(qū)的交通基礎設施等。其中,政府軟實力中備受外商關注的一項是財政透明度。財政透明度愈高,表明該地區(qū)的政企合謀現象愈低,市場營商環(huán)境越好;財政透明度高說明該地區(qū)財政收支規(guī)范,政府治理能力和治理效率高,更有利于企業(yè)發(fā)展。因此,地方政府在吸引更多的外資來完成經濟增長目標時在一定程度上會提高其財政透明度。經濟增長目標有利于地方政府通過政府投資、財政支出以及資源配置等方式促進經濟發(fā)展,地方政府為完成經濟增長目標會更加規(guī)范政府財政收支,提高政府信用和治理效率。政府財政收支規(guī)范是地方政府提高財政透明度的基礎條件,其有利于提升財政透明度。由此可知,經濟增長目標的提高有助于改善財政透明度。然而當經濟增長目標過高時,為完成經濟增長目標,地方政府會采取一系列的行政措施來促進經濟發(fā)展,這些措施可能會讓地方財政失衡、債務規(guī)模擴大、隱性債務風險增加,從而不利于財政信息的公開透明。因此,地方政府為避免因其財政問題的公開造成負向影響,會傾向于選擇減少財政信息公開,降低地方財政透明度。綜上可知,財政透明度與經濟增長目標之間可能存在著先促進后抑制的非線性關系。由此,本文提出研究假設H2。

假設H2:財政透明度與經濟增長目標之間存在著先促進后抑制的倒U型關系。

四、研究設計

(一)模型設定

為檢驗經濟增長目標對財政透明度的影響,本文設定如下計量回歸模型:

lnFTit=β0+β1targetit+β3jXjit+λt+ηi+εit

(1)

本文使用模型(1)檢驗財政透明度與經濟增長目標的線性關系。其中,lnFTit為財政透明度,采用t年份i城市財政透明度得分值的對數值來表示財政透明度;targetit是t年份i城市的經濟增長目標,采用城市生產總值(GDP)增長目標乘以100的對數值表示;Xjit表示控制變量;λt和ηi表示年份固定效應和城市固定效應;εit為隨機誤差項。

(2)

(二)變量選取

1.財政透明度

財政透明度是指對政府結構和職能、財政政策意圖、公共部門賬戶和預測信息的公開程度[38]。學術界衡量中國財政透明度的數據主要包括清華大學發(fā)布的《中國市級政府財政透明度研究報告》和上海財經大學發(fā)布的《中國財政透明度報告》。使用市級財政透明度比省級財政透明度更能反映出真實的財政透明度,因此本文使用市級財政透明度得分值的對數值來衡量財政透明度lnFTit。

2.地方經濟增長目標及其二次項

3.控制變量

控制變量的具體設定如下:(1)經濟發(fā)展水平lnpgdp,采用城市人均GDP的對數值來衡量;(2)財政分權Finadp,采用城市公共財政收入與公共財政支出的比值來衡量財政分權;(3)產業(yè)結構Ind,采用第三產業(yè)從業(yè)人員數與第二產業(yè)從業(yè)人員數的比值來衡量;(4)互聯網發(fā)展水平IN,采用全市互聯網寬帶接入用戶數(萬戶)的對數值來衡量;(5)官員更替gt,地方黨政主官(尤其是地方一把手)在政策執(zhí)行和經濟發(fā)展中具有至關重要的作用[39],不同的地方官員對財政信息公開的范圍和程度的選擇不同,官員更替也會影響地方財政透明度[11],本文使用市委書記更替虛擬變量來衡量官員更替,即市委書記發(fā)生更替的年份賦值為1,否則賦值為0。

主要變量的描述性統計如表1所示。

表1 變量描述性統計

(三)數據來源與處理

本文針對286個地級及以上城市2013—2019年的面板數據展開分析。由于市級財政透明度的完整數據最早在2013年發(fā)布,因此本文研究樣本的開始年份為2013年。財政透明度數據來源于清華大學發(fā)布的歷年《中國市級政府財政透明度研究報告》,本文對原始數據進行了加權平均,得到2013—2019年中國市級政府財政透明度百分制的得分值。地方經濟增長目標數據來源于各省份及各地級市的人民政府門戶網站以及城市年鑒等資料,本文首先搜集了2013—2019年中國各地級及以上城市的政府工作報告,然后手工整理了政府工作報告中地方經濟增長目標的數值及其相關信息。官員更替虛擬變量構造使用的官員更替信息來源于中國經濟網地方黨政領導人物庫、中國共產黨新聞網中國黨政領導干部資料庫以及人民網和新華網等網站公布的干部簡歷,本文手工整理了中國各地級及以上城市2013—2019年市委書記的變動情況。剩余數據來自《中國城市統計年鑒》、司爾亞司數據信息有限公司(CEIC)中國經濟數據庫以及各省份和各地級市統計年鑒等資料。本文首先對數據缺失嚴重的樣本進行了剔除,并采用線性插值法對數據少量缺失的樣本進行了補充,經過上述處理最終得到286個樣本城市。

(四)典型特征事實分析

實證檢驗之前,本文首先分析中國城市財政透明度與地方經濟增長目標變化的特征性事實。根據清華大學發(fā)布的歷年《中國市級政府財政透明度研究報告》,中國城市財政透明度得分從2013年到2019年一直在遞增。根據各個地方政府每年發(fā)布的政府工作報告,中國城市經濟增長目標均值在不斷地降低。本文進一步繪制了財政透明度與地方經濟增長目標的散點圖和二次擬合曲線(圖1)。由圖1可發(fā)現,財政透明度與地方經濟增長目標之間存在著倒U型關系,當經濟增長目標超過某一閾值后財政透明度由上升轉為下降。同時結合圖1中的散點圖和二次擬合曲線來看,可發(fā)現經濟增長目標更多地分布在二次擬合曲線閾值右側,經濟增長目標的提高會對財政透明度產生促進作用,而超過閾值后經濟增長目標持續(xù)提高可能會對財政透明度產生抑制作用。這一典型特征事實初步佐證了財政透明度與經濟增長目標之間關系的倒U型特征。

圖1 經濟增長目標與財政透明度的散點圖和二次擬合曲線

五、實證結果分析

(一)基準回歸結果

1.線性回歸

表2列(1)和列(2)報告了財政透明度與經濟增長目標線性關系的回歸結果,結果顯示,target的估計系數均顯著為負,表明財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的負向線性關系,即地方經濟增長目標下降能顯著提升財政透明度。為驗證研究假設H2,本文進一步考察地方經濟增長目標對財政透明度的影響是否存在著非線性特征。

表2 基準回歸結果

2.非線性回歸

表2列(3)和列(4)報告了經濟增長目標對財政透明度的影響是否存在非線性關系的具體回歸結果?；貧w結果顯示,一次項target的估計系數顯著為正,二次項target2的估計系數顯著為負。由此可見,經濟增長目標與財政透明度之間存在著顯著的先促進后抑制的倒U型關系,表明當經濟增長目標低于某一特定閾值時,經濟增長目標的上升會促進財政透明度,但當經濟增長目標高于該特定閾值時,經濟增長目標的上升則會抑制財政透明度。以表2列(4)估計結果為例,計算得到經濟增長目標的特定閾值(對數值)為1.069/(2×0.315)=1.697,將其進一步轉化可得exp(1.697)=5.458,其經濟含義是,當經濟增長預期目標超過5.458%時,經濟增長目標對財政透明度產生負向影響,而當經濟增長預期目標低于5.458%時,經濟增長目標對財政透明度產生正向促進作用。在樣本年度期間,經濟增長目標均值最低為7.23%,高于特定閾值5.458%,表明樣本年度期間內財政透明度與經濟增長目標之間存在著負向關系,即隨著經濟增長目標的降低會進一步提高財政透明度(2)此處的經濟增長目標均值均為未取對數的形式,表1描述性統計以及基準回歸中的經濟增長目標的均值為取對數形式。。

綜上可知,不加入二次項時,財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的負相關關系,即經濟增長目標的下降會顯著提升財政透明度;加入二次項后,財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的倒U型關系,表明當經濟增長目標低于某一特定閾值時,經濟增長目標上升會促進財政透明度,當經濟增長目標高于特定閾值時,地方經濟增長目標上升會抑制財政透明度。

(二)穩(wěn)健性檢驗

1.采用動態(tài)面板門檻模型

為檢驗經濟增長目標對財政透明度的倒U型影響關系,本文進一步采用動態(tài)面板門檻模型進行穩(wěn)健性檢驗。該模型還能緩解一定程度的內生性問題。動態(tài)面板門檻模型構建具體如下:

lnFTit=δ0+δ1L.lnFTit+δ2targetit(target≤γ)+δ3targetit(target>γ)+δ4jXjit+λt+ηi+εit

(3)

模型(3)中,γ為待估計的門檻值,δ為待估計的參數,其他變量含義同模型(1)。動態(tài)面板門檻模型的估計結果如表3列(1)所示,門檻值為2.140,P值等于0.063,表明在10%的顯著水平上不能拒絕存在單門檻效應,即回歸結果存在單門檻效應。在回歸中,經濟增長目標設置小于門檻值(γ)時,變量target的估計系數顯著為正,而當經濟增長目標設置大于門檻值(γ)時系數顯著為負,說明經濟增長目標對財政透明度的倒U型影響關系具有穩(wěn)健性。

表3 穩(wěn)健性檢驗結果

2.被解釋變量滯后

為消除因果倒置產生的內生性問題,本文將被解釋變量財政透明度滯后一期,之后重新基于模型(1)和模型(2)進行估計。表3列(2)和列(3)匯報了財政透明度滯后一期lnFTi,t+1的回歸結果,結果顯示經濟增長目標一次項target估計系數和二次項target2估計系數的正負和顯著性均與基準回歸結果一致,說明本文研究結論是穩(wěn)健的。

3.剔除經濟增長目標區(qū)間式表述的干擾

部分城市在政府工作報告中采用區(qū)間式的表述設定經濟增長目標,而不是給出一個具體的數值。前文通過取區(qū)間表述的均值來衡量該地區(qū)的經濟增長目標,這可能存在一定的偏誤問題。鑒于此,本文進一步采用區(qū)間式表述兩端的具體數值分別表述該地區(qū)的經濟增長目標,然后基于模型(1)和模型(2)再次進行回歸,以剔除城市經濟增長目標區(qū)間式表述的干擾。表3列(4)和列(5)匯報了區(qū)間式表述低端取值的回歸結果,列(6)和列(7)匯報了區(qū)間式表述高端取值的回歸結果,結果顯示,經濟增長目標一次項target估計系數和二次項target2估計系數的正負和顯著性均與基準回歸結果一致,說明本文研究結論是穩(wěn)健的。

4.增加控制變量

除基準回歸中的控制變量外,可能還存在其他變量會對財政透明度產生影響,因此可能會存在遺漏變量的影響,進而產生內生性問題。例如,地方政府債務規(guī)模、公共服務提供以及人口因素等都可能對財政透明度產生影響。為此,本文選取地方政府債務當年發(fā)行額與城市公共財政支出的比值來衡量政府債務,采用城市每萬人衛(wèi)生機構床位數來衡量公共服務提供,采用城市年末總人口的對數值來衡量地區(qū)人口因素。上述數據均來源于CEIC中國經濟數據庫。本文進一步將上述變量作為控制變量加入基準回歸模型進行估計。估計結果顯示(篇幅所限,具體結果略),回歸結果并未發(fā)生明顯變化,這說明基準回歸并未遺漏重要控制變量。

5.更換估計方法

考慮到被解釋變量財政透明度lnFT和核心解釋變量經濟增長目標target均為受限制變量,它們可能不符合正態(tài)分布的假定,由此本文參考樊海潮和胡冬敏(2022)[40]的思路,采用截尾回歸模型(Tobit模型)重新檢驗經濟增長目標對財政透明度的影響,Tobit模型是適用于變量為受限制變量的回歸模型。結果顯示(篇幅所限,具體結果略),更換估計方法不改變前文基準回歸得到的研究結論,財政透明度與經濟增長目標之間依然存在著顯著的倒U型關系。

6.剔除直轄市樣本

直轄市具有特殊性,其行政等級高于地級市可能會導致經濟增長目標對財政透明度的影響不同。為此本文剔除樣本中的直轄市樣本,重新基于2013—2019年282個地級市的平衡面板數據進行回歸。回歸結果依然穩(wěn)健(篇幅所限,具體結果略)。

7.縮尾處理

為排除核心變量極端值的影響,本文首先對被解釋變量財政透明度和解釋變量經濟增長目標進行縮尾處理(上下1%),然后基于模型(1)和模型(2)再次進行回歸。回歸結果依然穩(wěn)健(篇幅所限,具體結果略)。

8.內生性問題探討

在基準回歸模型中,本文加入了固定效應來控制城市層面和時間維度不可觀測因素的影響,但在財政透明度與經濟增長目標的回歸中仍可能存在一些內生性問題,因此本文進一步采用工具變量法進行穩(wěn)健性檢驗。

第一,借鑒余泳澤等(2019)[21]的思路,以城市所在省級行政區(qū)的經濟增長目標及其二次項,分別作為經濟增長目標及其二次項的工具變量iv1和iv12。選取這一工具變量的理由如下:地方政府在設定本轄區(qū)經濟增長目標時容易受到上級政府經濟增長目標的引導[13-14],因為其受到上級政府的領導和管轄,且上級政府的經濟增長目標會下沉到下級政府。基于工具變量iv1和iv12的估計結果如表4列(1)—列(4)所示。表4列(1)和列(2)的估計結果顯示,工具變量iv1和iv12的系數均顯著為正,驗證了工具變量的相關性。表4列(3)的估計結果顯示,經濟增長目標target的估計系數顯著為負,表明經濟增長目標下降會顯著提升財政透明度。表4列(4)的估計結果顯示,經濟增長目標二次項target2的估計系數顯著為負,一次項target的估計系數顯著為正,表明財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的倒U型關系。

表4 工具變量回歸結果

第二,借鑒詹新宇等(2020)[22]的思路,本文進一步把同一省級行政區(qū)內其他城市經濟增長目標的均值及其二次項作為經濟增長目標及其二次項的另一工具變量iv2和iv22。選擇這一工具變量的邏輯是同一省級行政區(qū)內的城市之間存在著競爭效應和學習效應,它們一般在政治、經濟或社會等方面有相似性,或者在地理上有鄰近和相似特征,因此同一省級行政區(qū)內城市的經濟增長目標設定存在著競爭關系。表4列(5)—列(8)匯報了工具變量iv2和iv22的估計結果。列(5)和列(6)的第一階段回歸結果中,工具變量同一省級行政區(qū)內其他城市經濟增長目標的均值及其二次項的估計系數均顯著為正,驗證了工具變量的相關性。列(7)的回歸結果顯示,地方經濟增長目標target的估計系數顯著為負,表明地方經濟增長目標下降會顯著提升財政透明度。列(8)的回歸結果顯示,地方經濟增長目標二次項target2的估計系數顯著為負,一次項target的估計系數顯著為正,表明財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的倒U型關系。由此可知,在考慮可能存在的內生性問題后,地方經濟增長目標與財政透明度之間的倒U型關系依然穩(wěn)健。

(三)機制分析

前文研究表明,不加入二次項時財政透明度與經濟增長目標之間存在負相關關系,加入二次項后財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的倒U型關系。根據前文的理論分析可知,經濟增長目標對財政透明度的影響可能來源于不同的機制。一方面,地方政府為完成設定的經濟增長目標會更多地使用政府資金進行基礎設施建設投資,大幅增加固定投資,刺激經濟增長。城市基礎設施建設和固定投資具有資金投入大、周期長等特點,其嚴重消耗了地方政府的財政資金,迫使地方政府增加債務規(guī)模,從而不利于財政信息公開。另一方面,經濟增長目標設定會促使地方政府大力進行招商引資,吸引外商在轄區(qū)內投資。外資的區(qū)位選擇離不開地方政府的治理能力、營商環(huán)境以及規(guī)范公開透明的預算制度[41]。地方政府為吸引外商直接投資來實現其經濟增長目標,必須依靠提升財政透明度來改善其軟實力。此外,土地是聯系地區(qū)經濟增長與地方政府行為的重要紐帶,也是招商引資的重要籌碼[26]。地方政府在招商引資方面會開展“逐地競爭”,對土地供應等采取歧視性定價策略也會影響財政透明度。地方政府招商引資過程中競爭最為關鍵的因素是土地出讓價格,較低的土地出讓價格對于企業(yè)選址具有重大吸引力。同時,土地出讓也通過招商引資帶動產業(yè)發(fā)展,促進城市化進程,實現經濟增長。土地出讓金作為政府性基金收入的重要組成部分,對于增加財政收入,彌補財政缺口具有重要作用。因此,對土地供應采取歧視性價格定價策略會導致財政透明度降低。綜合上述分析發(fā)現,經濟增長目標可能會通過擴大基礎設施建設和固定投資、外商直接投資以及降低土地出讓單價等影響財政透明度。

為實證檢驗經濟增長目標影響財政透明度的機制,本文將城市基建投資、外商直接投資和土地出讓單價設為機制變量,構建機制檢驗模型,實證檢驗經濟增長目標是否通過擴大城市基建投資、外商直接投資以及降低土地出讓單價影響財政透明度。機制檢驗模型構建具體如下:

Mit=β0+β1targetit+β3jXjit+λt+ηi+εit

(4)

(5)

其中,機制變量Mit分別表示城市基建投資Invest、外資直接投資FDI和土地出讓單價Pland,其余變量和符號同模型(1)和模型(2)。采用城市建設固定資產投資完成額衡量城市基建投資Invest,采用城市實際利用外資額衡量外資直接投資FDI,采用城市土地成交價款除以城市土地成交面積的對數值來衡量土地出讓單價Pland,原始數據均來源于CEIC中國經濟數據庫和北京?？ㄋ固匦畔⒓夹g有限公司EPS數據平臺。

表5匯報了機制檢驗結果。表5列(1)和列(3)的回歸結果顯示,經濟增長目標target的估計系數均顯著為正,表明經濟增長目標上升顯著促進了城市基建投資和外資直接投資。表5列(5)的回歸系數顯示,經濟增長目標target的估計系數均顯著為負,表明經濟增長目標上升顯著抑制了土地出讓單價。表5列(2)和列(4)的回歸結果顯示,經濟增長目標一次項target及其二次項target2的估計系數均不顯著,表明城市基建投資、外商直接投資與經濟增長目標之間不存在顯著的非線性關系。表5列(6)的回歸結果顯示,經濟增長目標一次項target的估計系數顯著為正,經濟增長目標二次項target2的估計系數顯著為負,表明土地出讓單價與經濟增長目標存在倒U型關系:當經濟增長目標較低時,兩者存在正相關關系;當經濟增長目標較高時,兩者存在負相關關系。綜合來看,經濟增長目標上升會刺激城市基建投資,政府財政支出和政府債務增加,不利于財政信息的公開透明。為實現經濟增長目標,地方政府需要吸引更多外商直接投資,間接地促進地方財政信息的公開透明。土地出讓單價在經濟增長目標影響財政透明度的作用中具有不同效應,也存在著先促進后抑制的倒U型關系,土地供應定價策略在經濟增長目標影響財政透明度閾值前后的作用不同。

表5 機制檢驗結果

(四)異質性分析

1.區(qū)域異質性

由于中國各地區(qū)的初始稟賦和經濟發(fā)展水平等方面是不平衡的[42],且各地區(qū)的財政透明度也不平衡,因此本文將進一步檢驗經濟增長目標對財政透明度的影響在區(qū)域間是否存在顯著差異。本文首先將研究樣本分為東部地區(qū)樣本和中西部地區(qū)樣本,然后基于分組后的樣本重新進行回歸,表6列(1)—列(4)匯報了區(qū)域異質性的回歸結果。結果發(fā)現,表6列(1)和列(2)中的經濟增長目標一次項target及其二次項target2的估計系數均不顯著,表明經濟增長目標對東部地區(qū)財政透明度沒有顯著影響。表6列(3)和列(4)中經濟增長目標一次項target及其二次項target2的估計系數符號和顯著性均與基準回歸結果一致,表明中西部地區(qū)財政透明度與經濟增長目標之間存在著顯著的倒U型關系,即當經濟增長目標低于某一特定閾值時,經濟增長目標上升會促進中西部地區(qū)財政透明度;當經濟增長目標高于特定閾值時,經濟增長目標上升會抑制中西部地區(qū)財政透明度。產生顯著差異的原因可能在于:東部地區(qū)城市經濟發(fā)展水平較高,其社會治理水平較高,有利于促進城市財政透明度建設。此外,東部地區(qū)城市經濟增長目標壓力相比中西部地區(qū)城市較小,因此東部地區(qū)城市經濟增長目標設置對城市財政透明度的影響較小。

表6 異質性檢驗結果(一)

2.市場化水平異質性

改革開放以來地方政府在促進地區(qū)經濟發(fā)展中扮演非常重要的角色,黨的十八屆三中全會公報指出“使市場在資源配置中起決定性作用”,意味著政府要放寬管制權限,減少政府對經濟活動的行政干預[43]。由于地方政府的經濟政策能否推動經濟增長與市場化程度有著密切聯系,因此本文進一步考察市場化水平差異是否會對財政透明度與經濟增長目標之間的關系產生影響。本文首先根據王小魯等(2019)[44]計算的市場化指數,按照其中位數將樣本劃分為兩組(市場化水平高組和市場化水平低組),然后基于模型(1)和模型(2)進行分組回歸,表6列(5)—列(8)匯報了基于市場化水平差異的回歸結果。估計結果發(fā)現,對于市場化水平高的地區(qū)而言,財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的負相關關系;對于市場化水平低的地區(qū)而言,財政透明度與經濟增長目標之間存在著顯著的倒U型關系,這與基準回歸結果一致。已有研究表明,地方政府保增長壓力越大,對要素市場的行政干預就會越頻繁,要素市場的扭曲程度越嚴重[24]。因此,在市場化水平較高的地區(qū),地方政府經濟增長壓力較小,為激發(fā)市場主體活力,會不斷提升財政透明度[45];而在市場化水平較低的地區(qū),地方政府保經濟增長壓力較大,可能無暇顧及財政透明度的提升。

3.城市行政等級異質性

中國各地區(qū)的經濟發(fā)展往往與地區(qū)行政等級高度相關,高等級城市在影響地區(qū)經濟發(fā)展水平的核心要素方面都更具有優(yōu)勢[46],而這些要素均對設定經濟增長目標和提高財政透明度具有重要作用,且城市行政級別的不同,城市經濟增長目標的設定也會有所差異[47]。鑒于此,本文將直轄市、副省級城市和省會城市劃定為高等級城市,其他的一般地級市則定為低等級城市,然后進行分組回歸?；诔鞘械燃壆愘|性的估計結果如表7列(1)—列(4)所示。結果顯示:在高等級城市樣本,財政透明度與經濟增長目標之間存在顯著的負相關關系;在低等級城市樣本,財政透明度與經濟增長目標之間既存在著顯著的負相關關系,也存在著顯著的倒U型關系。在中國現有行政等級體系下,資金、優(yōu)惠政策等重要生產資源一般按照直轄市、副省級城市、省會城市、一般地級市的順序逐次分配[48]。因此,一般地級市在完成經濟增長目標時需要地方政府借助政府資源提供幫助或給予政策支持,這勢必會影響財政透明度。

表7 異質性檢驗結果(二)

4.經濟增長目標完成情況的異質性分析

經濟增長預期目標的完成情況是地方政府政績考核的重點,由此本文將進一步考察經濟增長目標完成情況的差異是否影響財政透明度與經濟增長目標之間的關系。本文首先利用城市當年經濟增長目標實際完成值與經濟增長目標值的差額將研究樣本劃分為經濟增長目標完成組(差額大于零)和經濟增長目標未完成組(差額小于零),重新基于兩個子樣本進行回歸。表7列(5)—列(8)匯報了經濟增長目標完成差異的回歸結果,結果發(fā)現,對于經濟增長目標完成的城市,財政透明度與經濟增長目標之間存在著顯著的倒U型關系,即當經濟增長目標低于某一特定閾值時,經濟增長目標上升會促進財政透明度,當經濟增長目標高于特定閾值時經濟增長目標上升會抑制財政透明度;對于經濟增長目標未完成的城市,財政透明度與經濟增長目標之間存在著顯著的負相關關系,即經濟增長目標下降會顯著提升財政透明度。對于沒有完成經濟增長目標的城市,地方政府竭盡全力推動經濟增長,往往無暇顧及財政透明度,從而導致財政透明度和經濟增長目標為負相關關系。

六、拓展分析

(一)經濟增長目標層層加碼的拓展研究

根據已有研究可知,各地政府在經濟增長目標的設定過程中由上到下存在著“層層加碼”現象,這體現了行政體制內發(fā)展指標任務的“層層分包”特征。經濟增長目標的“層層加碼”現象不僅會促使地方政府進行擴張性投資,還會扭曲地方政府的財政行為,從而影響地方財政透明度。鑒于此,本文借鑒余泳澤和潘妍(2019)[19]的思路,分別基于城市經濟增長目標與所在省級行政區(qū)經濟增長目標的差值cpgap和城市經濟增長目標與國家經濟增長目標的差值cngap衡量經濟增長目標層層加碼現象,然后替換經濟增長目標,重新進行回歸。經濟增長目標層層加碼的估計結果如表8列(1)和列(2)所示,解釋變量cpgap和cngap的估計系數均顯著為負,表明財政透明度與經濟增長目標層層加碼之間存在顯著負相關關系,即經濟增長目標層層加碼降低會顯著提高財政透明度。

表8 拓展分析結果

(二)經濟增長目標約束特征的拓展研究

由于政府工作報告中關于經濟增長預期目標的約束性特征表述不同,地方政府對經濟增長目標的態(tài)度可能存在差異[26]。鑒于此,本文借鑒余泳澤和潘妍(2019)[19]的思路,利用政府工作報告中表述經濟增長目標時的修飾副詞作為識別變量,設定硬約束變量FHGDP和軟約束變量FSGDP,當經濟增長目標采用“以上”“力爭”“爭取”“確保”等副詞修飾時,將其設定為經濟增長目標硬約束變量并賦值為1,其他經濟增長目標設定方式賦值為0;當經濟增長目標采用“左右”“上下”等副詞修飾以及“區(qū)間式”設定方式時,將其設定為經濟增長目標軟約束變量并賦值為1,其他經濟增長目標設定方式賦值為0(3)在政府工作報告中,還有一些地方在提出經濟增長目標時的表述沒有明確的軟硬約束特征,如“為X%”“達到……%”等,本文將其處理成既不是“軟約束”又不是“硬約束”的第三種情景。。采用硬約束變量和軟約束變量分別作為新的解釋變量,重新基于模型(1)進行回歸。地方經濟增長目標約束特征的估計結果如表8列(3)和列(4)所示,結果發(fā)現,FSGDP的估計系數顯著為正,FHGDP的估計系數顯著為負,表明經濟增長目標軟約束特征的設定能顯著提升財政透明度,而經濟增長預期目標硬約束特征的設定能顯著抑制財政透明度。

七、研究結論與政策建議

財政透明度作為政府信息公開的突破口,是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。經濟增長目標作為地方政府最直接的目標考核方式,其設定高低能有效地影響地方政府行為,影響政府財政透明的意愿。本文探討了經濟增長目標對財政透明度的影響及其理論機制,并對其進行了異質性分析與拓展研究。研究發(fā)現:(1)財政透明度與經濟增長目標之間存在著先促進后抑制的倒U型關系,即經濟增長目標低于某一特定閾值時經濟增長目標上升會促進財政透明度,經濟增長目標高于這個特定閾值時經濟增長目標上升會抑制財政透明度。由于樣本期間內各地經濟增長預期目標大多超過了特定閾值,因此財政透明度與經濟增長目標之間也存在顯著的負向線性關系。(2)經濟增長目標通過擴大城市基建投資等降低財政透明度,通過吸引外商直接投資提高財政透明度,而土地出讓單價在地方經濟增長目標影響財政透明度的作用中具有不同效應。(3)中西部地區(qū)、市場化水平低地區(qū)、低等級城市以及經濟增長預期目標完成地區(qū)的財政透明度與經濟增長目標之間存在著倒U型關系;經濟增長目標對市場化水平高地區(qū)、高等級城市以及經濟增長目標未完成地區(qū)的財政透明度存在負向影響。(4)經濟增長目標層層加碼顯著抑制財政透明度;經濟增長目標軟約束促進財政透明度,硬約束抑制財政透明度。

根據上述研究結論,可提出如下政策啟示:第一,以經濟高質量發(fā)展與政府治理效率等多目標為導向科學設定經濟增長預期目標。目前地方經濟增長目標大多高于適宜地方政府改善財政透明度的閾值,不利于地方財政信息的公開透明。因此,在推動經濟高質量發(fā)展背景下,政府應兼顧政府治理效率和財政信息公開透明等情況科學規(guī)劃經濟增長目標,破除唯GDP論。如果過于強調GDP政績考核,地方政府可能會設定遠超其能力范圍內的經濟增長目標,無視經濟增長規(guī)律,將抑制地方財政信息的公開。第二,增強地方政府財政信息公開的內在驅動力,提高財政透明度在地方政府績效考核中的地位,協調好財政透明度與經濟增長考核目標的關系。第三,科學規(guī)劃地方轄區(qū)內的基礎設施和重大項目建設。地方政府應避免為竭力完成地方經濟增長預期目標而造成資源配置低下、項目建設重復等問題;在地方基礎設施重大建設立項的同時需提前考慮地方財政的承載力,避免財政失衡而導致地方政府無法依照要求公開財政信息。第四,優(yōu)化地方政績考核方式,逐步緩解經濟增長目標的層層加碼特征以及經濟增長預期目標硬約束。層層加碼和硬約束特征均不利于地方財政信息的公開。因此,地方政府為實現經濟高質量發(fā)展應彈性設定經濟增長預期目標,賦予其靈活性,同時降低經濟增長目標未完成的負面作用。