行政事業(yè)單位預(yù)決算差異與銜接的研究

林 悅 南寧市鳳翔路小學(xué)

引言

目前我國的財政體制改革已取得了一定的成果，行政事業(yè)單位的預(yù)決算也具有一套比較完整的編制流程。行政事業(yè)單位的部門預(yù)算首先由基層單位編制，主管部門進行初審和匯總，再經(jīng)過國家財政部門復(fù)審，并在全國人民代表大會上進行審查，最終下達各行政事業(yè)單位預(yù)算批復(fù)并進行預(yù)算公開。行政事業(yè)單位的部門決算則是對行政事業(yè)單位的收支等經(jīng)濟情況的一個概括，按照財政部門編制和審核的需要，通過在日常工作中的會計核算，總結(jié)出本單位的實際情況，并加以分析，從而反映出本單位的預(yù)算執(zhí)行成果及財政狀況。在此基礎(chǔ)上，單位領(lǐng)導(dǎo)及上級管理部門可以分析未來可能出現(xiàn)的經(jīng)濟風(fēng)險和約束因素，為行政事業(yè)單位的工作開展創(chuàng)造一個比較穩(wěn)定的環(huán)境。

一、預(yù)算和決算的定義和差別

預(yù)算，是指各級預(yù)算單位根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制的預(yù)算草案。

決算，是指根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果編制的年度會計報告，是反映單位年度預(yù)算收支的最終結(jié)果，是單位經(jīng)濟活動在財政上的集中反映，體現(xiàn)了行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟建設(shè)的規(guī)模和速度。

預(yù)算是一段時期財政分配的開始階段，規(guī)定了單位財政收入的來源和數(shù)量，財政支出的用途和金額，反映了單位將來一段時間內(nèi)的工作范圍和方向。決算是一段時期財政分配結(jié)果的總結(jié)，可以檢驗預(yù)算的科學(xué)性，檢查預(yù)算的完成情況，總結(jié)單位一年經(jīng)濟工作的成果。

二、淺談行政事業(yè)單位預(yù)決算編制的重大意義

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，部門預(yù)決算在行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動中的地位越來越重要。預(yù)決算管理不僅是財政部門的工作，也是所有基層部門財務(wù)工作的重要事項。從總體上提高預(yù)決算管理的質(zhì)量，科學(xué)地進行部門預(yù)決算管理，是一項十分有意義的工作。

在行政事業(yè)單位的具體經(jīng)濟活動中，通過科學(xué)地執(zhí)行部門預(yù)算，能夠使行政事業(yè)單位的資源得到最大限度的優(yōu)化和合理的分配。行政事業(yè)單位是由多個部門共同構(gòu)成的，要使行政事業(yè)單位的服務(wù)職能得到充分的發(fā)揮，就需要各個部門協(xié)同有效地、科學(xué)與規(guī)范地履行責(zé)任。但是，不同部門在經(jīng)濟活動中使用的資金來源和金額都各不相同。只有以科學(xué)的部門預(yù)算為基礎(chǔ)，才能保證各部門都能得到足夠的發(fā)展支持，最大限度地發(fā)揮行政事業(yè)單位的服務(wù)職能。

在精細規(guī)范與科學(xué)全面的部門預(yù)決算工作下，能夠使現(xiàn)有資源得到更合理的配置，可以最大限度地減少行政事業(yè)單位的資本消耗，切實減少無效的資本支出，降低資金的閑置率，充分提高財政性資金的使用效益。

科學(xué)完善的部門預(yù)決算，可以有效減少財政風(fēng)險。要實現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)決算管理的科學(xué)化，就要構(gòu)建完善的監(jiān)督制度，對預(yù)決算編制、預(yù)算執(zhí)行等方面進行監(jiān)督，以確保預(yù)決算管理的有效性。通過預(yù)決算管理，更容易發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位的薄弱環(huán)節(jié)和預(yù)算執(zhí)行中的風(fēng)險點，就可以在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控中，有針對性地加強日常監(jiān)管，及時糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。

三、關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)決算銜接中的問題

(一)部門預(yù)決算基礎(chǔ)不匹配

部分行政事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時，僅僅是根據(jù)單位的人員類別、前一年12 月工資情況、公用經(jīng)費標(biāo)準定額等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行草案編制，沒有考慮一些特殊項目和變動因素，就會導(dǎo)致實際支出情況與預(yù)算出現(xiàn)較大差異，再在年中或年末時按照新增的項目對預(yù)算進行調(diào)整，就失去了預(yù)算科學(xué)性預(yù)測的功能。

而在編制部門決算時，盡管都能夠?qū)⑷甑氖罩顩r全面地展現(xiàn)出來，但由于與預(yù)算編制系統(tǒng)不統(tǒng)一，報表設(shè)計不統(tǒng)一，在決算報表中僅有決算總表能體現(xiàn)出相應(yīng)的預(yù)算數(shù)據(jù)，導(dǎo)致決算數(shù)據(jù)無法與年初預(yù)算數(shù)據(jù)進行全面對比，影響財務(wù)人員對預(yù)決算差異項進行深入的探討和研究。

(二)預(yù)決算編制體系不夠完善

目前，部分行政事業(yè)單位對預(yù)決算編制體系建設(shè)的狀況并沒有給予足夠的關(guān)注，預(yù)決算編制體系也不夠完善，部分單位仍然使用兩套毫無關(guān)聯(lián)的預(yù)算系統(tǒng)和決算系統(tǒng)，導(dǎo)致無法對預(yù)算數(shù)據(jù)和決算數(shù)據(jù)進行對比分析，在對預(yù)決算數(shù)據(jù)偏差的處理上并未取得預(yù)期的進步，難以更好地適應(yīng)預(yù)算制度構(gòu)建中對預(yù)算偏差的改革要求。

在行政事業(yè)單位的預(yù)決算編制系統(tǒng)中，缺乏一些對預(yù)決算執(zhí)行背景進行分析和考察的過程，缺乏對產(chǎn)生預(yù)決算偏差過程中各個影響因素的分析，因而無法對項目漏報等問題進行有效的解決，難以為全面有效地構(gòu)建預(yù)決算編制方案提供更充足的保障，也難以進行預(yù)決算管理模式的改革與優(yōu)化，無法利用預(yù)決算編制體系來提升預(yù)決算執(zhí)行工作的品質(zhì)。

(三)支出標(biāo)準不符合實際情況

政府對于每一項的預(yù)算支出都有一個明確的標(biāo)準，而行政事業(yè)單位的預(yù)算都是根據(jù)政府的定額標(biāo)準進行編制，各項工程指標(biāo)也是根據(jù)政府的財政支出進行限額管理。但是在實際操作過程中，不同行政事業(yè)單位的具體支出情況與地方的經(jīng)濟水平、物價狀況、部門職能類型、服務(wù)周期性等因素密切相關(guān)，從而造成了實際的支出與政府所定的標(biāo)準不一致。有些單位的實際支出會大大超過其預(yù)算，從而造成了預(yù)算資金的缺口，只能通過其他項目的資金來彌補，還有些單位的預(yù)算大大超過實際支出，造成了資金滯留和浪費，這對行政事業(yè)單位財政資金管理的準確性造成了不利影響。

(四)行政事業(yè)單位對預(yù)決算的關(guān)注不足

由于對預(yù)決算工作重要性缺乏理解，了解和關(guān)注不夠，部分行政事業(yè)單位對預(yù)決算編制工作的重視度不夠，僅僅是遵照政府的指示，按部就班地進行預(yù)算和決算的編制工作，缺少科學(xué)的預(yù)見性，對預(yù)決算成果與實際數(shù)據(jù)產(chǎn)生的偏差沒有進行深入的總結(jié)和分析，導(dǎo)致預(yù)決算成果流于形式，無法做好真實的財務(wù)收支管理。

在編制預(yù)算時，部分行政事業(yè)單位既不參照往年的情況及信息，也沒有對未來發(fā)生的經(jīng)濟活動進行合理預(yù)測，造成了預(yù)算內(nèi)容與實際情況不符，編制出參考價值不大的預(yù)算報告。而部分行政事業(yè)單位又僅注重形式和數(shù)據(jù)的總結(jié)，而忽略了一些具體的細節(jié)和操作，沒有綜合考慮項目的實際性和可行性，也會影響預(yù)算編制的科學(xué)性。

如果行政事業(yè)單位對決算沒有足夠的重視，就很容易發(fā)生編制內(nèi)容不完全和財務(wù)結(jié)構(gòu)不完整等情況，導(dǎo)致最終的決算情況和實際的開支情況有一定的差距，決算數(shù)據(jù)無法與行政事業(yè)部門實際的資金開支相匹配，進而也導(dǎo)致了預(yù)算管理的效率下降。

四、做好行政事業(yè)單位部門預(yù)決算銜接的措施

(一)制定科學(xué)的預(yù)算編制程序

行政事業(yè)單位建立與之相適應(yīng)的預(yù)決算制度，是預(yù)算編制工作的前提，是預(yù)算能否有效執(zhí)行的保證，是決算編制是否科學(xué)完整的關(guān)鍵。

對于一個行政事業(yè)單位的預(yù)算財務(wù)來說，盡管工作中已涉獵許多信息，但還是對單位中各個部門的工作內(nèi)容和需求缺乏深入的了解，如果只是由財務(wù)部門“閉門造車”，通過估算甚至猜測編制各個部門的預(yù)算，非常容易出現(xiàn)預(yù)算無法滿足各個部門工作需求的情況，所以應(yīng)該提倡全員參與，共同編制預(yù)算。

在預(yù)算編制過程中，行政事業(yè)單位可以組建預(yù)算編制小組，并責(zé)令相關(guān)部門做好配合，財務(wù)部門在這一過程中要扮演好主導(dǎo)者的角色，對全面預(yù)算管理流程進行規(guī)范，明確各個預(yù)算項目的標(biāo)準定額，打破傳統(tǒng)觀念，與其他部門加強溝通，充分調(diào)動所有員工的積極性和創(chuàng)造性。只有構(gòu)建一套健全的預(yù)算編制體系，明確編制流程和具體要求，嚴格依據(jù)預(yù)算相關(guān)的指導(dǎo)文件，根據(jù)各個部門的具體情況量化預(yù)算標(biāo)準，才能為編制工作的開展和實施提供一個明確的方向，編制出更加全面、更加科學(xué)、更加規(guī)范的預(yù)算報告。

行政事業(yè)單位通過對實際情況深入討論和分析得出的預(yù)算指標(biāo)，一方面可以幫助解決預(yù)決算的銜接問題，強化對財務(wù)支出的管理，減少預(yù)決算差異的產(chǎn)生；另一方面，可以引導(dǎo)單位建立預(yù)決算的參考制度，匯總各年度的財政收支，并根據(jù)各年度的財政預(yù)決算資料進行下一年的財政預(yù)算編制，從而使得財政預(yù)算指標(biāo)更加科學(xué)、實用。只有將財政預(yù)算與決算結(jié)合起來，通過預(yù)算指標(biāo)約束決算上限，利用決算數(shù)據(jù)引導(dǎo)預(yù)算編制，相輔相成，才能有效地解決財政預(yù)決算之間的銜接問題。

(二)提高預(yù)算定額和支出標(biāo)準設(shè)置合理性

預(yù)算定額和支出標(biāo)準是行政事業(yè)單位進行預(yù)決算編制的重要基礎(chǔ)。在一般行政事業(yè)單位的預(yù)算編制中，基本支出往往占了預(yù)算總額的大頭，基本支出一般采用“零基法”進行預(yù)算編制，而人員經(jīng)費定額、對個人和家庭補助支出定額、日常公用經(jīng)費定額則統(tǒng)籌了整個預(yù)算編制中的基本支出總額。

因此，在確定預(yù)算支出定額時，應(yīng)該先對當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境和物價市場開展有效的研究，建立定額標(biāo)準動態(tài)調(diào)整機制，逐步實現(xiàn)定額標(biāo)準與政策變化、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的聯(lián)動。同時，還可以將歷年決算數(shù)據(jù)作為定員定額標(biāo)準制定的參考，通過真實準確的決算數(shù)據(jù)深入分析歷年公用經(jīng)費水平和需求情況，能夠客觀反映預(yù)算單位基本支出情況，從而調(diào)整優(yōu)化定員定額標(biāo)準，進一步體現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)性，完善預(yù)算分配體制。

(三)提高預(yù)決算編制人員的綜合素質(zhì)

預(yù)決算編制的關(guān)鍵是人，要想提高預(yù)決算編制的質(zhì)量，減少預(yù)決算間的差異，就必須提高編制者的整體素質(zhì)。

首先，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和各個部門的主管要進一步加強對本單位預(yù)決算的重視，要以整個單位的整體利益為重，在做預(yù)算時不能只考慮本部門的某一方面，要樹立全局的觀念。其次，要提高預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，使其掌握科學(xué)、合理的預(yù)算編制方法。在信息化飛速發(fā)展的當(dāng)今社會，行政事業(yè)單位預(yù)決算管理工作亟需利用各種高科技手段，財務(wù)人員必須提高自身的科技運作能力和信息獲取能力，才能高效、準確地編制預(yù)算。最后，各上級主管部門要加強對預(yù)算編制工作的培訓(xùn)和指導(dǎo)，在編制過程中及時準確地答疑解惑，與基層單位進行充分的溝通和交流。

(四)提高部門預(yù)算執(zhí)行約束力水平

在制定行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行計劃時，要充分重視預(yù)算執(zhí)行約束力的建設(shè)，合理地制訂各個部門的預(yù)決算銜接方案，保障預(yù)算執(zhí)行可以更科學(xué)合理地分配財政資金，更好地實現(xiàn)行政事業(yè)單位的服務(wù)職能。

要強化建設(shè)預(yù)算執(zhí)行約束力，重中之重是要控制財政預(yù)算資金隨意使用的問題，要加大對?？顚Ｓ迷瓌t構(gòu)建的重視和分析，尤其要結(jié)合行政事業(yè)單位的分類特征對資金占用現(xiàn)象進行深入分析，對內(nèi)部資金資源挪用問題進行有效控制，為部門預(yù)算執(zhí)行力的約束建設(shè)提供支持。

針對預(yù)算資金的調(diào)整追加、刪減、調(diào)劑，一定要嚴格執(zhí)行各行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行管理辦法，按照規(guī)定的流程進行審批和辦理。除了應(yīng)急的特殊支出項目，財政部門原則上不應(yīng)對支出項目進行調(diào)整，嚴格控制預(yù)算追加，加強預(yù)算執(zhí)行力的剛性約束。同時，國庫的年底清算模式要落入實處，即對年初預(yù)算已經(jīng)安排、但部門因自身原因年末未執(zhí)行的支出項目，匯總統(tǒng)一納入次年預(yù)算，不再撥付回原部門，以此促使各行政事業(yè)單位重視預(yù)算執(zhí)行力，及時跟進預(yù)算項目支出進度。

(五)建立健全預(yù)決算編制考核激勵機制

行政事業(yè)單位和上級主管部門應(yīng)該完善單位管理體系和考核激勵體系，對預(yù)決算的編制標(biāo)準進行量化，將預(yù)算編制的精準度和對預(yù)決算工作的評價與年度績效考評相結(jié)合，以此來激發(fā)預(yù)決算編制人員的工作熱情和積極性，提高各個部門對預(yù)決算工作的關(guān)注度和重視程度。

行政事業(yè)單位要建立科學(xué)的預(yù)決算考核激勵制度，不能單純地以預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行完成度為衡量，否則就容易出現(xiàn)為了達標(biāo)，在編制時故意縮減預(yù)算，導(dǎo)致實際支出時指標(biāo)不足需要多方調(diào)劑的情況，或者在年底發(fā)現(xiàn)無法達標(biāo)時，進行一些不合理的突擊支出行為。只有充分根據(jù)預(yù)決算的差異率、預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)決算編制的完整性和規(guī)范性、財務(wù)運轉(zhuǎn)合規(guī)性等多項指標(biāo)對預(yù)決算編制情況進行量化考核，建立多層次、具有個體差異、精神和物質(zhì)相結(jié)合的激勵制度，才能更好地調(diào)動預(yù)決算編制單位和編制人員的工作熱情。

五、結(jié)語

針對行政事業(yè)單位預(yù)決算工作中存在的銜接問題，要從各個方面、各個層次、各個角度加以分析，并對造成這些差異的因素進行總結(jié)，采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，從而減小預(yù)決算的差異。

各行政事業(yè)單位只有指定符合實際情況的定額標(biāo)準，對當(dāng)年預(yù)計可能發(fā)生的經(jīng)濟活動進行全面的探討，參照上一年的決算支出方案，對預(yù)算中各個項目的內(nèi)容進行合理且充分的規(guī)劃，才能編制出科學(xué)合理的預(yù)決算。政府各上級部門必須對下級行政事業(yè)單位的項目預(yù)算進行適當(dāng)?shù)陌芽睾驼{(diào)整，再根據(jù)科學(xué)的考核激勵機制對編制工作完成得較為優(yōu)秀的單位進行合理的獎勵，才能保證基層單位預(yù)決算的可執(zhí)行性，加強預(yù)算與決算的銜接。

只有減少預(yù)決算產(chǎn)生的差異，提高部門預(yù)決算的科學(xué)化、精細化，才能促進財政資金分配公平，有效地減少財政風(fēng)險，優(yōu)化行政事業(yè)單位的資源配置，最大限度地發(fā)揮行政事業(yè)單位的服務(wù)職能。